鄔 龍

（北京工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，北京 100124）

一、引言

近年來，由能源所引發(fā)的能源供給和氣候環(huán)境等問題逐漸凸顯，作為替代的新能源需求近20 年來顯著增長。企業(yè)和居民如何提高能源效率，減少排放污染，使能源—經(jīng)濟(jì)—環(huán)境3E 系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展是當(dāng)下的熱點(diǎn)問題，向可再生的新能源轉(zhuǎn)型不僅從傳統(tǒng)能源供給和價格變化上看不可避免[1]，且從國家“八五”到“十三五”規(guī)劃中也能看到是中國未來發(fā)展戰(zhàn)略重心之一。電力轉(zhuǎn)型是能源轉(zhuǎn)型的重要部分，外部性的存在使得政府政策在促進(jìn)可再生能源向發(fā)電市場滲透中起著重要作用，中國已經(jīng)實施了多項能源電價補(bǔ)貼政策，并正在評估試點(diǎn)碳稅、排放權(quán)交易等新工具；發(fā)達(dá)國家如美國也已經(jīng)實施了一系列政策和項目來加快可再生能源技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用，例如美國30 個州政府已經(jīng)實施了可再生能源配額制，響應(yīng)能源部計劃在2025 年可再生能源電站裝機(jī)量比例的規(guī)劃目標(biāo)。至此，政府和研究機(jī)構(gòu)愈發(fā)關(guān)注政策效率和效果問題，即：應(yīng)頒布實施哪些政策和政策工具能達(dá)到能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)？實施的政策究竟產(chǎn)生了什么效果？如何穩(wěn)步推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程？這其中，從政策文本內(nèi)容角度對現(xiàn)有新能源政策進(jìn)行深入分析和評價，能夠?qū)Υ龠M(jìn)新能源發(fā)電發(fā)展相關(guān)各類政策的內(nèi)容進(jìn)行整體把握，為政策效果和政策優(yōu)化研究提供量化基礎(chǔ)。

二、文獻(xiàn)綜述

政策評價是對政策效能和執(zhí)行過程進(jìn)行科學(xué)測量的事實評價過程，也是對政策對社會經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的利益分配、福利變化等進(jìn)行判斷的價值評價過程[2]。其評價方式主要包括兩類：一是基于經(jīng)濟(jì)計量模型，以實際數(shù)據(jù)或理論推導(dǎo)分析政策對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相關(guān)變量的影響效果，例如以CGE 模型為代表的自上而下模型、以MARKAL、LEAP、EPPA 等為代表的自下而上技術(shù)模型、以雙重差分等為代表的回歸模型[3-4]。這類方法在實際應(yīng)用中從實際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)出發(fā)能得到較為精細(xì)的結(jié)果，但數(shù)據(jù)變化中能否真正剝離出政策實際效果，理論結(jié)果與現(xiàn)實情況的吻合程度等易受到質(zhì)疑。二是從政策內(nèi)容本身的合理性可行性進(jìn)行評價，主要包括以模糊綜合評價等為代表的定性評價方法和近年來逐漸興起的政策文獻(xiàn)計量方法。

