裴雪蓮

（徐州地鐵集團(tuán)有限公司，江蘇 徐州 221000）

城市軌道交通作為當(dāng)今城市交通發(fā)展的重要交通工具，很大程度上緩解了城市交通的擁堵問題。但由于軌道交通項(xiàng)目造價(jià)高、涉及專業(yè)多、建設(shè)周期長(zhǎng)，其投資控制是一項(xiàng)十分重要而又難度很高的工作，全過程跟蹤審計(jì)成為投資控制不可或缺的監(jiān)督方式。

目前，北京、南京、沈陽(yáng)、鄭州、青島、深圳、廣州、蘭州、寧波、杭州、蘇州、大連等大多數(shù)城市軌道交通項(xiàng)目已經(jīng)開展全過程跟蹤審計(jì)。雖大部分城市軌道交通建設(shè)工程采取跟蹤審計(jì)模式，但鑒于徐州地鐵集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“地鐵集團(tuán)”）實(shí)施的徐州軌道交通1、2、3號(hào)線一期工程均采用PPP模式發(fā)包，結(jié)合城市軌道交通行業(yè)以及省市相關(guān)要求，圍繞“提前介入、全程跟蹤，立足服務(wù)、著眼防范”的整體思路，將審計(jì)關(guān)口前移。市審計(jì)局委托跟蹤審計(jì)單位開展全過程跟蹤審計(jì)。PPP模式下跟蹤審計(jì)無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循，因而須在工程建設(shè)逐步開展的情況下，不斷地摸索和總結(jié)跟蹤審計(jì)重點(diǎn)難點(diǎn)，以進(jìn)一步加大投資控制力度，促進(jìn)城市軌道交通工程建設(shè)管理提質(zhì)增效。

一、項(xiàng)目背景概述

徐州市城市軌道交通1、2、3號(hào)線一期工程均采用PPP合作模式，由市政府指定市國(guó)資委作為實(shí)施機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)確定社會(huì)資本合作方，市國(guó)資委與社會(huì)資本合作方簽訂PPP項(xiàng)目合作協(xié)議，地鐵集團(tuán)作為社會(huì)資本投資代表與社會(huì)資本方簽訂股權(quán)投資協(xié)議和施工總承包協(xié)議。

1、2、3號(hào)線一期工程線路全長(zhǎng)約64公里，總投資約467億元。1號(hào)線一期工程線路為東西走向，西端起于路窩站，沿老徐蕭公路、淮海西路、淮海東路、淮海東路延長(zhǎng)段、東三環(huán)路、和平路、珠山路走行，東端止于高鐵徐州東站。線路全長(zhǎng)21.8公里，全線共計(jì)18個(gè)車站，設(shè)杏山子車輛段1座、高鐵停車場(chǎng)1座。線路總投資162.78億元。2號(hào)線一期工程北起客運(yùn)北站，途經(jīng)二環(huán)北路、彭城廣場(chǎng)、江蘇師范大學(xué)、淮海紀(jì)念園、七里溝、市政府，止于新區(qū)東站。全長(zhǎng)約24.15km，全為地下線。全線共設(shè)車站20座，車輛段1座、停車場(chǎng)1座，線路總投資169.79億元。3號(hào)線一期工程起點(diǎn)位于下淀站，線路途經(jīng)大慶路-復(fù)興路-淮塔東路-解放南路-北京路-長(zhǎng)江路-黃山路-銀山路，終點(diǎn)站為創(chuàng)業(yè)園站。全長(zhǎng)約18km，共設(shè)車站16座，全部為地下站。線路總投資136億元。

1、2、3號(hào)線一期工程（含試驗(yàn)段及線網(wǎng)控制中心）共劃分為16個(gè)審計(jì)標(biāo)段，其中試驗(yàn)段2個(gè)標(biāo)段，1號(hào)線一期工程4個(gè)標(biāo)段，2號(hào)線一期工程5個(gè)標(biāo)段，3號(hào)線一期工程4個(gè)標(biāo)段，線網(wǎng)控制中心1個(gè)標(biāo)段，由市審計(jì)局通過招標(biāo)采購(gòu)方式委托4家事務(wù)所承擔(dān)。

