毛艾琳

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 勞動經(jīng)濟學(xué)院，北京 100070）

2021年3月25日國家人力資源和社會保障部等八部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》（人社部發(fā)〔2021〕56 號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），內(nèi)容涉及工時工資、安全生產(chǎn)、社會保險、職業(yè)傷害等多個勞動者權(quán)益保障領(lǐng)域，充分體現(xiàn)我國政府對新就業(yè)形態(tài)勞動者群體權(quán)益保障的高度重視。作為一份指導(dǎo)性意見，該文件對未來政策和實踐的發(fā)展指明了方向，但是在一些具體細節(jié)方面仍需要進一步討論。

以職業(yè)傷害為例，《指導(dǎo)意見》中提出以平臺企業(yè)為重點開展職業(yè)傷害保障試點，同時明確“企業(yè)要引導(dǎo)和支持不完全符合確立勞動關(guān)系情形的新就業(yè)形態(tài)勞動者根據(jù)自身情況參加相應(yīng)的社會保險”，相當(dāng)于對此類勞動者未來參加社會保險留下制度空間。因此，現(xiàn)階段不僅需要在各相關(guān)領(lǐng)域加快落實職業(yè)傷害保障，而且需要盡快明晰包括責(zé)任主體、保障范圍等更具現(xiàn)實意義的問題，以便夯實新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障的理論基礎(chǔ)。

一、新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障的制度框架

為勞動者提供切實保障是我國社會發(fā)展的基本取向和一貫堅持。盡管新就業(yè)形態(tài)是近幾年的新興事物，但鑒于其規(guī)模增長快、發(fā)展空間廣，部分地方早前已圍繞與之相似的“靈活就業(yè)人員”保障做出有益嘗試，在實踐中逐步形成制度體系雛形。

（一）新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障的制度體系

1.擴大保障覆蓋范圍，降低參保約束性

在地方的實踐中均將“從事非全日制工作”“未與用人單位或雇主建立勞動關(guān)系”作為參保前提條件，以便與現(xiàn)有的社會保險制度參保人相區(qū)別。太倉市還將靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險與居民社會保險捆綁，對于前者的參保條件之一是按時足額繳納社會保險費。在早期建立起來的制度中，地方政府注重強調(diào)擁有“本市戶籍”，但是鑒于人口流動增強、城市化進程加快的大背景，近期出臺的政策中則逐步放寬此項限制。

2.拓寬資金籌措渠道，提升資金可持續(xù)性

早前建立的制度采取“個人繳費+財政補貼”的形式籌資，近期的方案提出增加“平臺繳費”的籌資渠道。從實踐看，單一繳費渠道均存在潛在問題：對于“個人繳費”模式，由于存在繳費負擔(dān)，會降低一部分勞動者參保積極性，或者發(fā)生斷繳、棄保等現(xiàn)象；對于“平臺繳費”模式，則會增加企業(yè)用工成本，導(dǎo)致一部分企業(yè)經(jīng)營難度增加，或者選擇逃避繳費。同時，各地實踐中均需要地方財政補貼，但是考慮到基金可持續(xù)性，不得不提高繳費水平。為此，多渠道籌措資金似乎是更為可行之路。

3.控制待遇支付水平，規(guī)避逆選擇可能性

目前各地方靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障待遇略低于職工工傷保險，主要待遇項目包括基本的醫(yī)療待遇、傷殘補助、傷殘津貼、死亡補助等。其中，傷殘補助與傷殘津貼水平與勞動能力鑒定結(jié)果相關(guān)。從發(fā)展趨勢看，為抑制正規(guī)就業(yè)群體“逆向選擇”參加新就業(yè)形態(tài)勞動者職業(yè)傷害保險，保障制度間的平衡，在待遇支付水平和范圍設(shè)置方面需要加以控制。

（二）新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障的創(chuàng)新需求

囿于制度建立時間，新業(yè)態(tài)經(jīng)濟還未形成規(guī)模，各地方在實踐中多將制度保障對象界定為“靈活就業(yè)人員”。而新就業(yè)形態(tài)勞動者與靈活就業(yè)人員之間雖有一定共性，但亦存在特性，這就在原有制度體系上提出了創(chuàng)新需求。

