吳 映 雪

(中共重慶市委黨校 科學(xué)社會主義教研部,重慶 400041)

一、問題的提出與田野點(diǎn)概況

我國全面取消農(nóng)業(yè)稅以來,鄉(xiāng)村治理走向“供給式整合”的道路,“項(xiàng)目”成為國家扶持鄉(xiāng)村發(fā)展的重要資源配置方式[1]。從當(dāng)前許多地方的鄉(xiāng)村振興實(shí)踐來看,鄉(xiāng)村五大振興背后仍然體現(xiàn)的是項(xiàng)目化的國家資源配置邏輯。如廣東省東莞市提出全域項(xiàng)目化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)村振興工作不能懸在半空,必須以項(xiàng)目化思維和舉措推進(jìn)”的工作模式,并建立了《莞版鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)項(xiàng)目庫》,140個項(xiàng)目覆蓋東莞市全域,總投資達(dá)357億元[2]。山東省日照市形成了以重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手的鄉(xiāng)村振興工作模式,產(chǎn)業(yè)振興“五大示范工程”、生態(tài)振興“雙十雙五”提升工程、人才振興“五大頭雁工程”、文化振興“五大惠民工程”、組織振興“五大強(qiáng)基工程”,每項(xiàng)工程都有明確的數(shù)據(jù)指標(biāo)和具體的項(xiàng)目支撐[3]?？梢?“項(xiàng)目制”仍然是鄉(xiāng)村振興資源下沉、促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的重要制度載體。并且長期以來以科層制為主的基層治理在項(xiàng)目的大力推行下發(fā)生了相應(yīng)的改變,項(xiàng)目逐漸“嵌入”基層治理過程,成為考察基層治理不可忽視的重要變量。

在這樣的背景下學(xué)界圍繞項(xiàng)目制和鄉(xiāng)村振興展開了諸多研究,為下一步研究奠定了基礎(chǔ)。在實(shí)踐中,項(xiàng)目制這種資源配置方式或治理技術(shù)存在的問題是學(xué)界關(guān)注的重要議題之一?，F(xiàn)有研究主要關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)作中的合作合謀與分利秩序[4]、項(xiàng)目運(yùn)行中的技術(shù)性折耗[5]、項(xiàng)目效率損失[6]、項(xiàng)目資源耗散[7]、項(xiàng)目治理的碎片化[8]、項(xiàng)目落地的“最后一公里”難題[9]、項(xiàng)目分配的馬太效應(yīng)[10]等問題。不過,現(xiàn)有項(xiàng)目制的研究主要聚焦于精準(zhǔn)扶貧、公共服務(wù)等領(lǐng)域的項(xiàng)目,對鄉(xiāng)村振興這一新的國家戰(zhàn)略背景下項(xiàng)目制面臨的新情況與新問題的研究還比較欠缺。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目與以往精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目有一定的相似性和延續(xù)性,都是資源自上而下注入鄉(xiāng)村的重要方式,但鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目有一定的特殊性。精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目向貧困人口等特殊人群傾斜,通過差別化和特殊化的政策供給縮小貧困人口與非貧困人口的差距,體現(xiàn)的是一種實(shí)現(xiàn)社會公平和貧困人口發(fā)展的政策工具,強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的精準(zhǔn)性和項(xiàng)目實(shí)施的急迫性。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目有所不同,它并不側(cè)重于向特殊群體傾斜,而是強(qiáng)調(diào)在特定空間區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)所有人的均等化和同質(zhì)化發(fā)展,是在全面建成小康社會、社會主要矛盾轉(zhuǎn)變后實(shí)現(xiàn)更高社會發(fā)展目標(biāo)的政策安排,鄉(xiāng)村振興更強(qiáng)調(diào)村莊的全面振興以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的長遠(yuǎn)目標(biāo),更加注重項(xiàng)目的均等性、持續(xù)性與長遠(yuǎn)性,也更加突出發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目中的主體性。

學(xué)界對鄉(xiāng)村振興的研究主要關(guān)注鄉(xiāng)村振興中的農(nóng)民主體性[11]、發(fā)展路徑[12]、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有序銜接[13]、鄉(xiāng)賢文化傳承[14]、農(nóng)民參與等問題[15]，但目前鮮有學(xué)者從項(xiàng)目制的角度切入鄉(xiāng)村振興的研究。基于此,筆者結(jié)合曾掛職于“J區(qū)區(qū)委實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”一年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),以參與式調(diào)查資料為基礎(chǔ),展現(xiàn)基層政府項(xiàng)目化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐樣態(tài),系統(tǒng)分析鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作遭遇的結(jié)構(gòu)化困境,挖掘問題產(chǎn)生的根源,進(jìn)而從基層治理的宏觀視角思考化解鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作困境的路徑,以期為進(jìn)一步有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供一定的學(xué)理參考。

J區(qū)位于C市腹地,幅員432平方公里,轄8個街道、11個鎮(zhèn)、93個村,常住人口120.18萬人,其中,城鎮(zhèn)人口110.81萬人,城鎮(zhèn)化率92.23%,J區(qū)鄉(xiāng)村是典型的城郊型鄉(xiāng)村。J區(qū)根據(jù)區(qū)情制定了鄉(xiāng)村振興七大行動板塊:鄉(xiāng)村人才回引工程和城鄉(xiāng)融合發(fā)展行動、共同富裕推進(jìn)行動、質(zhì)量興農(nóng)行動、鄉(xiāng)村綠色發(fā)展行動、鄉(xiāng)村文化興盛行動、鄉(xiāng)村善治行動、以脫貧攻堅(jiān)為重點(diǎn)的農(nóng)村民生保障和改善行動。在此基礎(chǔ)上,J區(qū)銜接市政府三年投資項(xiàng)目庫和市財(cái)政預(yù)算編制了J區(qū)三年計(jì)劃,梳理出鄉(xiāng)村振興規(guī)劃重大建設(shè)項(xiàng)目清單,重大建設(shè)項(xiàng)目共計(jì)51個,總投資260.95億元(見表1)。

表1 J區(qū)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃重大建設(shè)項(xiàng)目清單

在重大項(xiàng)目基礎(chǔ)上,J區(qū)根據(jù)地域特點(diǎn)提出建設(shè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村振興示范區(qū),重點(diǎn)打造Y村農(nóng)文旅融合片區(qū)、M村山水田融合片區(qū)、N村產(chǎn)鎮(zhèn)景融合片區(qū)。鄉(xiāng)村振興推進(jìn)遵循重點(diǎn)突破、試驗(yàn)探路、以點(diǎn)帶面、整體推進(jìn)的思路,選擇部分鎮(zhèn)村用三年時間開展“五鎮(zhèn)試驗(yàn)、十村示范、百村整治”工程(以下簡稱“五十百”工程)作為鄉(xiāng)村振興試點(diǎn)項(xiàng)目,每年投入9 900萬元,資金來源為區(qū)級直補(bǔ)資金、涉農(nóng)專項(xiàng)資金(見表2)。當(dāng)前,J區(qū)鄉(xiāng)村振興工作開展以重點(diǎn)打造Y村美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目、“五十百”工程為載體,區(qū)委實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡稱振興辦)作為日常推進(jìn)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門鄉(xiāng)村振興工作的開展。