當(dāng)前，國內(nèi)外對政策內(nèi)容本身進(jìn)行的評價大多實行分值方法[5]。Nag 等（2007）[6]從政策目標(biāo)和特征角度將政策分為急迫性、強(qiáng)制性和一般性政策三類并做出了相應(yīng)的評價指標(biāo)。Abotah 和DAIM（2017）[7]構(gòu)建了可再生能源轉(zhuǎn)換激勵政策的多維度框架，包括經(jīng)濟(jì)、社會、政治、環(huán)境和技術(shù)層面，通過層次決策模型對現(xiàn)有政策進(jìn)行評價選擇。根據(jù)公共管理領(lǐng)域的政策評價邏輯框架，政策評價應(yīng)考慮從資源投入到最終目標(biāo)產(chǎn)出多個階段的因素，如Bennett（1976）[8]構(gòu)建的貝內(nèi)特層次和后期逐漸深化的多種評價模型，使評價要素不斷豐富。國內(nèi)學(xué)者也根據(jù)實際問題特點(diǎn)提出了多種政策評價框架，以科技創(chuàng)新政策評價居多，最有代表性的為彭紀(jì)生等（2008）[9]提出的政策量化標(biāo)準(zhǔn)手冊，從政策力度、措施、目標(biāo)等維度進(jìn)行量化并給出各維度指標(biāo)得分依據(jù)，用于描繪政策協(xié)同演變的路徑以及創(chuàng)新協(xié)同對經(jīng)濟(jì)績效的影響。針對新能源政策的內(nèi)容分析已有若干成果，多集中在新能源汽車政策方面，如陳衍泰等（2013）[10]從新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)需求和政策工具供給兩個維度對中央和地方政府出臺的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行梳理和評價。由于這些方法和分析維度較為單一，難以進(jìn)行復(fù)雜相關(guān)結(jié)構(gòu)分析，基于PMC 指數(shù)的綜合評分方法近年來被嘗試性地應(yīng)用于對科技創(chuàng)新政策[11]、新能源汽車補(bǔ)貼政策[5]、碳減排政策[12]等的量化評價，對該類研究表現(xiàn)出較好的適用性。雖然這一方法對政策的量化評價較為全面，但與其他主觀評價方法類似，在評價變量賦值打分上主觀性較強(qiáng)，結(jié)果易受到質(zhì)疑。

政策文獻(xiàn)計量方法是近年來興起的一類政策分析方法，從政策文本內(nèi)容本身對當(dāng)前已發(fā)布政策進(jìn)行政策工具識別、主題變遷情況分析、關(guān)鍵詞統(tǒng)計等。例如，黃萃等（2015）[13]基于共詞分析和聚類分析方法對科技創(chuàng)新政策主題聚焦點(diǎn)變化進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)此類政策在“國際合作”“人力資源”“體制機(jī)制改革”和“研究發(fā)展重點(diǎn)”四個領(lǐng)域發(fā)生了顯著的政策主題變遷。雖然此類政策文本的計量分析尚處于起步階段，但這一方法豐富了政策內(nèi)容分析數(shù)據(jù)來源，較傳統(tǒng)的政策解讀質(zhì)性研究或主觀評分方法更加客觀公正。

綜上所述，現(xiàn)有政策評價研究尚存在一些突破點(diǎn)，從內(nèi)容層面，對新能源發(fā)電政策評價這一專門問題的聚焦程度不足，缺乏政策內(nèi)容本身的研究使得現(xiàn)有研究大多僅適用于事后評價；從方法層面，現(xiàn)有評價模型存在因素選取缺乏全面性、賦值主觀性較強(qiáng)、精度不高等問題。因此，本文構(gòu)建PMC 指數(shù)模型，基于文本相似度算法計算指標(biāo)賦值，對現(xiàn)有代表性新能源政策內(nèi)容進(jìn)行量化評價。旨在為政策制定者對現(xiàn)有政策作出分析調(diào)整或為新政策的發(fā)布提供借鑒。研究思路如圖1 所示。

圖1 政策評價的PMC 指數(shù)模型構(gòu)建及變量賦值方法流程

三、政策評價框架

（一）PMC 指數(shù)模型構(gòu)建

PMC 指數(shù)（Policy Modeling Consistency Index）模型是基于Estrada 等（2008）[14]提出的Omnia Mobilis假說，主張不應(yīng)忽視或認(rèn)為任何相關(guān)變量是不重要的，因此應(yīng)盡可能廣泛地選取變量而不應(yīng)忽略任何一個有可能的相關(guān)變量。該模型能夠從各個維度分析一項政策內(nèi)部一致性，測量PMC 指數(shù)形成PMC曲面能直觀地反映政策各維度的情況，對政策效力進(jìn)行多維度評價并對單項指標(biāo)進(jìn)行具體分析。