1.松散的工作關(guān)系需要界定責(zé)任

從勞動關(guān)系、雇主責(zé)任等角度看，新就業(yè)形態(tài)勞動者與平臺企業(yè)間不存在緊密的管理關(guān)系,權(quán)責(zé)關(guān)系含糊不清,其“從屬關(guān)系”的認定不同于傳統(tǒng)就業(yè)那樣清晰明了，這也將成為權(quán)益保障的難點。以網(wǎng)約車平臺為例，彭正波、蔣建敏認為一般意義上的網(wǎng)約車包括私家車在滴滴、優(yōu)步上注冊運營的“C2C”，以及網(wǎng)約車平臺（如神州專車）雇傭車輛司機，提供約車服務(wù)的“B2C”兩種模式。[1]對此，彭倩文、曹大友認為無論何種模式，司機與平臺之間關(guān)系均存在是勞動關(guān)系還是勞務(wù)關(guān)系的問題。[2]班小輝將司機與平臺間的關(guān)系進一步總結(jié)為，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)職能的中介化，僅對司機進行松散化監(jiān)督，而不承擔(dān)其他管理責(zé)任。[3]與此相類似的還有網(wǎng)絡(luò)外賣平臺，一般存在專送騎手和眾包騎手兩種類型，其中眾包騎手可以自由出入平臺，具有勞動過程發(fā)生的“即時性”與“靈活性”。對此，過去主流的觀點認為平臺從業(yè)者顯然與我國原勞動部《關(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項的通知》（勞社部發(fā)［2005］12 號）中第1 條關(guān)于勞動關(guān)系的認定標準有較大出入，因此二者間不存在建立正式勞動關(guān)系的基礎(chǔ)。孫任嬙在對已有研究進行梳理的基礎(chǔ)上將目前我國學(xué)者的主流觀點總結(jié)為：部分學(xué)者將二者關(guān)系界定為“新型勞動關(guān)系”，但這仍存在于理論討論范疇。另有部分學(xué)者認為可以以“全職”或“兼職”為標準進行區(qū)分——全職從業(yè)者應(yīng)該認定為勞動關(guān)系，兼職從業(yè)者不應(yīng)該認定為勞動關(guān)系。[4]對此，大部分學(xué)者建議基于新型業(yè)態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，適時擴展原有勞動關(guān)系的界定。但在此之前，相關(guān)勞動者與用人單位間的從屬關(guān)系仍舊缺乏法理上的明確界定。

在以往討論新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障時往往囿于社會保險的制度設(shè)計基于正式勞動關(guān)系這一限制，而執(zhí)著于厘清該群體與平臺企業(yè)間的勞動關(guān)系。但過度執(zhí)著于這方面的討論則可能失去保障勞動者的初衷。因此，不妨?xí)簳r放下勞動關(guān)系的討論，通過總結(jié)實踐經(jīng)驗，明確平臺責(zé)任以幫助勞動者獲得切實保障。

2.靈活的就業(yè)狀態(tài)需要靈活保障

新就業(yè)形態(tài)勞動者的職業(yè)特點區(qū)別于傳統(tǒng)、正規(guī)部門就業(yè)者，突出表現(xiàn)在以下三個方面：年齡方面以青年勞動者為主，集中在20—40 歲之間，其中網(wǎng)約車司機相對年齡偏大，外賣騎手相對更為年輕；勞動特點方面靈活性強，每周工作時間較長，通常為6—7 天，而且從業(yè)者存在利用平臺兼職、多平臺間同時接單等多種情形，難以準確界定其雇主；從業(yè)者的就業(yè)時間方面存在明顯的“兩頭化”傾向，或短于6 個月，或長于2年。[5]沈錦浩將此類勞動者的特點總結(jié)為類自雇體制、可雙選模式、輕體力勞動。[6]總的來看，新就業(yè)形態(tài)勞動者就業(yè)靈活、自主性強，新業(yè)態(tài)對勞動力吸納力大，但留存力弱，大多數(shù)從業(yè)者并沒有長期在該行業(yè)就業(yè)的打算。因此相對而言，為新就業(yè)形態(tài)勞動者提供職業(yè)保障的情形將更為復(fù)雜，所提出的挑戰(zhàn)更高，需要用更為靈活的形式為其提供保障以適應(yīng)其靈活性特點。

3.更高的風(fēng)險水平需要切實保障

唐清利認為，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的推動下，由于平臺類公司不直接聘用員工，不為其購買社保、提供勞動保護、支付退休金等，因此在產(chǎn)生巨大的市場價值的同時又帶來了激烈的監(jiān)管沖突。[7]以快遞員和外賣員為例，其工作要求相對簡單，入職門檻不高。但是為達到平臺配送標準，一些快遞員和外賣員往往以違反交通規(guī)則為代價來換取業(yè)績達標，結(jié)果導(dǎo)致事故頻發(fā)。據(jù)上海交警2019年上半年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，發(fā)生涉及快遞、外賣行業(yè)各類道路交通事故325 起，造成5 人死亡、324 人受傷。