表2 J區(qū)“五鎮(zhèn)試驗(yàn)、十村示范、百村整治”工程項(xiàng)目情況

J區(qū)對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提出了按照項(xiàng)目化、事項(xiàng)化、清單化、責(zé)任化要求,把各項(xiàng)工作逐一細(xì)化為一個個具體項(xiàng)目、一項(xiàng)項(xiàng)具體任務(wù),形成項(xiàng)目清單、任務(wù)清單和責(zé)任清單,定人、定責(zé)、定目標(biāo)、定時間、定任務(wù)、定標(biāo)準(zhǔn),掛圖作戰(zhàn),確保落實(shí)。

二、鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作的多重困境

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作集中了項(xiàng)目制的優(yōu)點(diǎn),為基層集中優(yōu)勢資源以高效、精準(zhǔn)地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供了暢通的渠道和機(jī)制,也豐富了鄉(xiāng)村多元化的公共服務(wù)資源供給。項(xiàng)目化運(yùn)作有利于調(diào)動政府、企業(yè)、社會組織、村民在內(nèi)的多元主體以更高的積極性投入鄉(xiāng)村振興行動,也有利于促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目向鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的有序銜接。但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),這種運(yùn)作機(jī)制存在項(xiàng)目競爭、項(xiàng)目政績、項(xiàng)目導(dǎo)向、項(xiàng)目逐利和項(xiàng)目實(shí)施中的矛盾糾紛等問題，這些問題不容忽視。

(一)鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目競爭與政績工程

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的競爭分為兩類:一類是區(qū)縣向上級部門“爭資跑項(xiàng)”導(dǎo)致不同區(qū)縣之間的競爭;另一類為區(qū)縣內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村“爭資跑項(xiàng)”帶來區(qū)縣內(nèi)的競爭。從向上級部門“爭資跑項(xiàng)”所引發(fā)的區(qū)縣之間的競爭來看,這種競爭導(dǎo)致了各區(qū)縣為獲得項(xiàng)目而不惜余力的舉債式發(fā)展,以及忽視區(qū)縣實(shí)際的“項(xiàng)目爭奪戰(zhàn)”。筆者在J區(qū)掛職期間可以深刻感受到當(dāng)?shù)貫榱藸帄Z鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目所開展的激烈競爭。J區(qū)組織專人赴其他省市考察鄉(xiāng)村振興工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容即為學(xué)習(xí)考察地的鄉(xiāng)村對鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目謀劃、打造與實(shí)施的方式方法。J區(qū)振興辦的領(lǐng)導(dǎo)多次到其他省市考察，學(xué)習(xí)回來后反復(fù)強(qiáng)調(diào)要更加放大膽子爭取更多鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目、擴(kuò)大融資渠道、大力包裝項(xiàng)目,要以集中抓項(xiàng)目的形式形成產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、特色化的鄉(xiāng)村振興發(fā)展模式。在這樣的大環(huán)境下,上級部門一旦有“政策口子”和“項(xiàng)目機(jī)會”,各區(qū)縣政府就熱衷于參與項(xiàng)目競爭。如J區(qū)在得知中央有申報(bào)城鄉(xiāng)融合示范區(qū)的政策后,多方搜集信息,積極謀劃項(xiàng)目申報(bào)工作。有學(xué)者總結(jié)道:“項(xiàng)目制在中國的經(jīng)濟(jì)奇跡中扮演了十分重要的作用,一個接一個的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目拉動了地方的經(jīng)濟(jì)增長,促進(jìn)了地方政府之間的競爭,形成了官員晉升的‘政治錦標(biāo)賽模式’?！盵16]

從區(qū)縣內(nèi)的競爭來看,項(xiàng)目競爭雖然極大地調(diào)動了區(qū)縣內(nèi)各主體的積極性,但也導(dǎo)致了區(qū)縣內(nèi)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的不公平分配。為爭取各類鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目在各自鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落地,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及村干部會動用各種人脈關(guān)系通過非正常手段來獲取項(xiàng)目。在J區(qū),許多鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目是通過村支兩委、駐村干部、鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)的人脈關(guān)系來獲取的,人脈關(guān)系廣、幫扶單位實(shí)力強(qiáng)的村往往能獲得較多的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目。而一些真正需要該項(xiàng)目來推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的村莊卻容易被忽略,由此產(chǎn)生了項(xiàng)目資源配置的失準(zhǔn),導(dǎo)致各村發(fā)展不平衡。

在一些干部眼中項(xiàng)目是突顯政績的重要載體,他們?yōu)榱苏儠活欗?xiàng)目立項(xiàng)的初衷,導(dǎo)致“政績工程”的普遍存在。“對項(xiàng)目執(zhí)行主體而言,其運(yùn)作扶貧項(xiàng)目的動機(jī)和目的往往是多重的,既有為老百姓辦實(shí)事的考慮,更重要的是通過扶貧項(xiàng)目來創(chuàng)造政治業(yè)績,獲取經(jīng)濟(jì)資本和政治資本,為自身的職位升遷做鋪墊?！盵17]調(diào)研中發(fā)現(xiàn),國道兩側(cè)的村莊上級領(lǐng)導(dǎo)視察時容易被注意,因而成為地方政績生產(chǎn)的重要窗口,資金與項(xiàng)目支持大多落到這類村莊,而亟需項(xiàng)目的偏遠(yuǎn)村莊卻難以獲得項(xiàng)目支持,政績工程的存在加劇了項(xiàng)目的不均等分配。在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作過程中,項(xiàng)目經(jīng)歷中央部門的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制和村莊的“抓包”機(jī)制的制約[18],成為一些地方政府生產(chǎn)政績的載體之一。因此,項(xiàng)目在經(jīng)歷地方政府“政績化”后,與其實(shí)施的原初目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生了偏離。鄉(xiāng)村振興實(shí)施過程中的典型樹立與集中化亮點(diǎn)打造是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化推進(jìn)中普遍存在的一種做法，在政績觀的影響下,因地方政府熱衷于打造亮點(diǎn)工程,無形中加劇了資源的不合理分配。

