白燕峰（上海市建筑建材業(yè)市場(chǎng)管理總站，上海 200032）

1 背 景

2011 年上海市實(shí)施《上海市建筑節(jié)能條例》后，新建國家機(jī)關(guān)辦公建筑、大型公共建筑和既有國家機(jī)關(guān)辦公建筑、大型公共建筑進(jìn)行節(jié)能改造的，建設(shè)單位都同步安裝了與上海市建筑能耗監(jiān)管信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的用能分項(xiàng)計(jì)量裝置。管理部門通過對(duì)建筑能耗監(jiān)管信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)的梳理分析，定期向?qū)嵤┯媚芊猪?xiàng)計(jì)量的建筑物業(yè)主（或授權(quán)委托管理單位）、行業(yè)管理部門發(fā)布相應(yīng)的用能情況，每年向社會(huì)發(fā)布年度用能報(bào)告，引導(dǎo)建筑物業(yè)主運(yùn)用有效手段降低能源使用，營造了一種良好的社會(huì)化節(jié)約能源、提高能效的氛圍。當(dāng)前，我國承諾力爭 2030 年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和，這是國家層面基于推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求作出的重大戰(zhàn)略決策。因此，在保證室內(nèi)舒適度的前提下，持續(xù)降低建筑運(yùn)營能耗是實(shí)現(xiàn)降低碳排放的重要途徑。

另外，上海市從 2005 年開始，新建的民用建筑全部按照建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)和建造。在建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)和用能設(shè)備符合節(jié)能要求前提下，其使用策略和使用行為是節(jié)能挖潛的重要因素。在技術(shù)層面可操作的情況下，人的主觀能動(dòng)性尤為重要，為此經(jīng)濟(jì)制約措施將是發(fā)揮主觀能動(dòng)性的有效手段。本研究嘗試探索對(duì)公共建筑實(shí)施階梯電價(jià)的措施和方式。

2 基本情況

2.1 公共建筑實(shí)施用能分項(xiàng)計(jì)量情況

截至 2019 年底，上海市共有 1 780 棟公共建筑實(shí)施用能分項(xiàng)計(jì)量并與能耗監(jiān)管信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，覆蓋建筑面積約 8 236 萬 m2。其中，國家機(jī)關(guān)辦公建筑 206 棟，覆蓋建筑面積約 400 萬 m2，數(shù)據(jù)量占比為 12%；大型公共建筑 1 574 棟，覆蓋建筑面積約 7 836 萬 m2，數(shù)據(jù)量占比為 88%。主要公共建筑類型分別是國家機(jī)關(guān)辦公建筑、辦公建筑、商場(chǎng)建筑、旅游飯店建筑、綜合建筑，其占比達(dá)公共建筑總量的 85%。

單棟面積分布方面，與能耗監(jiān)管信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的公共建筑面積為（2 萬～4 萬）m2，有 739 棟，占比為 41.5%；大型公共建筑平均面積為 4.6 萬 m2；綜合建筑平均面積 7.9 萬m2；商場(chǎng)建筑平均面積 5.5 萬 m2；其余類型建筑平均面積小于全市平均值。

2.2 主要類型公共建筑用能情況

上海市公共建筑使用的能源類型主要是電能。梳理2015～2019 年上海市主要類型公共建筑用電強(qiáng)度，如圖 1所示。

圖1 主要類型公共建筑歷年用電強(qiáng)度

總體變化趨勢(shì)一定程度上和氣溫變化有關(guān)。查閱了氣象資料，5 a 中 2017 年平均氣溫最高，2019 平均夏季氣溫低于 2018 年。因此，大部分類型公共建筑逐年用電強(qiáng)度呈緩慢增長趨勢(shì)，到 2017 年達(dá)到最高，之后 2018 年和 2019 年略有下降。綜合建筑由于其業(yè)態(tài)多樣性用電情況較為復(fù)雜，其 5 a 的用電強(qiáng)度變化不大，未明顯受到氣候因素的影響。

對(duì) 2019 年主要類型公共建筑的用電分項(xiàng)計(jì)量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，見圖 2 所示。