二、新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障的現(xiàn)實困境

（一）責(zé)任界定困境

首先是責(zé)任主體的界定存在難點。由于“新就業(yè)形態(tài)”涵蓋范圍廣，各地目前在政策中只是籠統(tǒng)地提及，并未從職業(yè)分類的角度進行細化。部分地區(qū)在相關(guān)政策中將其與“靈活就業(yè)人員”“個體工商戶”并立，并未充分體現(xiàn)二者的差異。這一做法可能會在后期導(dǎo)致部分企業(yè)利用制度混淆地帶，企圖將新就業(yè)形態(tài)勞動者劃入靈活就業(yè)人員或個體工商戶范疇，以規(guī)避相關(guān)保障責(zé)任。尤其需要注意的是，由于新就業(yè)形態(tài)涉及多個行業(yè)，因此若要一次性將全部相關(guān)人員包含在勞動保障體系內(nèi)，將對地方政府及相關(guān)單位，特別是經(jīng)辦機構(gòu)提出極高的要求。當(dāng)然，勞動關(guān)系的不確定性以及管理關(guān)系的松散化也會增加雇主責(zé)任認定的難度，從而可能給一些企業(yè)在發(fā)生事故后推卸責(zé)任留下空間。

其次是責(zé)任認定標準存在模糊不清的問題。這是各地方實踐中最為現(xiàn)實的問題。以職業(yè)傷害保障為例，外賣員在送貨過程中（即派單尚未完成時）發(fā)生交通意外是否應(yīng)認定為工傷；或者當(dāng)外賣員完成上一單但還未接到下一單派單的過程中發(fā)生意外，是否能認定為在工作過程中等都是既瑣碎又實際的問題。且這類問題往往是由于新就業(yè)形態(tài)勞動者靈活而不穩(wěn)定就業(yè)特點決定的，具有普遍性。

（二）保障運營困境

新就業(yè)形態(tài)勞動者就業(yè)高度靈活性的特點始終在其能否連續(xù)參保方面存在問題，進而對相關(guān)保障的運營可持續(xù)性方面提出挑戰(zhàn)。以實踐中開展比較早的職業(yè)傷害保障為例，有部分企業(yè)采用每個工作日購買商業(yè)保險的做法為勞動者提供保障，但相比社會保險，商業(yè)保險對勞動者的保障存在一定局限性：強制性方面，商業(yè)保險參保具有自愿性，而社會保險的法律強制性能在更大范圍內(nèi)切實保障勞動者；保障完善性方面，商業(yè)保險公司以營利為目的，無法完全替代社會保險，特別是我國《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》）中規(guī)定的工傷“先行支付”制度大大保障了勞動者遭受工傷事故或患職業(yè)病后能夠第一時間獲得工傷醫(yī)療服務(wù)，而這一點是商業(yè)保險難以企及的；補償有效性方面，平臺企業(yè)為勞動者投保的項目通常是意外險，能否理賠、理賠多少取決于事故責(zé)任的認定，加之投保數(shù)額有限，因此在發(fā)生事故后意外險所能發(fā)揮的實際作用并不理想。

因此，完全交由市場解決新就業(yè)形態(tài)勞動者的保障問題并不可行，具體到基金運營上，各地方政府實踐中面臨多重挑戰(zhàn)。資金安全方面，引入社會力量承辦可以提高效率，降低社保經(jīng)辦壓力，但這也使保障的公平性和基金安全性可能面臨挑戰(zhàn)，為此需要更加完善的監(jiān)管；參保繳費主體和費率的確定方面，由于新就業(yè)形態(tài)勞動者工作的不穩(wěn)定性和一定的兼職特征，使得確定繳費主體存在困難。同時，新就業(yè)形態(tài)企業(yè)分處不同行業(yè)，如何確定基準費率是又一個現(xiàn)實問題。對此，部分地區(qū)充分結(jié)合該群體就業(yè)特點，參考建筑業(yè)工人工傷保險繳費辦法，選擇“按單”而非按工資總額作為繳費基數(shù)并參考第二類行業(yè)費率進行適度調(diào)整的方式進行繳費；待遇設(shè)計上的公平性問題方面，對于單獨設(shè)立職業(yè)傷害保險的地區(qū)，基本共識是該保險區(qū)別于現(xiàn)行工傷保險，那么在待遇方面是否也應(yīng)有所區(qū)別是涉及公平性的基本問題，同時也與保險制度設(shè)計時風(fēng)險轉(zhuǎn)移程度有關(guān)。為避免“同命不同價”的爭議，一些地區(qū)選擇保留長期待遇項目并在此基礎(chǔ)上進行優(yōu)化。