(二)鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目導(dǎo)向與政府錯位

在以項(xiàng)目為綱的前提下,基層政府諸多行政事務(wù)以項(xiàng)目為導(dǎo)向,一旦項(xiàng)目出現(xiàn)問題或者發(fā)展受到阻礙,整個鄉(xiāng)村振興的實(shí)施效果會受到極大影響，于是基層政府將大量的人力、物力和財(cái)力集中于鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目,政府日常工作與創(chuàng)新能力受到較大影響。項(xiàng)目是在一套標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施、驗(yàn)收、監(jiān)督流程與規(guī)定下進(jìn)行的,“項(xiàng)目制是技術(shù)治理的重要體現(xiàn),其設(shè)計(jì)的初衷就是為了加強(qiáng)條線體系中上級對于下級的控制,防止政策執(zhí)行過程中的走樣”[19]。項(xiàng)目執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)化與程序化給基層治理帶來了模式化的操作方式,但同時也抑制了基層的創(chuàng)造性以及其他領(lǐng)域的注意力?；鶎訉τ谧陨淼闹卫硇枨笈c治理矛盾是最為熟悉的,也是最能依據(jù)自身特點(diǎn)來創(chuàng)新治理方式的主體，然而對項(xiàng)目的依賴在一定程度上限制了基層的創(chuàng)新性。再者,政府在項(xiàng)目上花費(fèi)大量精力,致使對其他工作關(guān)注不夠。如J區(qū)重點(diǎn)打造的Y村美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目是該區(qū)的核心工作,人員配備、資金撥付、統(tǒng)籌調(diào)度等工作都圍繞Y村的項(xiàng)目展開,而對其他村的項(xiàng)目和村民需求則有所忽視。項(xiàng)目導(dǎo)向的后果還帶來了政府職能錯位的問題。政府作為公共服務(wù)的提供者,提供公共服務(wù)是政府的基本職能,而在“項(xiàng)目為上”的發(fā)展理念引導(dǎo)下,謀求項(xiàng)目利益成為一些地方政府的目標(biāo)與領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政的動機(jī)取向。再加上政府行政體系中的目標(biāo)責(zé)任制與年終指標(biāo)考核的壓力,一些地方政府部門為了完成指標(biāo)任務(wù)不顧實(shí)際進(jìn)行項(xiàng)目的申報(bào)和實(shí)施?！绊?xiàng)目為上”的發(fā)展理念容易導(dǎo)致地方政府忽視公共服務(wù)需求,尤其是公眾個體化、差異化的公共服務(wù)需求被忽略，這與“以人民為中心”的發(fā)展理念和“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的政府職能目標(biāo)存在差距。雖然項(xiàng)目是公共服務(wù)提供的重要方式,但一些地方政府變相發(fā)展項(xiàng)目與謀求地方利益的方式,使項(xiàng)目原本的公共服務(wù)職能發(fā)生偏離,政府的公共服務(wù)提供者身份出現(xiàn)錯位。

(三)鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目逐利與執(zhí)行變通

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目在實(shí)施過程中容易產(chǎn)生項(xiàng)目資金挪用、項(xiàng)目合并、項(xiàng)目滯后等項(xiàng)目變通的問題。由于需要先完成環(huán)評、土地使用證申請、消防審核等系列程序才能正式開工,因此,即使已經(jīng)立項(xiàng),但到真正實(shí)施落地還會遇到許多問題。項(xiàng)目攜帶著大量資源,在整個運(yùn)作過程中容易出現(xiàn)各主體通過項(xiàng)目謀求自身利益的情況。一種表現(xiàn)是謀取經(jīng)濟(jì)利益。通過運(yùn)營和發(fā)展,將項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益轉(zhuǎn)化為個人收益,產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目是謀取經(jīng)濟(jì)利益的典型。另一種表現(xiàn)是謀取政治利益。對于一些政府官員來說,項(xiàng)目是一種施政的重要措施,施政理念、舉措和成效都可以通過項(xiàng)目的成功落地見效來實(shí)現(xiàn)。通過項(xiàng)目的有效實(shí)施,官員的執(zhí)政績效也得到體現(xiàn)。

項(xiàng)目逐利性導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作中出現(xiàn)各類變通的情況。由于一些項(xiàng)目立項(xiàng)較早,實(shí)施過程中會因鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村建設(shè)需求發(fā)生改變而出現(xiàn)調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容和資金使用方案的情況。如J區(qū)在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施中就出現(xiàn)為了給村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來更多收益,將項(xiàng)目內(nèi)容更改為鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目,因?yàn)猷l(xiāng)村旅游可以給村鎮(zhèn)帶來更多收入,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目盈利。目前,村鎮(zhèn)一級普遍對鄉(xiāng)村旅游這一新興的收益項(xiàng)目表現(xiàn)出極大的興趣,而對人居環(huán)境整治類、基礎(chǔ)設(shè)施類等見效慢、精力耗費(fèi)大的項(xiàng)目關(guān)注不足。因此,J區(qū)在2019年下發(fā)的項(xiàng)目文件中特別在“項(xiàng)目管理”一欄強(qiáng)調(diào),通過項(xiàng)目審核的相關(guān)鎮(zhèn)必須嚴(yán)格按照內(nèi)容實(shí)施,強(qiáng)化項(xiàng)目主管部門結(jié)合單位職能職責(zé)對相關(guān)鎮(zhèn)街的項(xiàng)目方案進(jìn)行審核管理,加強(qiáng)項(xiàng)目的監(jiān)督、檢查,及時抽查所涉項(xiàng)目的實(shí)施情況,對存在的問題及時指出并責(zé)令整改,確保項(xiàng)目任務(wù)順利完成和項(xiàng)目執(zhí)行不走樣。同時,為了使鄉(xiāng)村振興體現(xiàn)集群化、規(guī)?；?基層政府會集中力量將各類各村資金先集中用于打造項(xiàng)目的情況。如J區(qū)將2019年度可以用于鄉(xiāng)村振興的各類涉農(nóng)資金以及Y村獲評國家級鄉(xiāng)村治理示范村、全市首批鄉(xiāng)村振興示范鎮(zhèn)村的獎補(bǔ)資金等各類各級資金統(tǒng)籌整合起來并多次召開資金整合與部門協(xié)調(diào)會議,優(yōu)先建設(shè)亮點(diǎn)項(xiàng)目,再通過亮點(diǎn)項(xiàng)目帶動其他項(xiàng)目發(fā)展,無形中加劇了資源在某些村的集中,而使其他村的發(fā)展有所滯后。

(四)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施的基層矛盾與精英俘獲

從實(shí)踐調(diào)研結(jié)果來看,項(xiàng)目實(shí)施中的征地拆遷矛盾與不同部門間的沖突需要重點(diǎn)關(guān)注。從項(xiàng)目實(shí)施的主要障礙來看,征地拆遷成為項(xiàng)目推進(jìn)中普遍存在的一大難題。征地拆遷面對的是有多元化利益訴求的民眾,利益的多元化嚴(yán)重考驗(yàn)基層政府的治理能力，特別是鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)項(xiàng)目由于項(xiàng)目工程量大、涉及村莊多，容易成為矛盾發(fā)生的主要集中區(qū)。Y村美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目是J區(qū)重點(diǎn)打造的“生態(tài)自然+都市農(nóng)業(yè)+文化旅游+田園社區(qū)”四位一體全域旅游休閑觀光鄉(xiāng)村振興示范項(xiàng)目,與有雄厚實(shí)力的企業(yè)簽訂了招商合同,項(xiàng)目涉及6個村,總投資逾200億元,占地總面積約14 000畝。其中要完成的土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)戶搬遷數(shù)量巨大,土地流轉(zhuǎn)費(fèi)撥付、農(nóng)戶搬遷動員及安置工作等都極為復(fù)雜,再加上一些歷史遺留問題讓整個工作難度增加。同時,在項(xiàng)目推進(jìn)中需要國土局、環(huán)保局、規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、財(cái)政局等各大局共同行動。由此,鄉(xiāng)振辦作為鄉(xiāng)村振興的綜合協(xié)調(diào)部門會按實(shí)際需要召開辦公會和項(xiàng)目推進(jìn)會,通過召集各部門及鎮(zhèn)村負(fù)責(zé)人來解決項(xiàng)目推進(jìn)中的問題。振興辦的協(xié)調(diào)工作主要由分管領(lǐng)導(dǎo)完成,在一些協(xié)調(diào)難題出現(xiàn)時,振興辦會將問題集中反映給振興辦的主要領(lǐng)導(dǎo),由更高層級領(lǐng)導(dǎo)來協(xié)調(diào)項(xiàng)目推進(jìn)中不同部門的工作,形成部門合力。

