文／王 義

公益慈善事業(yè)是現(xiàn)代文明的重要標志。在社會轉(zhuǎn)型期，公益慈善事業(yè)可以沖抵貧富分化和階層對立帶來的緊張感，提升公眾對于公平正義的預(yù)期。改革開放以來，體制內(nèi)公益慈善組織①（如中國紅十字會、中國慈善總會等）作為我國公益慈善事業(yè)的主力，發(fā)揮了行業(yè)引領(lǐng)和示范功能。受特殊國情等因素影響，這類公益慈善組織普遍采用“官辦”模式，不同程度地存在著“機關(guān)化、行政化、娛樂化、貴族化”（簡稱為“四化”）傾向。為此，黨中央國務(wù)院明確提出去“四化”的要求，力圖通過改革使這類公益慈善組織保持和增強政治性、先進性、群眾性。面對新時代復(fù)雜多變的國內(nèi)國際環(huán)境，如何加快體制內(nèi)公益慈善組織的改革進程，是全面深化改革過程中必須面對的一項重大課題。本文以中國紅十字會（簡稱紅會）系統(tǒng)改革為范本，淺談拙見，以達拋磚引玉之目的。

一 紅會管理體制特點及改革歷程回溯

中國紅十字會是國際紅十字運動的重要一員，至2022年已有118年歷史。除了國家層面的中國紅十字會總會，在省、市、縣均有紅會組織。依慣例，地方紅會的會長或者理事長由副省長、副市長、副縣長擔(dān)任，在實行屬地化管理的同時接受上級紅會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。中國紅會總會不僅負責(zé)人有行政級別，而且機關(guān)工作人員納入體制內(nèi)編制，參照公務(wù)員進行管理。②與紅會系統(tǒng)類似的還有“工青婦”為代表的八個人民團體以及中國文聯(lián)、中國作協(xié)等。這些組織雖然名義上是社會團體，但與一般的社會團體又存在很大區(qū)別，不僅免于注冊登記，而且機關(guān)工作人員參照公務(wù)員進行管理。此外，還有一些在民政部門登記注冊的公益慈善組織，這類組織有的是政府部門改制后形成的，有的是以政府部門為業(yè)務(wù)主管單位，名義上獨立，但在財政、人事等方面受政府管理。

紅會為什么會形成如此特色鮮明的管理體制和運營模式？主要原因在于：第一，歷史傳統(tǒng)的延續(xù)。從新中國成立到改革開放前，我國推行國家社會一體化的治理模式，“于國家之外，幾乎不存在一個相對獨立國家、與之相輔并立的社會”。[1]包括紅會在內(nèi)的所有社會組織都不具備獨立發(fā)展的空間。紅會系統(tǒng)的官僚化、行政化正是這一模式演化的產(chǎn)物。[2]第二，紅會是政府的“備份”。作為政府人道主義工作的有力“助手”，紅會是“三重”（政府、國際紅十字、公眾）賦權(quán)組織。其中，最重要的賦權(quán)來自政府。紅會依法承接了政府的部分職能，雙方形成“嵌入合作”關(guān)系，行動上“相互鎖定”。[3]第三，紅會從成立之日起，就是一個具有國際背景的全球性運動，為保持中國紅會系統(tǒng)的獨立性，有必要實行“自己人代理”機制，“維持國家對具有國際背景的中國紅十字會的控制權(quán)”。[4]