（三）保障落實困境

無論制度體系設(shè)計得如何完美無瑕，能否將保障真正落實到位才是最終評價制度有效性的關(guān)鍵指標。當(dāng)前，新就業(yè)形態(tài)勞動者在切實獲得保障之路上主要存在兩重困境：

首先是勞動者缺乏自我保障意識和“近憂”“遠慮”并存的現(xiàn)實情況之間的矛盾。當(dāng)下新就業(yè)形態(tài)勞動者職業(yè)傷害保障已引起各方關(guān)注，且相關(guān)政策的制定已被提上日程，但處于問題核心的部分從業(yè)者自我保障意識卻仍有待加強，一旦發(fā)生事故容易出現(xiàn)工傷返貧現(xiàn)象。此外，相比已經(jīng)暴露出來的職業(yè)傷害這類“近憂”，此類從業(yè)者未來的職業(yè)生涯發(fā)展、技能提升以及養(yǎng)老、醫(yī)療等“遠慮”更應(yīng)受到關(guān)注。然而從實際情況看，此類勞動者缺乏更長遠的規(guī)劃。

其次是社保經(jīng)辦壓力倍增與提高效率之間的矛盾。無論是采用商業(yè)保險模式還是社會保險模式，待遇認定及勞動能力鑒定部分都需要地方社保經(jīng)辦單位參與，在現(xiàn)有工作已經(jīng)過度飽和的情況下，將使其工作壓力倍增。同時，新就業(yè)形態(tài)勞動者就業(yè)的靈活性導(dǎo)致其可能出現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)甚至是跨地區(qū)的經(jīng)常性流動，這將對社保經(jīng)辦提出又一重挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對雙重挑戰(zhàn)，社保經(jīng)辦機構(gòu)如何提高效率是各地方政府在實踐中必須解決的問題之一。

三、新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障的歸責(zé)模式選擇

新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障的種種現(xiàn)實困境與傳統(tǒng)就業(yè)的職業(yè)特征密切聯(lián)系，而這一問題的核心在于平臺企業(yè)在其中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。突破這一關(guān)鍵點有助于理順權(quán)益保障中的主體責(zé)任，為保障運營可持續(xù)性提供助力，政府在推進權(quán)益保障落實時也可以找到“施力點”。對此存在雇主責(zé)任風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移與不完全轉(zhuǎn)移兩種思路（圖1），深入解析現(xiàn)實困境并對比不同模式將有助于制度實施后更快、更有效地推進。

圖1 新就業(yè)形態(tài)群體勞動保障制度設(shè)計的兩種思路

（一）歸責(zé)設(shè)計的依據(jù)：風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移或不完全轉(zhuǎn)移

1.風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移模型與風(fēng)險部分轉(zhuǎn)移模型

在風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移模型下，應(yīng)由用人單位承擔(dān)（平臺企業(yè)以及可能的供應(yīng)商）的勞動保障責(zé)任被完全轉(zhuǎn)移給相關(guān)制度。在此種模型下，用人單位主要承擔(dān)繳費責(zé)任，而不承擔(dān)保障責(zé)任。當(dāng)勞動者發(fā)生事故或傷害后，只需要向基金申請相關(guān)待遇，用人單位與勞動者之間在勞動保障領(lǐng)域內(nèi)實際上是相互“脫鉤”的關(guān)系。

在風(fēng)險部分轉(zhuǎn)移模型下，用人單位承擔(dān)的保障責(zé)任僅有部分轉(zhuǎn)移：用人單位不僅要履行繳費責(zé)任，同時要承擔(dān)一定的傷害補償責(zé)任。當(dāng)勞動者發(fā)生事故或傷害后，一部分補償待遇來自于基金，另有一部分必須由用人單位承擔(dān)，用人單位與勞動者之間至少是“部分捆綁”的關(guān)系。

2.兩種模式的比較

兩種制度模式在實踐中主要存在以下差異：

（1）雇主責(zé)任水平差異決定勞動者與用人單位間從屬關(guān)系界定不同。在風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移模式下，用人單位將保障責(zé)任全部轉(zhuǎn)移出去，不需要承擔(dān)后續(xù)傷害補償責(zé)任?？梢哉f，風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移模式繞過了新就業(yè)形態(tài)勞動者保障制度設(shè)計中最根本的那個難點——勞動關(guān)系界定問題。即在風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移模式下，用人單位與勞動者在傷害保障層面幾乎完全“脫鉤”，但在風(fēng)險部分轉(zhuǎn)移模式下則仍需要明確二者間的從屬關(guān)系。