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施中還存在鄉(xiāng)村精英對項(xiàng)目資源俘獲的現(xiàn)象,使項(xiàng)目資源不能直接抵達(dá)受益方。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),有權(quán)力、有財(cái)力、有能力的人成為項(xiàng)目資源的主要獲取方,普通村民被排除在項(xiàng)目的受益范圍之外。具體來看,有權(quán)力的人容易將權(quán)力與項(xiàng)目進(jìn)行勾連,從而導(dǎo)致關(guān)系型項(xiàng)目的產(chǎn)生;有財(cái)力的精英則通過獲取項(xiàng)目承包權(quán)從項(xiàng)目建設(shè)中獲得利益;有能力的人在村一級成為項(xiàng)目后期的主要運(yùn)營方。在村莊集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)中,也是由致富能人組建的合作社來負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)。因此,鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目中“精英俘獲”現(xiàn)象的存在容易導(dǎo)致村民獲得感的減弱,使項(xiàng)目利益難以惠及村民。

三、鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作困境產(chǎn)生的根源

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作存在的困境有其深刻的體制機(jī)制根源,一方面是項(xiàng)目制自身存在一定的不足、項(xiàng)目各環(huán)節(jié)產(chǎn)生的時間與成本耗費(fèi)、項(xiàng)目多元利益沖突和項(xiàng)目資源分配不均等由項(xiàng)目自身所引發(fā)的運(yùn)作困境；另一方面是項(xiàng)目運(yùn)作外部環(huán)境中科層制的層級設(shè)置、基層熟人關(guān)系網(wǎng)、權(quán)力缺乏監(jiān)督等因素造成的困境。

(一)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目有限性與需求廣泛性的差距

從中央層面的項(xiàng)目分配來看,中央每年的項(xiàng)目規(guī)劃以及項(xiàng)目總量是有限的,而各地的項(xiàng)目需求在不斷地變化和增長。國民經(jīng)濟(jì)總規(guī)劃中對項(xiàng)目的整體總量進(jìn)行了規(guī)劃,國家各部委每年也會依據(jù)地方實(shí)際以及部委的項(xiàng)目量進(jìn)行項(xiàng)目分配,但這種項(xiàng)目的分配數(shù)量有限?！盀榱吮苊庳?cái)政資金運(yùn)作的效率過度耗損,中央政府將市場機(jī)制嵌入科層體制,即競爭性項(xiàng)目配置(包括項(xiàng)目生產(chǎn)的競爭性招標(biāo))和項(xiàng)目配套資金,試圖形成一種競爭性條件下有限產(chǎn)權(quán)激勵和競爭效率。”[6]對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低地區(qū)的區(qū)縣而言,爭取項(xiàng)目數(shù)量的能力不足和自身發(fā)展項(xiàng)目的能力欠缺都可能導(dǎo)致該區(qū)縣總體的項(xiàng)目數(shù)量不足,進(jìn)而加劇區(qū)縣內(nèi)的項(xiàng)目競爭。一個重點(diǎn)項(xiàng)目爭取下來往往會耗費(fèi)整個區(qū)縣大部分的人力、物力與財(cái)力,而且?guī)啄瓴拍軤幦〉揭粋€重點(diǎn)項(xiàng)目。在這樣巨大的時間和成本耗費(fèi)下,一些區(qū)縣從中央獲取的項(xiàng)目總量卻少之又少。再加上一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后,外商不愿意投資,招商引資的效果不佳,區(qū)縣自身發(fā)展項(xiàng)目的能力堪憂。J區(qū)由于處于C市核心區(qū),鄉(xiāng)村多為城郊村,有城市的核心區(qū)帶動,能夠吸引各大企業(yè)的投資。在此基礎(chǔ)上,J區(qū)積極主動創(chuàng)造條件,擴(kuò)大招商引資,投資商入駐給地方帶來了項(xiàng)目,實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但在偏遠(yuǎn)與區(qū)位優(yōu)勢不強(qiáng)的地方,招商引資難度就很大。調(diào)研中國家級貧困縣H縣商貿(mào)物流園項(xiàng)目負(fù)責(zé)人就說:“對于投資商來說,投資我們縣還不如投資臨近縣。臨近縣對政策、電價(jià)、用地審批、中央政策支持力度都比我們縣要大很多,不是不想來投資,而是這里的投資收益太弱。如物流園項(xiàng)目,基本上臨近縣物流園項(xiàng)目已經(jīng)完全成型,投入則立馬可以獲得收益,而我縣才剛剛起步,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于隔壁臨近縣了?！?/p>

從需求的角度來看,地方對于項(xiàng)目的需求量非常大。就區(qū)縣最基本的發(fā)展而言,區(qū)縣基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等各類民生缺口都對區(qū)縣的項(xiàng)目發(fā)展提出了要求。從區(qū)縣經(jīng)濟(jì)提升以及與其他相鄰區(qū)縣的發(fā)展比較來看,“項(xiàng)目治縣”“項(xiàng)目興縣”是區(qū)縣發(fā)展的重要路徑,這種發(fā)展邏輯極大地催生了區(qū)縣對于項(xiàng)目的渴求。20世紀(jì)90年代分稅制改革以來,“項(xiàng)目”成為中央資金轉(zhuǎn)移支付的重要方式,也由此帶來了區(qū)縣工作重心向“項(xiàng)目”轉(zhuǎn)變，這就導(dǎo)致了基層項(xiàng)目需求廣泛性和中央項(xiàng)目供給不足之間的矛盾。由于地方政府迫于管理目標(biāo)和考核的壓力,在項(xiàng)目資源有限的前提下,鄉(xiāng)村基礎(chǔ)較好、更容易凸顯鄉(xiāng)村振興成果的村莊則更容易被地方政府投入更多的項(xiàng)目資源。盡管通過亮點(diǎn)打造可以輻射帶動周邊村鎮(zhèn)發(fā)展,避免項(xiàng)目撒胡椒面式的分散實(shí)施,以集中優(yōu)勢資源實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村逐步振興的思路有一定的合理性,但容易造成項(xiàng)目的不合理分配,使村莊之間的發(fā)展差距進(jìn)一步拉大。