體制內(nèi)的各級紅會組織雖然獲得了國家的“合法性認同”，擁有其他公益慈善組織難以比擬的“組織優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和政策優(yōu)勢”，[5]但隨著社會轉(zhuǎn)型和互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，不可避免地遇到了自下而上的社會“評價認同”危機。[6]首先，管理上的行政命令模式與公益慈善所倡導(dǎo)的自主性、志愿性、獨立性要求存在沖突，導(dǎo)致“管理上僵化、保守，缺乏靈活性”，[7]又容易導(dǎo)致社會公眾對紅會性質(zhì)和作用的質(zhì)疑。其次，紅會服務(wù)供給的壟斷地位以及隨著時代發(fā)展業(yè)務(wù)范圍和規(guī)模的不斷擴張，不僅超出了紅會的組織承載力，也極大地制約了紅會系統(tǒng)核心能力的培育與提升。近年來，隨著紅會職能的不斷擴展，以人道救援為主的單項職責(zé)向慈善救助領(lǐng)域蔓延，呈現(xiàn)“大而全”的發(fā)展趨勢，并出現(xiàn)了“服務(wù)質(zhì)量下降、公信力受損和發(fā)展受限等問題”。[8]再次，紅會系統(tǒng)不時出現(xiàn)的“搭便車”行為和機構(gòu)預(yù)算最大化、信息透明度差等降低了紅會的社會信用，加大了紅會“評價認同”與“合法性認同”之間的張力。最后，紅會的服務(wù)供給能力與社會多元需求存在矛盾，提升工作人員專業(yè)技能的壓力更多地來自外部而不是內(nèi)部。

2008年之前，公眾對紅會系統(tǒng)的評價基本是正面的。2008年“汶川大地震”發(fā)生以后，參與救援的紅會等公益慈善組織存在的問題開始暴露。2011年，“郭美美”事件等系列問題集中爆發(fā)，以紅會為代表的公益慈善組織公信力成為社會熱點話題。同年9月，趙白鴿調(diào)任中國紅會常務(wù)副會長，負責(zé)紅會改革工作。上任伊始，她就邀請行業(yè)專家設(shè)計紅會改革方案。③2011年底，趙白鴿提出將紅會改革納入國家發(fā)改委綜合改革試點，引發(fā)地方理事代表不安，擔(dān)心自己的“鐵飯碗”被打破，改革在爭議、糾結(jié)中徘徊。2012年7月，國務(wù)院出臺《關(guān)于促進紅十字會事業(yè)發(fā)展的意見》（簡稱《意見》）。《意見》發(fā)布以后，紅會改革逐步推進。但受客觀環(huán)境和其他因素的制約，紅會所推出的改革舉措并沒有從根本上觸動原有的管理格局及運行模式，對社會各界關(guān)心的去“行政化”要求未做出實質(zhì)性的回應(yīng)。

2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，提出深化群團組織改革，“著力解決‘機關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化’等問題”。同年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中國紅十字會總會改革方案》（簡稱《方案》），提出7個方面18項改革舉措。與2012年《意見》相比，《方案》從群團組織改革大局出發(fā)，要求全面系統(tǒng)地解決紅會的“四化”問題。這在新中國紅會發(fā)展史上屬于首次，由此拉開了體制內(nèi)公益慈善組織新一輪改革的序幕。

二 面對的難題：如何去“四化”

進入新時代，我國社會主要矛盾發(fā)生重大變化，人民對美好生活的期盼對公益慈善事業(yè)發(fā)展提出了新的更高要求。以紅會為代表的體制內(nèi)公益慈善組織如何貫徹落實黨中央的改革部署，徹底革除“四化”弊端就成為其改革必須面對的緊迫任務(wù)。

紅會推進去“四化”改革，其益處是顯而易見的。首先，有利于樹立紅會的良好形象。社會救助團體的公益性、獨立自主性是公益慈善組織的基本特征。就實際情況看，作為典型的“政府性非政府組織”，紅會的“四化”是最容易被公眾看到的表象。通過改革克服“四化”傾向，一定會對紅會的社會形象產(chǎn)生積極的影響。其次，有利于紅會適應(yīng)市場競爭。我國公益慈善組織數(shù)量眾多，彼此之間既有合作也有競爭。通過去“四化”改革，有利于完善紅會治理結(jié)構(gòu)，增強紅會公信力，提升紅會的市場競爭力。