圖2 主要類型公共建筑 2019 年用電強(qiáng)度分布

從用電強(qiáng)度分布來看，國家機(jī)關(guān)辦公建筑、辦公建筑、綜合建筑超過 60% 用電強(qiáng)度＜100 kWh/m2；商場(chǎng)建筑超過20% 的用電強(qiáng)度＞200 kWh/m2，旅游飯店建筑用電強(qiáng)度居中。

2.3 主要類型公共建筑峰谷用電情況

據(jù)氣象數(shù)據(jù)顯示，2019 年上海市最高用電負(fù)荷出現(xiàn)在7 月末。 取 7 月末溫度最高的一天，即 7 月 30 日，當(dāng)日最高氣溫為 37 ℃。對(duì)當(dāng)天與能耗監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的主要類型公共建筑的峰、谷、平時(shí)段用電數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，峰時(shí)段與谷時(shí)段按照工商業(yè)用電兩部制夏季計(jì)算，如表 1 所示。

表1 2019 年 7 月 30 日與能耗監(jiān)測(cè)平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)的公共建筑峰谷比情況 單位：%

由表 1 可知，各類型建筑峰時(shí)用電量與平時(shí)用電量基本相同，旅游飯店建筑谷時(shí)用電量占比明顯高于其他類型建筑。各主要類型公共建筑 2019 年 7 月 30 日逐時(shí)離差標(biāo)準(zhǔn)化用電曲線如圖 3 所示。

圖3 主要類型公共建筑 2019 年 7 月 30 日逐時(shí)離差標(biāo)準(zhǔn)化用電曲線

由圖 3 可知，各類型建筑主要設(shè)備開機(jī)時(shí)間較為接近，基本為上午7：00～9：00，各類型建筑用能高峰持續(xù)時(shí)間一般為 8～ 9 h。旅游飯店建筑由于其營業(yè)特性，高峰持續(xù)時(shí)間較長，約 12 h，所以其谷時(shí)用電占比也明顯低于其他類型建筑。由于建筑類型不同，導(dǎo)致設(shè)備運(yùn)行模式不同，因此主要設(shè)備關(guān)機(jī)時(shí)間相差較大。

3 各地用電政策情況

2013 年，國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整銷售電價(jià)分類結(jié)構(gòu)有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2013〕973 號(hào)），明確將銷售電價(jià)由現(xiàn)行主要依據(jù)行業(yè)、用途分類，逐步調(diào)整為以用電負(fù)荷特性為主分類，逐步建立結(jié)構(gòu)清晰、比價(jià)合理、繁簡適當(dāng)?shù)匿N售電價(jià)分類結(jié)構(gòu)體系，將現(xiàn)行銷售電價(jià)逐步歸并為居民生活用電、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電和工商業(yè)及其他用電價(jià)格 3個(gè)類別。公共建筑用電屬于工商業(yè)及其他用電范疇。經(jīng)調(diào)研和網(wǎng)上查閱資料，目前僅北京市實(shí)施了電耗限額管理。