首先，進(jìn)行變量分類和參數(shù)設(shè)定，根據(jù)新能源發(fā)電促進(jìn)政策的具體特點(diǎn)，參考同類研究變量參數(shù)設(shè)定方式，調(diào)整并確立了9 個一級變量，下設(shè)若干二級變量，如表1 所示。

表1 政策量化評價變量設(shè)置

其次，對各維度變量進(jìn)行賦值，所得結(jié)果稱為多投入產(chǎn)出表，假定每個二級變量所占權(quán)重相同進(jìn)行0～1 賦值，若政策符合相應(yīng)二級變量時取值為1反之則取值為0，與傳統(tǒng)主觀打分方法不同的是，這一步驟本文采取下一節(jié)的文本相似度算法進(jìn)行0～1分類賦值。進(jìn)而，對PMC 指數(shù)進(jìn)行測量，根據(jù)公式（1）～ 公式（3）計算各一級變量值，其中t為一級變量，j為二級變量。最終由公式（4）得到PMC 指數(shù)。

根據(jù)計算得到的PMC 指數(shù)可以對待評價政策進(jìn)行等級劃分，根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)可將等級標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)定，如表2 所示。

表2 政策評分等級

（二）基于文本相似度算法的指標(biāo)賦值

一項政策常涉及多個政策目標(biāo)或政策工具，單純通過文本閱讀進(jìn)行主題判斷或從標(biāo)題進(jìn)行打分容易導(dǎo)致任意性[15]，因此在指標(biāo)賦值上應(yīng)用文本挖掘進(jìn)行分析。對新能源發(fā)電促進(jìn)相關(guān)政策建立政策庫V（d），其中每一政策文本pi中的文本信息為wi（d）。首先，需要對政策文本進(jìn)行分析處理，采用較為成熟的最大匹配法，將文字最大符號串與詞典條目相匹配，若不能匹配則削掉一個漢字繼續(xù)匹配，直到在詞典中找到相應(yīng)單詞為止。根據(jù)TF-IDF 方法，設(shè)TFi為詞頻，N為總文檔數(shù)，文本在文檔集中出現(xiàn)的頻率為n，則：

傳統(tǒng)空間向量模型進(jìn)行文本相似度計算使用政策文本特征向量的夾角余弦表示距離：

在對量化評價變量賦值時，采用公式（6）對政策文本進(jìn)行分類，根據(jù)每一變量對應(yīng)的政策文本即學(xué)習(xí)樣本，若某一新政策文本與之相近，則認(rèn)為該新政策在該評價變量上賦值為1，否則為0。然而在實際分類過程中，新能源發(fā)電促進(jìn)政策研究尚無成熟的分類樣本可以借鑒，因此本研究采用劉炳勝等（2017）[16]提出的學(xué)習(xí)樣本分類方法，如流程圖2 所示，以學(xué)習(xí)樣本分類準(zhǔn)確率100%為目標(biāo)，首先給出理論分類，將部分學(xué)習(xí)樣本進(jìn)行預(yù)測分類，若與理論分類不一致則調(diào)整原始分類，反復(fù)過程最終得到用于后續(xù)相似度計算的學(xué)習(xí)樣本。給定閾值，若相似度大于閾值則該變量賦值為1。