（2）待遇享受類別的差異影響保障公平性。在風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移模式下，關(guān)于參保人待遇享受類別有兩種主流觀點：一是待遇等同于社會保險制度，其中原應(yīng)由用人單位承擔(dān)的部分由保險基金支付。但是這一做法將對參加社會保險的企業(yè)造成不公平，可能降低其繳費積極性。二是待遇僅包括社會保險中由基金支付的部分。這一做法將導(dǎo)致不同就業(yè)類型勞動者之間出現(xiàn)待遇差異，存在保障不公平問題。

（二）歸責(zé)討論的落腳點：勞動者權(quán)益保障的現(xiàn)實需要

1.明確平臺責(zé)任是落實安全生產(chǎn)責(zé)任制的前提基礎(chǔ)

在中央已經(jīng)發(fā)布新就業(yè)形態(tài)勞動者職業(yè)傷害保障相關(guān)文件的大背景下，從盡快落實相關(guān)制度的角度看，繞過平臺責(zé)任的討論似乎是更便捷的選擇。但是從另一個角度看，職業(yè)傷害保障制度目前主要涉及的只是三位一體工傷保障中的一部分，若平臺企業(yè)與勞動者完全“解綁”，是否會導(dǎo)致雇主不再履行職業(yè)傷害預(yù)防以及安全生產(chǎn)義務(wù)？從整個勞動者權(quán)益保障領(lǐng)域看，長遠而言，對于新就業(yè)形態(tài)勞動者更為重要的養(yǎng)老和醫(yī)療保障仍需要平臺企業(yè)履行一定責(zé)任，同時關(guān)于工時、薪酬待遇等其他勞動者權(quán)益保障領(lǐng)域也需要平臺企業(yè)的深度參與。因此，對于二者間從屬關(guān)系的界定需要加以審慎思考。

過去平臺企業(yè)被視作消費者與服務(wù)提供者之間的信息提供方，因此認為平臺企業(yè)不需要承擔(dān)服務(wù)提供者的相關(guān)保障責(zé)任。而基于勞動過程理論，盡管平臺企業(yè)并未在傳統(tǒng)意義上參與新就業(yè)形態(tài)勞動者的管理，但是此類勞動者的勞動過程與平臺企業(yè)密切相關(guān)，受其工作指派。因此，從這一角度來看，風(fēng)險部分轉(zhuǎn)移模式似乎是現(xiàn)階段的最佳選擇。采用這一模式不僅可以將平臺企業(yè)納入新就業(yè)形態(tài)勞動者保障體系中，并且將有助于敦促平臺企業(yè)參與勞動者的職業(yè)技能培訓(xùn)、工作標準的制定與完善，進一步落實安全生產(chǎn)責(zé)任制。

2.明確界定雇主責(zé)任是避免管理缺位的關(guān)鍵所在

以發(fā)展歷史最長的工傷保險為例，工傷歸責(zé)原則大致經(jīng)歷了從勞工自負到雇主負過失責(zé)任，再到雇主無過失責(zé)任三個階段。當(dāng)前我國工傷保險的繳費主體是用人單位，這一原則符合國際上通行的“工傷保險勞動者不繳費”原則，是為保護勞動者而設(shè)立的。在過去，部分新業(yè)態(tài)企業(yè)中存在“契約自由”與“自由勞動”這類對風(fēng)險存在系統(tǒng)性忽視的過時思想。因此，新的“指導(dǎo)意見”中特別明確平臺企業(yè)在新就業(yè)形態(tài)勞動者職業(yè)傷害保障落地中要承擔(dān)一定責(zé)任。在未來，要避免管理缺位，切實保障此類勞動者各項勞動權(quán)益，其中具有關(guān)鍵性意義的一點是界定平臺責(zé)任，這主要涉及三個方面的問題。

第一，基于勞動過程理論界定平臺責(zé)任，避免因平臺保障責(zé)任邊界模糊出現(xiàn)保障“真空”地帶。明確從屬關(guān)系是界定雇主責(zé)任的第一步。胡凌等人持“網(wǎng)絡(luò)中立”或“技術(shù)中立”的觀點，主張減輕平臺責(zé)任以促進平臺經(jīng)濟的快速發(fā)展。但持相反觀點的人則擔(dān)心平臺免責(zé)會導(dǎo)致從業(yè)者利益受損。[8]就我國侵權(quán)責(zé)任的責(zé)任體系而言，按照責(zé)任的嚴厲程度自高到低可分為連帶責(zé)任、不真正連帶責(zé)任、按份責(zé)任、補充責(zé)任?？紤]到平臺經(jīng)濟對于繁榮我國市場經(jīng)濟、解決就業(yè)方面所起到的積極作用，并不建議過度加大平臺企業(yè)用人負擔(dān)，因此白小平、張婕等一部分法學(xué)研究者支持補充責(zé)任說。[9]對于平臺企業(yè)與勞動者之間的從屬關(guān)系，我國學(xué)者曾進行過多方面探討，總體上有勞動關(guān)系說、新型勞動關(guān)系說、勞務(wù)關(guān)系說、合作關(guān)系說，各種觀點莫衷一是。但可以肯定的是，新就業(yè)形態(tài)挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)就業(yè)方式下對勞動關(guān)系的認定以及雇主-雇員雙方權(quán)責(zé)的劃分。對此，《指導(dǎo)意見》中除分別對符合勞動關(guān)系和勞務(wù)關(guān)系情形平臺企業(yè)所需承擔(dān)責(zé)任進行說明外，另外特別提出一類“不完全符合確立勞動關(guān)系”情形，由平臺企業(yè)與勞動者訂立書面協(xié)議的形式劃分權(quán)利義務(wù)歸屬。再具體到勞動保障領(lǐng)域，未來實踐中可以借鑒勞動過程理論，將勞動者自接單起至派單完成，這一時段界定為勞動者的勞動過程，該階段與平臺企業(yè)發(fā)生聯(lián)系，需要平臺企業(yè)對該階段內(nèi)勞動者的勞動保障承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