3.1 北京市用電政策

目前，北京市開始執(zhí)行級(jí)差電價(jià)管理。2013 年，北京市發(fā)布了《北京市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)北京市公共建筑能耗限額和級(jí)差價(jià)格工作方案(試行)的通知》（京政辦函〔2013〕43 號(hào)），原則上明確了公共建筑限額計(jì)算方法、管理制度、工作計(jì)劃、考核目標(biāo)等內(nèi)容。 2014 年發(fā)布了《北京市公共建筑電耗限額管理暫行辦法》（京建發(fā)〔2014〕17 號(hào)），經(jīng)過幾年的實(shí)施，建立了北京市公共建筑電耗限額管理體系及平臺(tái)，不斷調(diào)整完善考核制度。2020 年，北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、北京市發(fā)展和改革委員會(huì)、北京市城市管理委員會(huì)、北京市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局聯(lián)合發(fā)布了新版的《北京市公共建筑電耗限額管理暫行辦法》（京建法〔2020〕5 號(hào)），主要包括 5 個(gè)方面的內(nèi)容。① 3 000 m2以上公共建筑（含單體及群體建筑）納入限額管理。 ② 限額依據(jù)前 5 a 歷史單位面積用電量進(jìn)行計(jì)算確定，并以同類型建筑平均水平為上限，每年用戶在平臺(tái)上對(duì)限額進(jìn)行確認(rèn)，因建筑面積、使用功能、用能結(jié)構(gòu)等發(fā)生較大變化需對(duì)年度限額值進(jìn)行調(diào)整的可進(jìn)行申請(qǐng)審批。③ 鼓勵(lì)單體建筑安裝電耗結(jié)算裝置，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)單體建筑進(jìn)行管理。④ 考核不合格建筑為本（當(dāng)）年度用電量超出電耗限額 20%，同時(shí)超過能耗限額 20% 的建筑。 ⑤對(duì)于超限額的建筑，根據(jù)《北京市完善差別電價(jià)政策的實(shí)施意見》（京發(fā)改〔2015〕1359 號(hào)）可實(shí)施級(jí)差電價(jià)，不過北京市公共建筑級(jí)差電價(jià)政策仍在研究中。目前，北京市納入管理的建筑共計(jì) 11 258 棟，管理對(duì)象為電力公司結(jié)算電費(fèi)的自然人或法人主體。

3.2 上海市用電政策

為了進(jìn)一步減輕工商業(yè)電費(fèi)負(fù)擔(dān)，近年來上海市出臺(tái)了《上海市物價(jià)局關(guān)于降低工商業(yè)電價(jià)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（滬價(jià)管〔2018〕13 號(hào)）、《上海市物價(jià)局關(guān)于電力行業(yè)增值稅稅率調(diào)整相應(yīng)降低工商業(yè)電價(jià)的通知》（滬價(jià)管〔2018〕24 號(hào)）、《上海市物價(jià)局關(guān)于降低本市一般工商業(yè)兩部制目錄電價(jià)的通知》（滬價(jià)管〔2018〕44 號(hào)）、《關(guān)于降低本市一般工商業(yè)電價(jià)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（滬發(fā)改價(jià)管〔2019〕15 號(hào)）等一系列文件，對(duì)工商業(yè)電價(jià)作出了多次降價(jià)調(diào)整。

另外，上海市在 2011 年起試點(diǎn)對(duì)不同類別的建筑研究其合理用能范圍。首先研究的是旅游飯店建筑，通過對(duì)大量旅游飯店用電數(shù)據(jù)、星級(jí)定位、設(shè)備設(shè)施、入住人員特征等因素的分析，編制了 DB 31/T 551—2011《星際飯店合理用能指南》，提出了星級(jí)飯店建筑在經(jīng)營過程中各類能源消耗量的計(jì)算方法與評(píng)價(jià)指標(biāo)，分為 1～3 星、4 星、5 星 3 類，給予綜合能耗指標(biāo)合理值和先進(jìn)值兩檔評(píng)價(jià)，對(duì)旅游飯店建筑節(jié)能減排起到了積極的推動(dòng)作用，效果明顯。以此為基礎(chǔ)，上海市陸續(xù)發(fā)布了 DB 31/T 550—2011《市級(jí)機(jī)關(guān)辦公建筑合理用能指南》、DB 31/T 555—2014《綜合建筑合理用能建筑指南》、DB 31/T 552—2017《大型商業(yè)建筑合理用能指南》,并且過程中修訂了 DB 31/T 550—2015《市級(jí)機(jī)關(guān)辦公建筑合理用能指南》、DB 31/T 551—2019《星際飯店合理用能指南》。合理用能指南為主要類型公共建筑提供了對(duì)標(biāo)的指標(biāo)值，提出了節(jié)能降低碳排放的約束目標(biāo)和激勵(lì)目標(biāo)。