圖1 PPP項(xiàng)目全過程跟蹤審計(jì)合同管理關(guān)系圖

二、全過程跟蹤審計(jì)的目的和意義

一是提高項(xiàng)目管理水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。城市軌道交通工程建設(shè)涉及投資金額巨大，一旦管理失衡，造成的損失不可估量。實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)可從項(xiàng)目全壽命周期的各個(gè)階段進(jìn)行全過程審計(jì)監(jiān)督，可及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正工程建設(shè)全過程的違規(guī)行為，形成審計(jì)監(jiān)督制約體系，全面保障項(xiàng)目管理流程順利運(yùn)行，為工程質(zhì)量、安全和投資提供行之有效的保障。實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)可通過提前跟進(jìn)，即時(shí)發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目管理中出現(xiàn)的漏洞以及存在的問題，并有的放矢地提出建議，使制度管理、流程管理規(guī)范化，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目管理水平邁上新臺(tái)階。

二是提高資金利用率和使用效益的重要保障。軌道交通工程參建單位多，涉及造價(jià)高，專業(yè)系統(tǒng)多而復(fù)雜，投資控制成為城市軌道交通工程的難點(diǎn)。實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)，審計(jì)人員參與了工程建設(shè)全過程，及時(shí)對(duì)工程建設(shè)的資金使用情況反饋調(diào)整，有利于控制投資，減少竣工結(jié)算中的矛盾，保證工程建設(shè)資金合規(guī)使用，提高資金利用率和資金使用效益。

三、PPP模式下全過程跟蹤審計(jì)與全過程造價(jià)咨詢的區(qū)別

（一）服務(wù)側(cè)重點(diǎn)不同

全過程跟蹤審計(jì)單位由徐州市審計(jì)局委托，同時(shí)分別與審計(jì)局、建設(shè)單位簽訂合同，合同支付由建設(shè)單位承擔(dān)。全過程造價(jià)咨詢單位由建設(shè)單位委托，僅與建設(shè)單位簽訂合同，合同支付由建設(shè)單位承擔(dān)。因委托主體不同，勢(shì)必造成服務(wù)內(nèi)容不同，全過程跟蹤審計(jì)單位對(duì)建設(shè)單位兼有審計(jì)監(jiān)督和咨詢服務(wù)的功能，側(cè)重于審計(jì)監(jiān)督的功能；而全過程造價(jià)咨詢對(duì)建設(shè)單位僅有咨詢服務(wù)的功能。

（二）職能范圍不同

全過程跟蹤審計(jì)單位服務(wù)主體是市審計(jì)局，主要職能是代表市審計(jì)局對(duì)地鐵集團(tuán)（建設(shè)單位）城市軌道交通工程建設(shè)履行監(jiān)督，同時(shí)根據(jù)審計(jì)咨詢合同，對(duì)地鐵集團(tuán)提供咨詢服務(wù)；審計(jì)結(jié)果對(duì)市審計(jì)局負(fù)責(zé)，地鐵集團(tuán)按照審計(jì)結(jié)果執(zhí)行。

咨詢單位服務(wù)主體是地鐵集團(tuán)，主要是協(xié)助進(jìn)行全過程成本控制，對(duì)造價(jià)控制提供幫助咨詢服務(wù)，咨詢結(jié)果對(duì)地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)。

（三）服務(wù)依據(jù)不同

造價(jià)咨詢單位執(zhí)業(yè)依據(jù)主要是國(guó)家或省級(jí)、市級(jí)、行業(yè)建設(shè)主管部門頒發(fā)的計(jì)價(jià)規(guī)范、計(jì)價(jià)辦法、計(jì)價(jià)定額，以及與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、技術(shù)資料；以及地鐵集團(tuán)相關(guān)管理辦法。

全過程跟蹤審計(jì)執(zhí)業(yè)除了依據(jù)造價(jià)管理相關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)遵守審計(jì)相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章等相關(guān)規(guī)定以及市審計(jì)局的相關(guān)要求。

（四）合同內(nèi)容不同

根據(jù)徐州市審計(jì)局協(xié)審合同及地鐵集團(tuán)審計(jì)咨詢合同約定，審計(jì)單位的服務(wù)內(nèi)容主要是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算編制及執(zhí)行情況審計(jì)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)審計(jì)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)合同審計(jì)，對(duì)建設(shè)單位內(nèi)部控制制度設(shè)置和落實(shí)情況審計(jì)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目材料、設(shè)備采購(gòu)及管理情況審計(jì)，對(duì)建設(shè)工程結(jié)算審計(jì)。而地鐵集團(tuán)招標(biāo)相關(guān)條款約定，造價(jià)咨詢單位的服務(wù)內(nèi)容主要是招標(biāo)控制價(jià)編制和工程量清單編制、全過程造價(jià)咨詢、竣工結(jié)算的審核等。