第二，多部門需協(xié)同合作，以適應(yīng)平臺所屬行業(yè)多樣化對監(jiān)管提出的挑戰(zhàn)。2018年《電子商務(wù)法》首次在法律層面明確了平臺的雙邊或多邊市場內(nèi)涵。這一界定從平臺經(jīng)濟提供服務(wù)的方式、類型等共性方面出發(fā)，未能充分體現(xiàn)其差異性。從目前我國平臺企業(yè)的實際情況看，其所屬行業(yè)類別多樣，包括以淘寶為代表的網(wǎng)絡(luò)銷售類，以滴滴為代表的移動出行類，以餓了么、美團為代表的生活服務(wù)類，以豬八戒網(wǎng)為代表的技術(shù)服務(wù)類，以猿輔導(dǎo)為代表的在線教育類，以丁香醫(yī)生為代表的“互聯(lián)網(wǎng)+”醫(yī)療類，以抖音、快手為代表的在線娛樂類等。在政府監(jiān)管方面，物流業(yè)由郵政管理局進行管理，網(wǎng)約車由交通和公安部門對其安全性進行監(jiān)管，外賣業(yè)受食品安全以及電子商務(wù)部門的管理，網(wǎng)絡(luò)銷售由電子商務(wù)法進行規(guī)制。盡管均屬于新業(yè)態(tài)范疇，但這些行業(yè)監(jiān)管水平存在差異，同時多頭管理可能存在監(jiān)管空白地帶，導(dǎo)致協(xié)同效率低下，因此對監(jiān)管提出更高挑戰(zhàn)。此次《指導(dǎo)意見》由八部委共同發(fā)布也是國家充分認識到這一挑戰(zhàn)所做出的應(yīng)對，要真正落實對平臺企業(yè)勞動保障的監(jiān)管，一方面需要多部門協(xié)同合作，另一方面需要根據(jù)平臺企業(yè)特點創(chuàng)新監(jiān)管形式，例如可采用數(shù)字化報告制度等。

第三，齊抓共管，不因互聯(lián)網(wǎng)平臺的天然屬性出現(xiàn)“漏網(wǎng)之魚”。移動、互聯(lián)、便捷、靈活是互聯(lián)網(wǎng)平臺的主要特點，也是區(qū)別于傳統(tǒng)行業(yè)的優(yōu)勢所在。但這種特點將導(dǎo)致難以對責(zé)任歸屬地進行明確界定，特別是在追責(zé)時屢屢遭遇挑戰(zhàn)?，F(xiàn)實中往往存在侵權(quán)發(fā)生地、平臺注冊地以及服務(wù)器所在地不在同一地的情況，導(dǎo)致監(jiān)管部門追責(zé)難度增加，部分企業(yè)以此鉆制度空子逃避責(zé)任。此次《指導(dǎo)意見》釋放明確信號：在明確平臺所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任后，勞動監(jiān)察、勞動爭議處理等多個領(lǐng)域?qū)樾戮蜆I(yè)形態(tài)勞動者勞動保障保駕護航。