4 存在的瓶頸和解決方案

4.1 存在的瓶頸

上海市建筑節(jié)能工作通過十多年的推動(dòng)，成效顯著，但也存在著明顯的短板。其中，大型公共建筑運(yùn)行過程中的節(jié)能減排意識(shí)和措施還沒有顯現(xiàn)，導(dǎo)致設(shè)計(jì)建造的節(jié)能建筑節(jié)能效果不明顯?！白詈蟮囊还铩奔肮?jié)能策略運(yùn)行和節(jié)能改造有待挖潛。

4.2 解決方案

如果通過強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)制約措施，如實(shí)施階梯電價(jià)政策，促使大型公共建筑業(yè)主或者受委托的管理單位感到經(jīng)濟(jì)壓力，從而采取有效的節(jié)能管理措施或者進(jìn)行節(jié)能改造，既提升了建筑節(jié)能品質(zhì)，又得到經(jīng)濟(jì)方面的實(shí)惠。以此為思路，需要研究用戶對(duì)電費(fèi)的敏感程度、分項(xiàng)計(jì)量數(shù)據(jù)和繳納電費(fèi)的抄表數(shù)據(jù)之間差異性、樓宇分時(shí)用電情況等，才能構(gòu)建實(shí)施階梯電價(jià)的方案，以及具有的可行性。

4.3 用電成本及電費(fèi)敏感度調(diào)查

抽樣調(diào)查了全上海市 10 棟公共建筑，設(shè)置了 4 個(gè)問題，各問題調(diào)研統(tǒng)計(jì)結(jié)果如圖 4 所示。由圖 4 可知，電費(fèi)占建筑運(yùn)營成本的比例基本不超過 25%；業(yè)主對(duì)電費(fèi)增加敏感度較高，60% 業(yè)主在電費(fèi)增長 5% 以內(nèi)就會(huì)開始在意；業(yè)主一般都認(rèn)為建筑還有節(jié)能潛力，但對(duì)節(jié)能改造回收周期要求較高，基本在 5 a 以內(nèi)，60% 業(yè)主希望 3 a 以內(nèi)即可回收成本。

圖4 10 棟樣本建筑調(diào)查結(jié)果

通過調(diào)查，大部分業(yè)主對(duì)支付電費(fèi)多少有敏感性，但希望投入資金較快得到回收。

4.4 分項(xiàng)計(jì)量數(shù)據(jù)與抄表數(shù)據(jù)差異調(diào)查

對(duì)上海市某區(qū) 5 棟公共建筑進(jìn)行了分項(xiàng)計(jì)量數(shù)據(jù)總和與抄表數(shù)據(jù)比對(duì)調(diào)查，結(jié)果如表 2 所示。

表2 部分樣本監(jiān)測(cè)系統(tǒng)總表與供電局總表差異率

由表 2 可知，分項(xiàng)計(jì)量數(shù)據(jù)總和與抄表數(shù)據(jù)差異率較小，在 5% 以內(nèi)，因此采用分項(xiàng)計(jì)量數(shù)據(jù)進(jìn)行階梯電價(jià)分析具有一定可靠性。

4.5 公共建筑分時(shí)用電情況

從能耗監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)中抽取了全年數(shù)據(jù)完整率超過 98%、單位能耗不同的各主要類型公共建筑典型樣本，進(jìn)行全年分時(shí)用電情況分析，如表 3 所示。

表3 典型樣本全年分時(shí)用電情況

由表 3 可知，辦公建筑和商場(chǎng)建筑谷時(shí)用電占比較低，峰時(shí)用電占比一般略低于平時(shí)用電占比，旅游飯店建筑峰時(shí)、谷時(shí)、平時(shí)用電量基本一致，這也體現(xiàn)了旅游飯店 24 h運(yùn)營的經(jīng)營特性。

4.6 階梯電價(jià)試點(diǎn)方案

通過上述調(diào)查、分析，可以看出實(shí)施階梯電價(jià)對(duì)激勵(lì)業(yè)主采取節(jié)能措施是可行的，應(yīng)該同時(shí)采取峰谷制度，并且可以通過實(shí)時(shí)分項(xiàng)計(jì)量的數(shù)據(jù)來進(jìn)行及時(shí)調(diào)節(jié)。實(shí)施階梯電價(jià)應(yīng)當(dāng)分步推進(jìn)，先易后難，先粗后細(xì)，充分依托建筑能耗監(jiān)管信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)，挖掘數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)，讓數(shù)據(jù)說話，在實(shí)施過程中不斷完善階梯電價(jià)政策。