(二)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目分配中的利益沖突

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目與鄉(xiāng)村場域的利益分配緊密相關(guān)，項(xiàng)目資源分配過程中容易產(chǎn)生分利秩序現(xiàn)象。“分利秩序本質(zhì)上是一種非正式的利益分配規(guī)則,權(quán)力是其中介,各利益主體的目標(biāo)是將公共利益轉(zhuǎn)化為個人利益?！盵20]區(qū)縣在當(dāng)?shù)刭Y源、血緣、親緣、業(yè)緣等基礎(chǔ)上,形了復(fù)雜的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在一定程度上公權(quán)力就是對利益的權(quán)威性分配,而利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的存在容易導(dǎo)致項(xiàng)目資源分配偏離公共利益目標(biāo),出現(xiàn)資源分配的集團(tuán)化和個體化。個人利益是建立在個人生存、發(fā)展需要基礎(chǔ)上的利益訴求,個人背后是基于血緣、業(yè)緣、學(xué)緣、趣緣所形成的人脈關(guān)系網(wǎng)。因此,鄉(xiāng)村振興中的大量矛盾的背后實(shí)際上是不同主體的利益糾紛問題,鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作過程中亟需解決好項(xiàng)目在不同主體間的利益分配問題。

鄉(xiāng)村振興圍繞項(xiàng)目分配形成的項(xiàng)目權(quán)力容易引發(fā)權(quán)力與利益的勾連,區(qū)縣、鄉(xiāng)、村不同層級的主體可能為了獲取更取多的項(xiàng)目資源產(chǎn)生項(xiàng)目爭奪。具體來看,一些擁有鄉(xiāng)村振興資源控制權(quán)和項(xiàng)目發(fā)包權(quán)、打包權(quán)、執(zhí)行權(quán)等權(quán)力的部門往往會為了部門利益“俘獲”鄉(xiāng)村振興資源。在區(qū)縣,鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目中的資金分配權(quán)、項(xiàng)目審批權(quán)是可以獲得利益的核心權(quán)力,項(xiàng)目在基層的分配過程中形成的項(xiàng)目權(quán)力容易與項(xiàng)目利益綁定起來,從而打破原有的利益格局。與扶貧項(xiàng)目相類似,鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目也受到權(quán)力與利益的共同作用?！霸谀壳暗捻?xiàng)目制背景下,各類扶貧項(xiàng)目被地方各種權(quán)力與利益關(guān)系所綁架,使其已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了國家的初衷與貧困群體的需求?！盵21]區(qū)縣各主體間所構(gòu)筑的是一張“權(quán)力-利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”[22],并且這種利益與權(quán)力之網(wǎng)經(jīng)過多年長期的沉淀,以及區(qū)縣熟人社會的人際關(guān)系因素交織變得更為復(fù)雜。在利益格局與權(quán)力格局相結(jié)合的情況下,一些鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目由于服從權(quán)力的分配而偏離項(xiàng)目設(shè)計(jì)的初衷,由此產(chǎn)生的項(xiàng)目分配不平等、項(xiàng)目變通、項(xiàng)目低效等都成為影響鄉(xiāng)村振興有效推進(jìn)的重要因素。

(三)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施過程中的監(jiān)督不足

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施過程中普遍存在監(jiān)管乏力、監(jiān)管真空、社會監(jiān)督缺失等問題。監(jiān)管乏力是指鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施過程中由于項(xiàng)目數(shù)量多、流程繁雜等造成監(jiān)管主體現(xiàn)有監(jiān)管能力和監(jiān)管時效不足。一般基層在建和即將開建的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目數(shù)量眾多,而負(fù)責(zé)實(shí)施項(xiàng)目監(jiān)管的財(cái)政局、鄉(xiāng)振辦等人手有限,將項(xiàng)目發(fā)包出去后只是通過文件約束、定期檢查、后期驗(yàn)收等開展監(jiān)督,對項(xiàng)目在實(shí)施過程中的許多“細(xì)節(jié)”難以進(jìn)行全過程、全方面的監(jiān)管,從而容易產(chǎn)生項(xiàng)目實(shí)施過程中的項(xiàng)目腐敗、項(xiàng)目目標(biāo)偏離等問題，再加上項(xiàng)目流程繁雜加劇了項(xiàng)目監(jiān)督的難度。J區(qū)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的分配遵循先由各鎮(zhèn)村上報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃,在基本上均衡各鎮(zhèn)村的項(xiàng)目需求后,將項(xiàng)目以文件的形式分配下達(dá)。但項(xiàng)目實(shí)施中容易產(chǎn)生更改項(xiàng)目資金用途、項(xiàng)目名目等偏離既定規(guī)定的情形,在最后驗(yàn)收時項(xiàng)目的實(shí)際實(shí)施情況與項(xiàng)目初始申報(bào)時已大相徑庭。

社會監(jiān)督是指公權(quán)力系統(tǒng)外的監(jiān)督,包括社會組織的監(jiān)督、企業(yè)監(jiān)督、民眾監(jiān)督等。這類監(jiān)督是獨(dú)立于公權(quán)力系統(tǒng)外的監(jiān)督,對于公權(quán)力系統(tǒng)能夠形成相對客觀的、獨(dú)立的約束力。當(dāng)前,基層的社會監(jiān)督大部分是事后監(jiān)督,對于項(xiàng)目腐敗的預(yù)防以及項(xiàng)目質(zhì)量的提升作用有限。社會監(jiān)督是以無強(qiáng)制力的社會權(quán)利對有強(qiáng)制力的公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督,因而容易受到政府公權(quán)力的干預(yù)與限制,最后導(dǎo)致監(jiān)督無效。同時,村民參與不足是鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作困境產(chǎn)生以及項(xiàng)目發(fā)展受限的重要原因。村民參與鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的程度與村民參與意識、參與能力、參與渠道、信息公開程度等因素有關(guān)。以村務(wù)信息公開為例,村務(wù)信息公開在基層普遍存在監(jiān)督作用弱的情況,主要原因有三：一是一些村民忙于生計(jì),無暇顧及也無力顧及村里的公共事務(wù);二是村民維權(quán)意識薄弱,在村民心中總是覺得開會定了的事情無所謂公示不公示,而且認(rèn)為對公示提出異議也沒用,自己無權(quán)無勢,只能默認(rèn);三是村里和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有執(zhí)法權(quán),對于撕毀公示信息等行為村里和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部沒有權(quán)力處罰。