3.創(chuàng)新制度設(shè)計是將補償落實到位的重要保證

以工傷保障為例，工傷認定是勞動者獲得補償?shù)那疤釛l件，其內(nèi)涵經(jīng)歷了從工作過程中發(fā)生的職業(yè)傷害到與工作相關(guān)的職業(yè)傷害（包括上下班交通事故，準備工作與下班后續(xù)工作等）以及“視同工傷”的擴大，但認定的基本面仍圍繞“工作時間”“工作地點”“因為工作原因”這三點展開。而新就業(yè)形態(tài)勞動者的工作性質(zhì)決定其在這三點上都存在不確定性。工作時間方面，其具有靈活性高、就業(yè)穩(wěn)定性低等特點，某一時點是否正在工作難以度量；工作地點方面，此類勞動者并不具有相對固定的工作地點，工作場所和生活場所“邊界”模糊；是否因工受傷方面，新業(yè)態(tài)從業(yè)者多是獨自工作，對其受傷情況的調(diào)查取證以及判定難度較大。若以“與工作相關(guān)的職業(yè)傷害”作為判別依據(jù)，也將在新就業(yè)形態(tài)群體中出現(xiàn)不適用情形。以《工傷保險條例》第十四條第六款中的“上下班交通意外”為例，認定要件包括是否為上下班途中、非本人主要責(zé)任、是否為交通事故三點。但對于頻繁“接單”“搶單”的外賣員而言，存在道路行駛目的難以簡單界定為“上下班途中”，所騎車輛未達標準，在具體執(zhí)法時并不予認定為“道路交通事故”，以及外賣員主動違反交通規(guī)則，負事故主要責(zé)任常態(tài)化等多重問題。

這種工作性質(zhì)的不確定性及復(fù)雜性是新就業(yè)形態(tài)勞動者在工傷認定方面面臨的現(xiàn)實難題，若未能妥善解決，將導(dǎo)致糾紛和爭議增多，同時還可能增加逆向選擇和道德風(fēng)險。此次《指導(dǎo)意見》提出建立平臺企業(yè)的職業(yè)傷害保障試點，同時鼓勵平臺企業(yè)在此基礎(chǔ)上購買人身意外險等作為補充。此前美團等平臺已積極承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，嘗試為所有騎手購買人身意外險、物損險、第三者意外險等商業(yè)保險，積累了一定的相關(guān)經(jīng)驗。盡管《指導(dǎo)意見》中并未對繳費方式、傷害認定等具體問題加以明確，但是建筑業(yè)工傷保險按總造價核算的形式已經(jīng)做出良好示范，平臺企業(yè)可以根據(jù)自身特點采用“按單”的形式進行繳費核算，根據(jù)勞動者接單與完成派單時間作為工作時間的認定，通過制度創(chuàng)新突破新就業(yè)形態(tài)勞動者保障難點，確保補償落實到位。

四、新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障的推進策略

（一）確立以保護勞動者為主導(dǎo)，兼顧新業(yè)態(tài)發(fā)展的價值導(dǎo)向

新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障制度的建立，應(yīng)以保護勞動者為主導(dǎo)，這是社會保障的題中之義。但在保障勞動者權(quán)益的同時，要注意正確把握企業(yè)承擔(dān)責(zé)任的限度。近年來的發(fā)展形勢表明，新型業(yè)態(tài)具有市場優(yōu)勢，因此在進行職業(yè)傷害保障歸責(zé)時需要兼顧公平和效率，在勞動保障和平臺經(jīng)濟發(fā)展之間尋找一個適當(dāng)?shù)钠胶恻c。國家信息中心2016年的《中國分享經(jīng)濟發(fā)展報告》中也提出：對侵權(quán)責(zé)任的追究，應(yīng)該給共享經(jīng)營平臺的創(chuàng)新留下試錯空間，而不是用嚴格的追責(zé)思維去扼殺創(chuàng)新。以即將開展試點的新業(yè)態(tài)職業(yè)傷害保障制度為例，其主體責(zé)任不可完全由平臺企業(yè)承擔(dān)，可以與供應(yīng)商等協(xié)商分攤責(zé)任比例。否則將加大企業(yè)用工成本，從而抑制新業(yè)態(tài)的繁榮與發(fā)展，特別是對于一些中小企業(yè)以及初創(chuàng)企業(yè)，將會造成巨大的負擔(dān)，甚至可能影響其生存或發(fā)展。即便是對于大型企業(yè)，也可能會因此而縮減用工需求，反而抑制新業(yè)態(tài)就業(yè)，也背離了社會保障制度的初衷。