全面深化紅會改革，破除“四化”弊端，必然觸及政社關(guān)系調(diào)整，因為“四化”問題的產(chǎn)生與政府主導(dǎo)型的紅會運營模式密切相關(guān)?！靶姓C關(guān)化”是紅會“官辦”模式的典型特征，“娛樂化、貴族化”是二者的伴生物，前者為因，后者為果。行政化是滋生其他“三化”現(xiàn)象的總根源。所以，改革的關(guān)鍵在于解決紅會的“行政化”。紅會系統(tǒng)去行政化面臨諸多困難。首先，來自基層的阻力。紅會共有近2千家機構(gòu)、9萬多個基層組織，涉及的利益群體十分龐大。2012年紅會系統(tǒng)改革之所以沒有觸及行政化問題，其中一個很重要的原因就是地方紅會有不同意見，他們中的一部分人擔(dān)心一旦失去了體制庇護，自己的“鐵飯碗”將不復(fù)存在。其次，工作人員長期養(yǎng)成的思維方式與工作習(xí)慣很難在短時間內(nèi)改變，這對紅會系統(tǒng)的改革不可避免地產(chǎn)生負面影響。第三，去行政化改革牽一發(fā)而動全身，波及紅會整個生態(tài)系統(tǒng)，其復(fù)雜性、艱巨性不言而喻。

《古今韻會舉要》（以下簡稱《韻會》）引書豐富，據(jù)文美華的《〈古今韻會舉要〉引例研究》統(tǒng)計《韻會》共引書99部，引書次數(shù)13785次，引用詩文450次，但歷代學(xué)者對此書的重視程度不高，對他的研究也甚少。經(jīng)筆者統(tǒng)計，《韻會》共引用《說文》6498字，其中釋義與大徐本不同的有1846字次，不同率達到28.4%，其與“大徐本”的不同之處能為我們?？薄墩f文》提供豐富的素材。

三 域外做法與經(jīng)驗透視

國際紅十字會運動歷史悠久。它由三個部分組成：紅十字國際委員會、紅十字會與紅新月聯(lián)合會和各國紅會體系。由于各國政治制度、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)等差異，導(dǎo)致紅十字會的具體管理體制和運行模式呈現(xiàn)多樣性。政府與紅十字會之間關(guān)系是我們考察的重點。為此，本文選取五個維度進行識別，分別是組織形式、負責(zé)人的產(chǎn)生方式、資金來源、員工薪酬、信息公開。這五個維度可以幫助我們從不同的視角透視政府與紅會之間的關(guān)聯(lián)度（見表1）。“*”號越多，表明嵌入紅十字組織的政府基因比例越高，影響越大；反之亦然。

表1 五個維度與政府關(guān)聯(lián)度之高低

1.組織形式。很多國家紅十字會采取總會+分會形式。比如，美國除了全國總會之外，還有990個區(qū)級或市級分會。日本稍有不同，采取總會+支部形式，實行會員制，個人和企業(yè)等都以會員的形式加入紅十字會（正式名稱為日本赤十字社，為了行文一致，本文統(tǒng)稱為紅十字會）。總會與分會之間關(guān)系十分密切，不僅有業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而且在資金分配、人員選擇等方面，總會對分會施加直接的影響。如美國紅十字會年度預(yù)算確定以后，由總會負責(zé)將資金分配給各個分會。

2.負責(zé)人遴選。世界上大多數(shù)國家的紅十字會或紅新月會都是由國家元首、政府首腦或王室成員出任名譽會長、贊助人或保護人，這一做法逐漸成為國際慣例。組織的實際負責(zé)人以選舉產(chǎn)生為主，如，英國紅十會理事會作為最高權(quán)力機構(gòu)，“擁有一位理事長和八位理事，每年均由志愿者代表（每個分會推舉兩名志愿者組成）民主推選產(chǎn)生”。[9]也有個別國家采取由政府直接任命的形式。新加坡紅十字會法規(guī)定：“理事會主席應(yīng)當(dāng)由總統(tǒng)任命，任期3年，并有資格連任。”印度紅十字法規(guī)定：“印度總統(tǒng)應(yīng)為紅十字會會長”，會長指定管理機構(gòu)的主席和六名成員。[10]