(四)科層制與項(xiàng)目制的雙重規(guī)制

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作的基層實(shí)踐受到科層制與項(xiàng)目制的雙重規(guī)制。從J區(qū)實(shí)踐來看,項(xiàng)目規(guī)劃、分配、實(shí)施、驗(yàn)收所體現(xiàn)出的特征正是科層制與項(xiàng)目制雙重規(guī)制的結(jié)果。韋伯所說的“科層制”基本特征是行政官員專業(yè)化、任期固定、職責(zé)明確;行政機(jī)構(gòu)等級結(jié)構(gòu)清晰、分工明確、職位設(shè)定嚴(yán)格,強(qiáng)調(diào)按照程序辦事?！爸袊陨隙聦蛹夐g的行政管理體制,一直實(shí)行的是上級政府向下級政府下達(dá)指標(biāo)、分解任務(wù)、量化考核的目標(biāo)責(zé)任制,雖然在不同時期下級政府關(guān)于目標(biāo)責(zé)任的具體制定具有某種程度的討價(jià)還價(jià)的余地,但基本上是所謂‘壓力型體制’?！盵23]就J區(qū)振興辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置與其他職能部門的互動來看,具有明顯的科層制特征。圖1展示了振興辦的層級設(shè)置與人員配備,負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村振興日常推進(jìn)工作的振興辦是在區(qū)委區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的,基本上重大事項(xiàng)如“五十百”工程項(xiàng)目立項(xiàng)與資金撥付需要通過政府常務(wù)會的批準(zhǔn)同意,再以振興辦的名義下發(fā)。振興辦綜合協(xié)調(diào)組的職能一是對上負(fù)責(zé)對接市委振興辦,完成市委交辦的任務(wù);二是對本區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)成員單位共同完成鄉(xiāng)振辦的工作。

圖1 J區(qū)區(qū)委實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公機(jī)構(gòu)

在科層制的目標(biāo)考核與層級落實(shí)基礎(chǔ)上,鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目又遵循項(xiàng)目治理的一整套程序。J區(qū)振興辦下設(shè)的項(xiàng)目指導(dǎo)組主要工作為督導(dǎo)指導(dǎo)、研究項(xiàng)目、發(fā)布項(xiàng)目動態(tài)、招商引資、接待學(xué)習(xí)考察等。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目在按照項(xiàng)目流程化實(shí)施的基礎(chǔ)上,也在科層制間的“條”“塊”穿梭。如J區(qū)鄉(xiāng)村振興“五大振興”中的各大項(xiàng)目都在鄉(xiāng)振辦匯集,年終鄉(xiāng)村振興的考核就需要各大職能部門將所負(fù)責(zé)實(shí)施的項(xiàng)目情況匯總至振興辦,由振興辦負(fù)責(zé)向上匯報(bào)。也由此,在項(xiàng)目制與科層制的雙重規(guī)制下,“行政科層化的技術(shù)治理實(shí)際上產(chǎn)生了一種合法化的雙重效應(yīng):一方面,在程序技術(shù)上,行政的規(guī)范化奠定了科層化體系的合理性原則,行政目標(biāo)和責(zé)任得以逐步落實(shí)在經(jīng)過專業(yè)設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系上,從而獲得行政過程的程序合法化基礎(chǔ);另一方面,行政的規(guī)范化也很容易轉(zhuǎn)化成為工具化的經(jīng)營技術(shù),將政府的尋租行為形式化地包裝成為治理行為,用‘事本’邏輯來表面地替代利益邏輯”[23]。

四、鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作困境的破解路徑

從鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作的困境及產(chǎn)生根源來看,鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作困境的破解不僅需要從項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)劃、項(xiàng)目運(yùn)作過程的監(jiān)督等項(xiàng)目制的完善方面入手,還需要從基層治理的宏觀視角出發(fā),關(guān)注基層各主體結(jié)構(gòu)、基層利益格局、基層政府各層級關(guān)系等，從這些方面進(jìn)行突破,以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)作與基層治理的良好“互嵌”,將項(xiàng)目運(yùn)作與基層治理有效銜接起來。

(一)調(diào)查分析,做好項(xiàng)目整體規(guī)劃與分配

針對項(xiàng)目資源與需求不均衡的問題,需要加強(qiáng)調(diào)研,制定與區(qū)縣實(shí)際相符合的項(xiàng)目,提高項(xiàng)目的精準(zhǔn)性和合理性。在充分分析村民實(shí)際發(fā)展需要、鄉(xiāng)村自然稟賦的基礎(chǔ)上,結(jié)合區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展布局與定位,制定助力于鄉(xiāng)村發(fā)展的整體規(guī)劃，并做好項(xiàng)目分配與調(diào)整。項(xiàng)目的長期規(guī)劃主要表現(xiàn)在區(qū)縣項(xiàng)目庫的建立上，須在規(guī)劃中率先謀劃。區(qū)縣要發(fā)動各主體積極申報(bào)項(xiàng)目,根據(jù)國家戰(zhàn)略和區(qū)縣實(shí)際將有利于發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫。及時把項(xiàng)目的長期規(guī)劃有效地轉(zhuǎn)化為年度計(jì)劃，同時借鑒發(fā)達(dá)國家農(nóng)村發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)，注重農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入,加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

項(xiàng)目庫的實(shí)施需要綜合區(qū)縣整體發(fā)展做好項(xiàng)目的優(yōu)先安排與均衡分配,為鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的有效推進(jìn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。破解鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作的困境應(yīng)以多元利益協(xié)調(diào)為重點(diǎn),平衡與協(xié)調(diào)不同利益主體的利益關(guān)系,吸納不同主體的利益訴求，項(xiàng)目分配正是均衡基層各主體利益,實(shí)現(xiàn)各主體充分發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。項(xiàng)目制重塑了基層的權(quán)力與利益關(guān)系,項(xiàng)目的實(shí)施會帶來利益重組。因此,需要加強(qiáng)政府各部門的信息共享,加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的溝通與互動,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目分配過程的信息互通,防止項(xiàng)目資源分配的重復(fù)與浪費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級要加強(qiáng)與縣域的溝通,及時反饋鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村發(fā)展需求,做好村民的需求調(diào)查,為項(xiàng)目實(shí)施積極創(chuàng)造條件,保證項(xiàng)目早落地、早見效。企業(yè)、社會組織等在充分調(diào)研鎮(zhèn)村發(fā)展需求的基礎(chǔ)上,應(yīng)加強(qiáng)與政府部門協(xié)作,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目供給主體的多元化。

(二)統(tǒng)籌整合,提高項(xiàng)目利益協(xié)調(diào)能力

基層利益關(guān)系的協(xié)調(diào)能夠?yàn)猷l(xiāng)村振興項(xiàng)目提供良好的實(shí)施條件,及時化解實(shí)施過程中的矛盾,保障項(xiàng)目利益惠及項(xiàng)目對象。基層治理本質(zhì)上是對基層各利益主體的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)與重組,使多元的利益訴求與不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)社會相適應(yīng)[24]?；鶎永骊P(guān)系協(xié)調(diào)需要從政府、非政府組織、個人等多元治理主體協(xié)同治理入手。黨的十九大報(bào)告指出:“打造共建共治共享的社會治理格局。加強(qiáng)社會治理制度建設(shè),完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制,提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！币虼?基層利益關(guān)系的協(xié)調(diào)在于提高黨委領(lǐng)導(dǎo)能力，提升政府的縣域統(tǒng)籌能力，加強(qiáng)社會協(xié)同水平，保障公眾的有效參與，增強(qiáng)項(xiàng)目法治保障。