（二）突出國家頂層設(shè)計，合理界定雇主責(zé)任邊界

新就業(yè)形態(tài)勞動者保障難凸顯了新就業(yè)形態(tài)與用工對傳統(tǒng)勞動關(guān)系產(chǎn)生的挑戰(zhàn)。因此，要解決這一問題，依據(jù)新的就業(yè)形式適時調(diào)整勞動關(guān)系體制機制是其中關(guān)鍵，迫切需要健全相關(guān)法律制度：一方面要在國家層面明確界定“新型就業(yè)群體”范圍，擴展原有標準化勞動關(guān)系，更新用工關(guān)系界定，以適應(yīng)新型就業(yè)關(guān)系的特點；另一方面要在充分考慮新業(yè)態(tài)就業(yè)特點的基礎(chǔ)上，規(guī)范雇主責(zé)任，完善勞動爭議仲裁的舉證要求，保障相關(guān)勞動者的勞動權(quán)益。在界定雇主責(zé)任邊界時，應(yīng)當(dāng)審慎歸責(zé)，需要結(jié)合平臺經(jīng)濟發(fā)展特點以及風(fēng)險程度正確考量，包括未來是否要進一步明確新業(yè)態(tài)企業(yè)運營流程中應(yīng)采取哪些風(fēng)險管控措施，是否應(yīng)強制要求其承擔(dān)從業(yè)者安全教育培訓(xùn)等責(zé)任。

（三）建立統(tǒng)一信息經(jīng)辦平臺，適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)勞動者靈活性特點

新就業(yè)形態(tài)勞動者自身所具有的流動性及靈活性是社保經(jīng)辦中的難點之一。對此應(yīng)引入“平臺對平臺”的思路，以平臺化的方式解決平臺化問題。通過建立統(tǒng)一的信息平臺，匯總各單位注冊和接單從業(yè)者信息，便于確認從業(yè)人員，做到應(yīng)保盡保。如此不僅可以適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)勞動者流動性特點，使其不因跨區(qū)域流動而影響社保關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)與待遇享受，同時有助于確定發(fā)生事故時勞動者的工作狀態(tài)，為后續(xù)認定工作提供便利還能夠?qū)崿F(xiàn)信息實時記錄和共享，也可以大大降低溝通成本并提高協(xié)同工作效率，從而為社保經(jīng)辦機構(gòu)減負。

（四）以職業(yè)傷害保障制度為基石，逐步完善相應(yīng)預(yù)防-康復(fù)體系

減少勞動者職業(yè)傷害造成的損失是勞動者權(quán)益保障的第一要義。我國《工傷保險條例》開宗明義提到“為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償，促進工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位的工傷風(fēng)險，制定本條例”，這是我國相當(dāng)長時期內(nèi)工傷保障的宗旨。因此，國家層面職業(yè)傷害保障政策的出臺并非終點，而是開始。作為三位一體工傷保障中重要的兩環(huán)，適應(yīng)新業(yè)態(tài)就業(yè)特點的工傷預(yù)防和康復(fù)工作需要同步推進。

總之，需要逐步建立起新就業(yè)形態(tài)勞動者繳得起、方便繳、廣受益的多檔次勞動保障體系，同時做到社保記錄可轉(zhuǎn)移、待遇隨人走的信息系統(tǒng)，切實保障平臺從業(yè)者權(quán)益。應(yīng)充分運用當(dāng)前資源，立足新業(yè)態(tài)發(fā)展實際，進行多方面嘗試。

結(jié)語

未來新就業(yè)形態(tài)勞動者保障制度的落實，需要政府、社會、企業(yè)和勞動者個人共同努力。其中，政府不僅需要充分調(diào)研、聽取多方意見改進政策，還需要加強監(jiān)督執(zhí)法力度，確保其落實；同時，需要政府制定更加完善的政策引導(dǎo)和支持機制。例如，對于切實貫徹新就業(yè)形態(tài)勞動者保障制度的企業(yè)，可以考慮給予一定的稅收減免、工會經(jīng)費減免，降低企業(yè)的用工成本，從而實現(xiàn)企業(yè)和勞動者的“雙贏”。對于社會而言，需要加大宣傳力度，努力使相關(guān)從業(yè)者獲得職業(yè)傷害保障的權(quán)利深入人心。特別應(yīng)該注意動員社區(qū)，并發(fā)揮工會等組織的作用，有利實施監(jiān)督制度，切實保障平臺從業(yè)者勞動保障的權(quán)益落到實處。對于企業(yè)而言，一方面要加強用人單位的守法意識，履行其社會責(zé)任，樹立關(guān)愛職工身心健康的理念；另一方面，必須激活用人單位的內(nèi)在動力，為職工提供必要保障，嚴格依法執(zhí)行新業(yè)態(tài)從業(yè)者職業(yè)傷害保障制度。對于個人而言，需要樹立自我保護意識，積極主動參保。

隨著數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，新業(yè)態(tài)經(jīng)濟正經(jīng)歷從粗放式向精細化發(fā)展的轉(zhuǎn)變，其企業(yè)員工管理也在向著規(guī)范化的方向發(fā)展，加強保障勞動者權(quán)益將成為促進這一業(yè)態(tài)未來良性發(fā)展的關(guān)鍵所在。