圖2 政策評價學(xué)習(xí)樣本構(gòu)建流程

四、新能源發(fā)電促進(jìn)政策內(nèi)容量化評價

（一）政策界定和樣本選取

本文中的新能源發(fā)電促進(jìn)政策是指新能源政策中與發(fā)電相關(guān)的各類法律、法規(guī)、規(guī)定、條例、意見、通知、辦法、實施細(xì)則等。在進(jìn)行文本收集時采用如下方法：（1）政策樣本僅選擇環(huán)保部、財政部、發(fā)改委環(huán)資司等國家層面部門頒布的政策，暫不考慮地方政策；（2）從北大法庫中以新能源、可再生能源為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，進(jìn)一步根據(jù)發(fā)電類型進(jìn)行篩選，若政策中提及發(fā)電、風(fēng)電、光伏等內(nèi)容則也歸屬為本文所研究政策；（3）對下載的政策文件進(jìn)一步略讀，剔除其中力度過低或范圍過小的政策，如針對具體企業(yè)的目錄類政策或補(bǔ)充說明的意見類政策等，若一項政策包含多個內(nèi)容則只截取其中與發(fā)電相關(guān)的條目。最終篩選出2006—2017 年相關(guān)政策108 篇作為分析樣本。2006 年起執(zhí)行并于2009年通過修改批準(zhǔn)的《可再生能源法》是核心的基礎(chǔ)政策，在具體實施時僅起到指導(dǎo)和框架性作用，其他政策起到了補(bǔ)充作用，每年代表性政策文件如表3 所示?？梢钥吹?，在政策的具體提法上以可再生能源一詞使用居多，主要偏重光伏和風(fēng)電設(shè)施建設(shè)、配額、價格等內(nèi)容，且從早期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展宏觀政策逐漸細(xì)化。生物質(zhì)等新能源雖然在電力市場中份額極小，但已有相關(guān)配套政策出現(xiàn)。2009 年國務(wù)院發(fā)布的《裝備制造業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》中，高效清潔發(fā)電裝備制造業(yè)的發(fā)展被重點(diǎn)提及，因此這一部分也歸屬為本文研究政策范圍。

表3 代表性新能源發(fā)電促進(jìn)政策

（二）典型政策的PMC 指數(shù)評價

本文從所收集的政策樣本中選取3 篇代表性新能源發(fā)電促進(jìn)政策進(jìn)行評價，分別為《可再生能源電價附加收入調(diào)配暫行辦法（發(fā)改價格[2007]44號）》（簡記P1）、《關(guān)于完善年農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電價格政策的通知（發(fā)改價格[2010]1579 號）》P2、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見（國發(fā)[2013]24 號）》P3。選取這些政策的原因是，P1 為較早時期促進(jìn)新能源發(fā)電開發(fā)利用的電價制定、補(bǔ)貼相關(guān)規(guī)定，對后續(xù)電價補(bǔ)貼進(jìn)入或退出政策制定有較強(qiáng)借鑒意義；P2 是特定能源類型的產(chǎn)業(yè)價格政策，此類更細(xì)化的政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起著更為具體的作用，也是對現(xiàn)有價格政策的補(bǔ)充；與前兩種部委政策相比，P3 是國務(wù)院簽發(fā)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)性意見，是站在調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)層面的綱領(lǐng)性政策。對三類不同層級、目標(biāo)和力度的政策進(jìn)行評價有助于把握不同政策的側(cè)重點(diǎn)，進(jìn)行差異性的比較和分析。按上一節(jié)所述方法進(jìn)行賦值，這里相似度比較結(jié)果中同一個一級變量下可以有多個二級變量賦值為1，PMC 指數(shù)結(jié)果分別如表4 所示，由此將9 個一級變量按3×3 矩陣排列，得到的PMC 曲面如圖3、圖4、圖5 所示。