1.強(qiáng)化黨委對項(xiàng)目的政治領(lǐng)導(dǎo)。政府通過黨系統(tǒng)將扶貧上升為政治任務(wù)、通過行政系統(tǒng)以行政命令、督查、考核及分派扶貧駐村工作隊(duì)的方式將扶貧任務(wù)下到村一級并主要借助村支兩委的力量將扶貧資源送達(dá)至貧困人口,從而完成資源下鄉(xiāng)與公共服務(wù)提供的整個過程[25]?；鶎诱幚淼氖聞?wù)繁多,一般情況下基層政府會將重要的事務(wù)上升為黨委的政治任務(wù),從而在行政系統(tǒng)中以高度重視的政治態(tài)度來推行。因此,在協(xié)調(diào)基層利益中離不開黨委作為政治性機(jī)構(gòu)對基層利益的調(diào)解和分配,在行政部門、民眾利益需要調(diào)解時,黨委機(jī)關(guān)可作為重要的政治機(jī)構(gòu)從政治高度對利益進(jìn)行分配。

2.加強(qiáng)政府職能部門之間的利益關(guān)系協(xié)調(diào)。領(lǐng)導(dǎo)小組的出現(xiàn),既解決了在眾多項(xiàng)目中部門間各行其是、注意力分散、資源整合難度大的問題,又能強(qiáng)化項(xiàng)目運(yùn)作所需的權(quán)威,更高效強(qiáng)力地推進(jìn)各項(xiàng)事宜,完成更高難度的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、組織、溝通任務(wù)[26]。當(dāng)前,成立領(lǐng)導(dǎo)小組是基層推進(jìn)項(xiàng)目和協(xié)調(diào)部門利益的重要方式。J區(qū)成立的振興辦正是協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村振興工作的重要部門。由于鄉(xiāng)村振興涉及人才、組織、產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)五大方面的振興,而五大振興又是具體由相應(yīng)職能部門負(fù)責(zé),各職能部門大多是根據(jù)上級對應(yīng)的部門要求來推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作,因此部門之間的利益協(xié)調(diào)工作就需要由振興辦這類統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門來承擔(dān)。

3.加強(qiáng)社會組織、利益團(tuán)體與個人利益的協(xié)調(diào)。從基層治理現(xiàn)代化視角來看,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給是未來社會發(fā)展的重要特點(diǎn)。社會組織是不同于企業(yè)的非營利組織,為社會提供多元化的公共服務(wù)是社會組織的重要職能。團(tuán)體利益是指介于正式的組織利益以及原子化的個人利益之間的利益類型。利益團(tuán)體是由于某種共同利益需要而組成的非正式利益集合,具有臨時性與非正式性?；鶎又械男袠I(yè)協(xié)會、民間社團(tuán)、村民合作社等都可以納入該類團(tuán)體的范疇。隨著基層社會的發(fā)展,各類新興社會力量不斷涌現(xiàn),在正式的組織之外、基于共同利益需要而臨時發(fā)展起來的各類團(tuán)體是基層治理需要著重考慮的新興利益團(tuán)體。個人利益是最多元也是涉及面最廣的利益,個人基于自身需要會產(chǎn)生多元化的利益需求,并且在自身利益需求的基礎(chǔ)上還會組成利益同盟,由個人利益變成團(tuán)體利益。同時,不同組織的個人也會從組織利益出發(fā)為組織謀取利益,進(jìn)而從組織利益中獲得個人利益。因此,需要加強(qiáng)項(xiàng)目對各類利益群體的動員,及時吸納多元化的利益訴求。

(三)多元參與,強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目監(jiān)督

強(qiáng)化監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)力、加強(qiáng)項(xiàng)目各流程的監(jiān)督、壯大社會組織力量、推動村民有序的制度化參與是加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目監(jiān)督的重要著力點(diǎn)。

1.針對當(dāng)前項(xiàng)目監(jiān)督不足的情況,需要強(qiáng)化人員配備，采取項(xiàng)目建設(shè)信息定時上報(bào)制度,保證監(jiān)督部門及時了解項(xiàng)目的實(shí)施情況。定期組織召開項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)會，加強(qiáng)項(xiàng)目的日常督查與實(shí)地檢查。同時,及時反饋項(xiàng)目建設(shè)與督查信息,采取排名、打分等競爭制度,在整個區(qū)域內(nèi)公布項(xiàng)目建設(shè)情況,以信息公開的方式加強(qiáng)管理部門與建設(shè)方的管理,使項(xiàng)目建設(shè)處于監(jiān)督與建設(shè)并行的信息公開之下。在流程的監(jiān)督上,強(qiáng)化項(xiàng)目申報(bào)的前期監(jiān)督,對項(xiàng)目申報(bào)、審核等層層把關(guān),防止虛報(bào)項(xiàng)目資金、項(xiàng)目質(zhì)量不高等情況的出現(xiàn)。在實(shí)施中,及時查找項(xiàng)目“發(fā)包”“轉(zhuǎn)包”中的利益合謀與分利秩序的情況,保證項(xiàng)目的公平公開。在驗(yàn)收中,引入第三方機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的質(zhì)量審核,強(qiáng)化第三方監(jiān)督,保證項(xiàng)目的合格驗(yàn)收。同時,在項(xiàng)目轉(zhuǎn)交運(yùn)營后期也要加強(qiáng)跟蹤工作。

2.擴(kuò)大村民有序參與是強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)督的重要力量。只有村民參與和監(jiān)督意識的覺醒才能不斷推進(jìn)村民參與,進(jìn)而有利于多元社會的發(fā)展與現(xiàn)代治理格局的形成。隨著社會多元利益主體及新興利益群體的出現(xiàn),村民參與意識的覺醒是未來社會發(fā)展的必然,也是社會治理的題中應(yīng)有之義。參與意識背后是村民對自身利益以及權(quán)利實(shí)現(xiàn)的需求,也是現(xiàn)代社會中權(quán)利本位的體現(xiàn)?；鶎由鐣映霾桓F的上訪問題,即是村民對自身切身利益關(guān)注的表現(xiàn)。因此,破解鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作的困境需要培育村民的參與意識，提高村民參與能力,并積極拓寬村民參與的制度化渠道。

3.吸納社會組織參與項(xiàng)目監(jiān)督。社會組織能夠?qū)⒃踊膫€人需要形成組織化的利益,從而實(shí)現(xiàn)基層公共服務(wù)的有效提供。從參與方式上看,村民有基于興趣、利益等組織起來的各類組織,形成制度化、組織化的參與,對鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目運(yùn)作的整體效果提升影響更大。從參與效果來看,以社會組織為載體的村民參與能夠防止參與混亂和無效參與的出現(xiàn),而參與效果的提高能強(qiáng)化項(xiàng)目的監(jiān)督,也能夠提升整個鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的效能。政府、社會組織等都是鄉(xiāng)村公共服務(wù)提供者,為村民提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。整體來看,以擴(kuò)大村民參與度為整體取向的利益化解方法、以壯大社會組織為載體的基層發(fā)展方向,可以在動員廣大村民參與項(xiàng)目監(jiān)督的同時,也能及時了解民眾的利益需求,將矛盾以制度化的方式進(jìn)行有效化解,從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興資源的有效供給。