（1）納入試點(diǎn)實(shí)施階梯電價(jià)的建筑類型和規(guī)模。相比其他主要類型建筑，商業(yè)建筑社會(huì)化程度高，大部分業(yè)主是社會(huì)化投資主體，對(duì)經(jīng)濟(jì)成本支出較為敏感，且對(duì)經(jīng)濟(jì)利益更為看重。為此，可以先將商業(yè)建筑作為實(shí)施階梯電價(jià)的試點(diǎn)對(duì)象。另外，國家機(jī)關(guān)辦公建筑使用主體是政府管理部門，對(duì)建筑節(jié)能理應(yīng)起到表率作用，更應(yīng)具有社會(huì)責(zé)任感，也應(yīng)當(dāng)納入實(shí)施階梯電價(jià)的試點(diǎn)范圍。

基于商場(chǎng)建筑平均面積 5.5 萬 m2這一事實(shí)，以≥6 萬m2的商場(chǎng)建筑為試點(diǎn)對(duì)象；基于大型公共建筑平均面積為4.6 萬 m2這一事實(shí)，以≥5 萬 m2的國家機(jī)關(guān)辦公建筑為試點(diǎn)對(duì)象。

（2）確定階梯電價(jià)指標(biāo)類型。目前以建筑總電量作為電費(fèi)結(jié)算依據(jù)，以及以峰谷不同分別作為計(jì)費(fèi)單價(jià)是大家接受且熟悉的。另外，實(shí)際的建筑單體與電力公司的戶號(hào)不完全匹配，目前電費(fèi)價(jià)格按照進(jìn)線電壓來分，且進(jìn)線電壓高低一定程度上能反映建筑的體量范圍。因此，以建筑總電量作為階梯電價(jià)指標(biāo)類型是可行的。

（3）確定指標(biāo)值。以建筑能耗監(jiān)管信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，列出商場(chǎng)建筑和國家機(jī)關(guān)辦公建筑用電量數(shù)據(jù)，參照居民用電分檔計(jì)算規(guī)則，第 1 檔涵蓋 80% 的納入試點(diǎn)建筑的用電量，第 2 檔涵蓋 95% 建筑的用電量，第 3 檔涵蓋100% 建筑的用電量。

（4）考慮特殊性。本著實(shí)事求是考慮差異化的原則，在指標(biāo)值確定的基礎(chǔ)上，凡商場(chǎng)建筑、國家機(jī)關(guān)辦公建筑根據(jù)現(xiàn)行《大型商業(yè)建筑合理用能指南》《市級(jí)機(jī)關(guān)辦公建筑合理用能指南》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，其年實(shí)際用電量在合理值范圍之內(nèi)的，應(yīng)作為第 1 檔計(jì)費(fèi)，退還多收的費(fèi)用。核定可有社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

（5）建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。通過年度電費(fèi)數(shù)據(jù)分析，對(duì)節(jié)能有成效的公共建筑業(yè)主進(jìn)行表彰，對(duì)排名后 10% 的公共建筑業(yè)主進(jìn)行公開通報(bào)，并依據(jù)上海市建筑節(jié)能條例通過能源審計(jì)對(duì)其運(yùn)行能耗情況進(jìn)行檢查，經(jīng)檢查認(rèn)定為能源利用效率低的公共建筑業(yè)主應(yīng)當(dāng)及時(shí)健全節(jié)能管理制度，落實(shí)節(jié)能措施，提高能源利用效率。

5 結(jié) 語

通過實(shí)施階梯電價(jià)政策，激勵(lì)社會(huì)各界重視建筑節(jié)能，重視運(yùn)行管理，降低碳排放，有效深入推進(jìn)節(jié)能減排，為上海市建筑實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰做好碳中和做出貢獻(xiàn)。