表4 三項政策的PMC 指數(shù)評價值

圖3 P1 的PMC 曲面

圖4 P2 的PMC 曲面

圖5 P3 的PMC 曲面

從PMC 指數(shù)結(jié)論中，可以看到較傳統(tǒng)工具——產(chǎn)業(yè)價值鏈二維度等分析框架更為豐富的政策特征。從標(biāo)題和主題看到P1 和P2 兩項政策內(nèi)容較為相似，分別為針對可再生能源全體和農(nóng)林生物質(zhì)能源發(fā)電價格的辦法說明，但PMC 指數(shù)評價值分別為4.29 和3.93，P2 政策低于P1，從具體維度來看兩政策主要在X1 和X6 上有較大差異。X1（政策類型）反映了政策的作用，政策P2 對農(nóng)林生物質(zhì)能源發(fā)電價格起到了價格標(biāo)準(zhǔn)判定、價格監(jiān)管、成本分?jǐn)偡绞降妊a(bǔ)充說明的作用，作用范圍較窄。而政策P2 在上述基礎(chǔ)上，對電價調(diào)配依據(jù)、補(bǔ)貼項目細(xì)則、維護(hù)費(fèi)用、補(bǔ)貼方式等進(jìn)行了更細(xì)致的描述，對于各類新能源發(fā)展的實際情況變化也給出了電價核定、收取辦法等暫行規(guī)定。X6（作用層面）反映了政策的范圍，由于農(nóng)林生物質(zhì)能源發(fā)電規(guī)模較小，P2政策主要針對相關(guān)發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)，以及相應(yīng)監(jiān)管部門，而P1 對整個新能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)發(fā)展起到了規(guī)范作用，政策范圍更廣，因此造成了內(nèi)容相近的兩篇政策評價得分差異。政策P3 為國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見，對規(guī)范和促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展起到了基礎(chǔ)引導(dǎo)性作用，在政策功能、作用層面、涉及領(lǐng)域、激勵措施等方面得分均相對更高。未來新能源發(fā)電促進(jìn)政策的制定應(yīng)同時關(guān)注單個功能具體執(zhí)行方案類政策和綜合性指導(dǎo)政策，考慮每一政策在各項指標(biāo)下的評價得分，針對當(dāng)前薄弱的方面重點(diǎn)考慮，才能保證新能源發(fā)電促進(jìn)政策體系的科學(xué)性和完整性。

五、結(jié)論與建議

近年來政策效果的評價方法與模型研究得到了廣泛關(guān)注，政策文本內(nèi)容評價是方式之一。本文首先對新能源發(fā)電促進(jìn)政策進(jìn)行界定和梳理，發(fā)現(xiàn)新能源發(fā)電相關(guān)政策的制定一方面在不斷細(xì)化，另一方面在發(fā)電相關(guān)產(chǎn)業(yè)價值鏈上不斷延伸。進(jìn)而構(gòu)建PMC 指數(shù)模型對典型政策進(jìn)行多維度評價，為避免變量主觀打分的任意性，以空間向量模型方法根據(jù)政策文本挖掘結(jié)果進(jìn)行變量賦值，結(jié)果顯示這一方法較傳統(tǒng)多維度分析方法能更為全面地進(jìn)行政策評價。選取的三項典型政策中，P1 和P2 雖然內(nèi)容相近，但作用和范圍的差異使得兩項政策評價得分各異，政策P3 作用更為全面且地位更高，在得分上相對更高。這一方法在政策評價上表現(xiàn)出較強(qiáng)的適用性。針對評價結(jié)果本文提出以下兩點(diǎn)建議：

（1）新能源發(fā)電政策應(yīng)兼顧方向的引導(dǎo)與細(xì)則的制定。規(guī)劃、意見等政策為新能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展和地方政府工作推進(jìn)起到了戰(zhàn)略引導(dǎo)性作用，而電價補(bǔ)貼辦法等細(xì)化政策為實際產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)工作起到了操作層面的作用，因此在政策組合中兩者均十分重要。新能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展已有一定的規(guī)模，面對“棄風(fēng)棄光”、接納能力不足等階段性問題，應(yīng)對這些重點(diǎn)問題和新問題有針對性地寫入規(guī)劃中，并制定實施辦法、細(xì)則，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

（2）加強(qiáng)政策間協(xié)同，提升政策頒布的針對性。本文提供了一種科學(xué)有效的政策量化評價方法，未來可以在政策頒布時，通過對各維度的分析預(yù)先對一項政策的作用范圍、對象、措施等進(jìn)行評價，輔助預(yù)測政策可能的實施效果，也能夠?qū)σ延姓呓M合進(jìn)行綜合評價，對各政策均得分較低的維度重點(diǎn)分析和制定政策，加強(qiáng)政策的針對性。