(四)條塊互通,優(yōu)化科層制與項(xiàng)目制的關(guān)系

1.通過優(yōu)化條塊關(guān)系增強(qiáng)項(xiàng)目在政府各部門與各層級之間的流動。中央項(xiàng)目申請和下放原則上不能越級,需要走完多個層級,每級塊塊不是簡單的傳遞者,而是有其自身的目標(biāo)追求、財(cái)政程序及利益訴求,再加上每級塊塊及其分支條條也有自身的項(xiàng)目訴求和資金安排,從而產(chǎn)生大量耗散,即使源頭資金較為龐大,發(fā)包到最終項(xiàng)目承擔(dān)者那里也高度分散化了[27]。因此,鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的有效推進(jìn)需要加強(qiáng)部門協(xié)作。在項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)背景下,“條條”管理部門掌握了大量的專項(xiàng)資金審批權(quán)限,形成相對于縣域基層屬地政府的權(quán)力資源優(yōu)勢,使得縣域政府的自主決策空間被大大壓縮，縣政府在進(jìn)行鄉(xiāng)村振興決策時常常面臨多重掣肘[28]。因此,必須有效發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門作用,實(shí)現(xiàn)部門之間的信息共享。同時,要加強(qiáng)同一層級“塊塊”的統(tǒng)合權(quán),防止各部門在“條條”管理上各自為政。對于基層政府而言,加強(qiáng)基層黨委政府作為屬地最高權(quán)力部門的統(tǒng)籌整合權(quán)力,從資金管理、項(xiàng)目權(quán)力上實(shí)現(xiàn)條塊的有效互動，在考核上合并不同部門、不同層級對區(qū)縣項(xiàng)目的多重考核,避免考核所導(dǎo)致的部門分割。

2.通過政策激勵彌合科層制與項(xiàng)目制之間的嵌入不足。在政策激勵上,根據(jù)項(xiàng)目實(shí)行情況對項(xiàng)目實(shí)施主體進(jìn)行激勵,調(diào)動項(xiàng)目各主體的積極性。在J區(qū),“五十百”工程建立的是競爭性的激勵機(jī)制,對于獲得獎勵資助的示范村和試驗(yàn)村實(shí)行動態(tài)管理,在三年建設(shè)周期完成后,由區(qū)振興辦會同區(qū)財(cái)政局、區(qū)交委、區(qū)建委、區(qū)城市管理局、區(qū)衛(wèi)生計(jì)生委、區(qū)環(huán)保局、區(qū)民政局等單位開展評比表彰工作,評出2個優(yōu)秀綜合示范村、2個優(yōu)秀單項(xiàng)示范村、12個優(yōu)秀整治村,區(qū)政府分別按各村三年安排資金總額的10%給予獎勵。而評比優(yōu)秀示范村的重要指標(biāo)即是各村項(xiàng)目完成的優(yōu)秀程度,項(xiàng)目的完成情況是否達(dá)到了項(xiàng)目申報(bào)時的承諾,是否實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村的有效振興。而項(xiàng)目完成的情況則需要項(xiàng)目驗(yàn)收來評判的,項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度、質(zhì)量、資金用途是否改變都成為項(xiàng)目驗(yàn)收參考的重要指標(biāo)。

3.在問責(zé)上通過收回項(xiàng)目資金、追究責(zé)任、取消項(xiàng)目名額等方式對項(xiàng)目實(shí)施不佳的情況進(jìn)行管理。項(xiàng)目腐敗是基層腐敗領(lǐng)域的集中區(qū),需要重點(diǎn)防范項(xiàng)目實(shí)施中套取、騙取、挪用、截留項(xiàng)目資金的情況發(fā)生。在J區(qū),普遍面臨的問題是項(xiàng)目在實(shí)施過程中資金用途、項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)、實(shí)施對象發(fā)生改變的現(xiàn)象。如原本申報(bào)用于村貌提升的項(xiàng)目卻被用于修建村級道路,可是路已經(jīng)修好了又不能將路挖掉。在這種情況下,J區(qū)不得不采取折中的處理手段,給予警告:如若以后出現(xiàn)類似情況則把資金收回。也因此,在后期項(xiàng)目資金下?lián)苓^程中文件更明確地強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目主管部門與財(cái)政局跟蹤項(xiàng)目資金使用,對未按規(guī)定要求使用、撥付資金和報(bào)送資料的將收回資金并通報(bào),情節(jié)嚴(yán)重的將追究相關(guān)人員責(zé)任。

五、結(jié) 語

從實(shí)踐來看,項(xiàng)目化運(yùn)作是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的重要運(yùn)作模式。然而,鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作存在項(xiàng)目競爭與政績工程、項(xiàng)目導(dǎo)向與政府錯位、項(xiàng)目逐利與執(zhí)行變通、項(xiàng)目實(shí)施的基層矛盾與精英俘獲等多重困境，這些困境的產(chǎn)生是項(xiàng)目制本身和基層治理生態(tài)共同作用的結(jié)果。項(xiàng)目制的競爭性項(xiàng)目申報(bào)、有限性的項(xiàng)目資源、繁雜的項(xiàng)目流程等,在激發(fā)基層各主體積極性的同時,也加劇了鄉(xiāng)村向上爭取項(xiàng)目的難度,帶來項(xiàng)目競爭、項(xiàng)目變通等現(xiàn)象。同時,基層的治理生態(tài)如熟人關(guān)系網(wǎng)、基層政府政績觀、條塊關(guān)系等導(dǎo)致了項(xiàng)目分配不均、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力不夠、政府職能錯位等問題。加之,項(xiàng)目實(shí)施過程中缺乏多元主體的參與,特別是缺乏多元主體的監(jiān)督是項(xiàng)目腐敗、資源利用率不高的重要原因。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署,是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù),也是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。保證鄉(xiāng)村振興資源有效、精準(zhǔn)、持續(xù)的輸入是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要一環(huán),因而破解鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作中的困境就顯得尤為重要。健全和完善項(xiàng)目制制度本身、優(yōu)化基層治理生態(tài)、加強(qiáng)多元主體的項(xiàng)目監(jiān)督、優(yōu)化科層制與項(xiàng)目制之間的關(guān)系是使鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)起來的著力點(diǎn)。同時,應(yīng)注意到不應(yīng)把鄉(xiāng)村振興等同于抓項(xiàng)目,把鄉(xiāng)村振興簡化為項(xiàng)目式運(yùn)動,如果把鄉(xiāng)村振興這一長期性戰(zhàn)略等同于抓項(xiàng)目,就會把戰(zhàn)略實(shí)施簡單化、膚淺化、片面化[29]。因此,促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效振興,優(yōu)化鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作模式,應(yīng)積極推進(jìn)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作與基層治理的“互嵌”,使鄉(xiāng)村振興成為助推基層治理現(xiàn)代化的重要推手。