3.資金來源。紅十字會的資金來源多元化，包括募捐、會費、服務(wù)收費、政府資助等，每一部分占有的比例因國情差異而有所不同。比如，日本紅十字會入會門檻低，個人只要交不少于2000日元就可以成為會員，會員數(shù)量龐大，會員所繳納的會費占比很高。政府資助形式主要有兩種：一是購買服務(wù)，通過服務(wù)合約，政府出資購買紅十字會提供的特定服務(wù)事項，英國、美國最為典型；二是政府直接財政撥款，以瑞士、韓國為代表。服務(wù)收費也是各國紅十字會資金重要來源之一。比如，德國紅會在全國經(jīng)營了1000多家幼兒園、50多所醫(yī)院，同時還開辦了護士學(xué)校、老人院等機構(gòu)，以此反哺和支持人道公益事業(yè)發(fā)展。

4.員工薪酬。除了某些特殊職位，絕大多數(shù)國家紅十字會的工作人員采用市場化績效管理模式，員工薪酬總體上不高。但也有例外。2013年，英國紅十字會首席執(zhí)行官尼克·楊的年薪高達18.4萬英鎊，超過當(dāng)時英國首相卡梅倫14.25萬英鎊的年收入，一度引發(fā)熱議。

5.信息公開。信息公開、透明不僅是公益慈善組織公信力的基礎(chǔ)，更是其獲得合法性的重要前提。加拿大紅十字法規(guī)定：紅十字會“應(yīng)不晚于每年五月一日，向民兵和國防部部長以及衛(wèi)生部部長提交一份關(guān)于上一日歷年度活動情況的報告，該報告應(yīng)由民兵和國防部正式審計”。美國紅十字法規(guī)定:“在紅十字會財務(wù)年度結(jié)束后，紅十字會應(yīng)在實際可行情況下盡快向國防部長提交一份關(guān)于紅十字會在該年度中的活動報告，其中應(yīng)包含一份關(guān)于所有收支情況的逐項列明的完整報告”，此外，還必須向國會提交審計報告。[11]紅十字會信息向社會公開雖然沒有法律強制，但實際上已經(jīng)成為不言自明的慣例，官方網(wǎng)站是最重要的信息公開平臺。

盡管各個國家對紅會的稱謂不完全一致，如有的叫“志愿援助組織”，有的稱之為“人道主義機構(gòu)”或“聯(lián)邦特許機構(gòu)”，但這些組織基本上都是非政府組織。個別國家雖然也有政府介入紅會事務(wù)的現(xiàn)象，但整個紅十字會內(nèi)部管理體制和運行模式并沒有完全“行政化”。紅十字會依法獨立決策、自主運營。紅十字會與政府之間相互支持、相互協(xié)作。一方面，紅十字會在稅收減免、債務(wù)免除、財產(chǎn)租賃等方面享受政府提供的各種優(yōu)惠政策；另一方面，紅十字會接受政府監(jiān)管和第三方審計。

國際紅十字運動中的政府與公益慈善組織關(guān)系，對于推進中國紅會改革有重要的啟迪和借鑒意義。首先，紅會的發(fā)展離不開政府的強力支持，“慈善與政府有政策同源性和工作對象同一性”，[12]完全與政府“脫鉤”的紅會實際上是不存在的。其次，紅會接受政府管理，但不意味著紅會就必須采取“準政府”的管理和運營模式。第三，紅會必須與政府建立制度化、常態(tài)化的互助合作關(guān)系，營造共建共治共享的治理格局。

四 我國去“四化”改革的策略與路徑

客觀而言，紅會是黨和政府在人道領(lǐng)域的助手和聯(lián)系群眾的橋梁與紐帶，在人道救援和社會救助方面發(fā)揮了重要作用。未來，紅會要將重塑公益慈善組織的活力和社會公信力作為高質(zhì)量發(fā)展的改革目標。