四、PPP模式下全過程跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)

（一）設(shè)計(jì)階段跟蹤審計(jì)

目前，設(shè)計(jì)費(fèi)用收取一般與工程概算相關(guān)，與設(shè)計(jì)方案的優(yōu)劣、投資節(jié)約額度無(wú)關(guān)聯(lián)。項(xiàng)目前期跟蹤審計(jì)重點(diǎn)：一是設(shè)計(jì)的招標(biāo)方式選擇是否合理，應(yīng)選取優(yōu)秀的設(shè)計(jì)單位，提高工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；二是對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行限額設(shè)計(jì)，在保證工程項(xiàng)目正常使用功能的先決條件下，選擇優(yōu)化后的設(shè)計(jì)方案，降低工程項(xiàng)目投資，避免超概現(xiàn)象發(fā)生；三是嚴(yán)格設(shè)計(jì)變更管理，避免因設(shè)計(jì)錯(cuò)誤、遺漏或設(shè)計(jì)不合理產(chǎn)生設(shè)計(jì)變更；四是設(shè)計(jì)方案應(yīng)與施工工藝標(biāo)準(zhǔn)盡量相符，節(jié)約工程投資。

（二）實(shí)施階段全過程跟蹤審計(jì)

根據(jù)合同約定，跟蹤審計(jì)主要審核招標(biāo)文件造價(jià)控制條款、工程量清單、招標(biāo)控制價(jià)、合同條款、分析合同價(jià)款、概算執(zhí)行、工程計(jì)量支付、內(nèi)控制度建立執(zhí)行、工程變更及現(xiàn)場(chǎng)簽證、項(xiàng)目財(cái)務(wù)核算和財(cái)務(wù)管理、資金到位及管理使用、建設(shè)單位管理費(fèi)計(jì)取、設(shè)備及材料的采購(gòu)價(jià)格、上級(jí)優(yōu)惠政策的落實(shí)、項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)等情況。在施工階段應(yīng)重點(diǎn)做好隱蔽工程及工程量變更的審計(jì)工作。

在工程量清單計(jì)價(jià)模式下，工程造價(jià)實(shí)行“量”“價(jià)”分離，PPP模式下全過程跟蹤審計(jì)挑戰(zhàn)力度較大，工作重點(diǎn)是徐州城市軌道交通工程PPP模式招標(biāo)時(shí)無(wú)工程量清單，需在工程實(shí)施時(shí)邊施工邊談判，清單談判難度系數(shù)非常大。全過程跟蹤審計(jì)單位全程參與清單談判，積累豐富的清單談判經(jīng)驗(yàn)，為竣工結(jié)算順利推進(jìn)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）竣工結(jié)算階段跟蹤審計(jì)

該階段的審計(jì)目標(biāo)為將提高管理水平、實(shí)現(xiàn)既定社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，全過程跟蹤審計(jì)貫穿于跟蹤審計(jì)全過程，進(jìn)一步揭示城市軌道交通建設(shè)管理中的薄弱環(huán)節(jié)和存在的漏洞，使投資控制更加合理。審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容為PPP模式下竣工結(jié)算階段，清單談判歷史遺留問題的處理、工程竣工結(jié)算和工程財(cái)務(wù)資料、建安工程投資真實(shí)性及合法性、尾工工程情況及投資效益審計(jì)評(píng)價(jià)。難點(diǎn)在于清單談判歷史遺留問題的解決，需要較高的專業(yè)素養(yǎng)和一絲不茍的鉆研精神，進(jìn)而全面提高審計(jì)質(zhì)量。

五、結(jié)語(yǔ)

全過程跟蹤審計(jì)作為投資審計(jì)的一種方式，在城市軌道交通工程建設(shè)項(xiàng)目PPP模式審計(jì)中逐步運(yùn)用，并取得了明顯的管理成效。通過在工程實(shí)踐中不斷總結(jié)與完善，全過程跟蹤審計(jì)在軌道交通項(xiàng)目建設(shè)中能夠發(fā)揮更大的作用，進(jìn)一步地提升政府投資項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。