其次，改革的路徑選擇有兩種方式。第一種：激進式改革，即改革沒有任何過渡，在很短的時間內(nèi)一步到位；第二種：漸進式改革，從要素資源配置入手，對紅會的管理體制和運行模式進行變革，通過社會化、市場化的方式，增強紅會的開放度和公共性，逐步消解紅會行政化色彩，最終通過量變達成質(zhì)變。

筆者贊同漸進式改革，因為無論是歷史邏輯，還是理論邏輯和實踐邏輯都很難支持紅會一步到位的激進式改革。

從歷史邏輯看，紅會作為體制內(nèi)公益組織有鮮明的歷史傳承。中國紅十字會誕生在風(fēng)雨飄搖的清王朝末期，中間經(jīng)歷了北洋軍閥和國民黨統(tǒng)治時期。1949年新中國成立以后，黨和政府對紅會進行改組，紅會成為中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)下的人民衛(wèi)生救護團體。1985年，國家進一步將紅會定位為全國性的人民衛(wèi)生救護和社會福利團體，劃歸衛(wèi)生部代管。1993年頒布的《中華人民共和國紅十字會法》將紅十字系統(tǒng)從各級衛(wèi)生行政部門獨立出來，歸入群團組織序列。1999年12月，中國紅會總會由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)直接聯(lián)系。2006年，各級群團組織機關(guān)參照《中華人民共和國公務(wù)員法》進行管理。可見，紅會的行政化管理體制安排，在中華人民共和國成立后就一直存在，中間雖然幾經(jīng)變遷，但“國社同構(gòu)”的總體格局沒有改變。官辦的歷史基因決定了紅會必然存在“路徑依賴”現(xiàn)象，破除“路徑依賴”不宜用猛藥，只能用漸進的辦法徐徐圖之。

從理論邏輯看，紅會改革是國家群團組織改革的重要組成部分，必須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以中共中央關(guān)于群團組織改革的要求為遵循，正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。首先，改革必須在保持系統(tǒng)穩(wěn)定的前提下進行，嚴控改革風(fēng)險。在當(dāng)前百年未有之大變局的背景下，推進紅會系統(tǒng)改革必須慎之又慎，絕不能危及社會穩(wěn)定大局。漸進式改革屬于增量改革，以非均衡推進方式，“分步突破，最大限度地保持秩序穩(wěn)定”。[13]這一特點契合現(xiàn)階段國家改革的頂層設(shè)計要求。其次，改革必須堅持公益優(yōu)先、兼顧效率原則。紅會是一個有自己特殊使命的社會公益組織，公益性是紅會存在的價值基礎(chǔ)。效率要服從服務(wù)于公益，這是紅會無論怎樣改革都必須堅持的原則和底線。所以，紅會改革不能采取讓政府“一退”（徹底脫鉤）了之的極端做法，應(yīng)當(dāng)與政府的“放管服”改革同步推進、同頻共振。

從實踐邏輯看，紅會破除“四化”現(xiàn)象將是一個較為漫長的改革過程，這一特點決定了紅會系統(tǒng)的“官民二重性”將長期存在。[14]國務(wù)院發(fā)布的相關(guān)文件也證明了這一推論。因為從國務(wù)院公布的《中國紅十字會總會改革方案》看，既沒有取消領(lǐng)導(dǎo)者的行政級別，也沒有改變總會機關(guān)工作人員參公管理體制，更沒有對經(jīng)費供給制度做出實質(zhì)性的改變。其改革思路是漸進式的，即將更多的社會因子注入紅會總會，以組織嵌入和個體加入的方式，不斷弱化和稀釋總會的行政化、機關(guān)化成分，增加非政府要素比重，使紅會運行的“鐘擺”向社會性的“社會組織趨近”。[15]

漸進式改革的推進策略有兩種主張：一是分層分類改革。紅會“日常的公益慈善功能應(yīng)該被剝離，只保留總會和各省分會。其余的組織，包括地方的和行業(yè)的可使其與總會脫鉤而‘民間組織化’，以別的名稱重建一批公益慈善組織”。[16]這種差異化改革的特點:總會和各省分會進行功能重塑，但“行政化”的管理體制維持不變；市縣等地方紅會和行業(yè)紅會與政府徹底脫鉤，回歸民間屬性。二是由下到上的分步改革。第一步先從基層紅會和行業(yè)紅會開始與政府脫鉤，徹底轉(zhuǎn)向民間組織。第二步改革對象為地市級紅會，方法與第一種相同。第三步是改革省級紅會和中國紅會總會。兩個方案的共性之處，在于都主張改革先從基層紅會開始。所不同的是，第一個方案下變上不變，第二個方案則要求整個紅會體系都去“官帽”，推進方法由下而上。仔細分析就可以發(fā)現(xiàn)兩個方案都缺乏可行性。第一個方案“刀刃”對下不對上，割裂了紅會系統(tǒng)改革的整體性、聯(lián)動性，地方紅會無論從情理上還是利益取舍上都很難接受；第二個方案由下而上，倒逼改革，看似合理，但與中央反復(fù)強調(diào)的以上率下的要求不一致，無論是民意指向還是現(xiàn)實中的矛盾聚焦都決定了該方案很難被決策層所采納。

筆者認為，將兩種方案結(jié)合起來的推進思路可能更科學(xué)，更易于為改革對象所接受。首先，改革必須以增強公益慈善組織的政治性、群眾性、先進性為目標，圍繞目標設(shè)計行動策略；其次，改革應(yīng)以社會化、市場化為抓手，以去行政化為重點，分步實施。第一步，拓展紅會系統(tǒng)的公共性、開放性，著力弱化紅會的行政化色彩。在維持現(xiàn)有管理體制不變的前提下，通過社會因素的植入，如增大聘任制人員比例、建立以體制外人員為主的監(jiān)督機構(gòu)等，推進紅會系統(tǒng)的組織生態(tài)重塑，構(gòu)建多元參與的治理模式，努力解決紅會面臨的“機關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化”難題。第二步，在適當(dāng)時機，對紅會職能重新規(guī)劃，使其回歸主要業(yè)務(wù)，如國際人道援助、救援救護等領(lǐng)域，而慈善公募等業(yè)務(wù)完全交由紅十字基金會。第三步，在此基礎(chǔ)上，將改革的階段性目標和長期目標有機結(jié)合，大力推進紅會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。力爭到2035年，紅會系統(tǒng)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。

五 結(jié) 語

伴隨著全面建成小康社會目標的實現(xiàn)，我國正式開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，我國公益慈善事業(yè)發(fā)展也步入了新的歷史階段。進一步發(fā)揮公益慈善組織在我國公益慈善事業(yè)發(fā)展中的重要作用，需要對體制內(nèi)公益慈善組織進行系統(tǒng)化改革。在改革的策略上，應(yīng)堅持目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合，通過循序漸進的方式，推動體制內(nèi)公益慈善組織管理體制和運營模式的科學(xué)化、高效化。同時，積極運用社會化、市場化手段，增強公益慈善組織的公共屬性，淡化其行政化色彩。在改革的過程中，不搞“一刀切”，既要堅持改革的原則性，又要充分體現(xiàn)改革的靈活性；在改革的目標指向上，必須將業(yè)務(wù)重組與治理能力提升緊密結(jié)合，加快體制內(nèi)公益慈善組織向現(xiàn)代社會組織轉(zhuǎn)型。

注釋：

①所謂體制內(nèi)是相對體制外而言的。從公益慈善組織的屬性看，體制內(nèi)與體制外最顯著區(qū)別，就是該組織究竟是官辦的還是民辦的。如果是官辦的或者有官方背景的就視為體制內(nèi)，反之即視為體制外。

②中國紅十字會總會管理的下屬機構(gòu)及部分地方基層紅會采用事業(yè)編制。

③由楊團等學(xué)者起草的改革方案，其核心要點是去“行政化”。因為行政化是體制內(nèi)公益組織最顯著特征，是問題叢生的根源，所以去“行政化”就成為消解官辦體制的關(guān)鍵。