劉 昕 曾 琦

我國于2009年正式在義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資政策以來，國內(nèi)學(xué)者對義務(wù)教育績效工資開展了多種研究。國內(nèi)有相當(dāng)一部分學(xué)者在探討國內(nèi)義務(wù)教育績效工資政策存在的問題時，提出應(yīng)借鑒美國義務(wù)教育績效工資政策的一些具體做法來改進(jìn)我國的這一政策。比如，在政策推動主體上，教師績效工資不應(yīng)只有政府這個單一主體推動，應(yīng)探索構(gòu)建多元主體模式；①王強(qiáng). 中美中小學(xué)教師薪酬激勵制度比較研究[J]. 教師教育研究, 2017(05): 96-100.在實施對象上，將績效工資計劃覆蓋到校長及教育管理者，②陳時見, 赫棟峰. 美國公立中小學(xué)教師績效工資改革[J]. 比較教育研究, 2009(12): 1-5+15.或構(gòu)建以團(tuán)隊和學(xué)校為單位的績效工資方案，建立績效工資隨績效動態(tài)調(diào)整的機(jī)制；③周彬. 教育績效管理的國際經(jīng)驗與政策啟示[J]. 全球教育展望, 2016(09): 100-108.在評價方式上，應(yīng)將教師的工資與學(xué)生的學(xué)習(xí)成果掛鉤，④錢磊. 美國教師績效工資制度的分析與反思[J]. 教師教育研究, 2008(04): 72-75.或借鑒美國的“增值評價”法，基于學(xué)生學(xué)習(xí)成績的提高程度來評價教師的績效，⑤楊一. 美國教師績效工資管理模式及其啟示[J]. 教學(xué)與管理, 2015(19): 82-84.甚至對教師可采取包括學(xué)生、同行、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及本人在內(nèi)的多元評價方式；⑥李先軍. 美國中小學(xué)教師績效工資制度的成功經(jīng)驗及其啟示[J]. 外國教育研究, 2013(05): 103-111.在薪酬設(shè)計方面，可基于多元薪酬理念在教師工資結(jié)構(gòu)中設(shè)置包括知識技能工資、績效工資及冷門學(xué)科工資等在內(nèi)的多元化差別工資體系。⑦蔡永紅, 梅恩. 美國中小學(xué)教師績效工資改革的沿革、特點及啟示[J]. 比較教育研究, 2012(08): 14-19.

但是，另一部分學(xué)者卻對這種借鑒方式提出了批判：比如有學(xué)者提到了中美義務(wù)教育績效工資政策之間雖然有一定的共性，但也存在一定的差異，⑧蔣平、魏紅梅. 中、美教師績效工資改革研究: 因素分析理論框架的視角[J]. 教育發(fā)展研究, 2013(05): 7-12.美國義務(wù)教育績效工資制度的形成，反映了美國制度的演變規(guī)律，或是基于美國的國情所提出的。⑨顏建超. 中美義務(wù)教育教師績效工資制度實施狀況的共性與個性分析[J]. 教學(xué)與管理, 2013(10): 85-88.在借鑒經(jīng)驗時需要著重考慮特定的社會文化傳統(tǒng)、歷史環(huán)境以及主體的內(nèi)在本性等方面的因素。⑩姜蘊. 基于學(xué)生成績的美國中小學(xué)教師獎勵性績效工資考核制度研究————以丹佛市教師職業(yè)津貼(ProComp)和紐約市教師績效工資(SPBP)為例[J]. 外國教育研究, 2017(06): 27-40.有學(xué)者指出兩種績效工資政策在具體做法及規(guī)則方面存在著顯著的差異。?同本頁①。如果將美國背景下的義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY經(jīng)驗簡單地“拿來主義”，很可能會導(dǎo)致政策借鑒上的“消化不良”和適得其反，無助于我國義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY制度的改進(jìn)工作。

此外，美國義務(wù)教育績效工資政策的實施效果也并非無可詬病，同樣也存在著很多問題。對于教師而言，績效工資在美國中小學(xué)教師的薪酬構(gòu)成中占比太小，激勵強(qiáng)度較小。相反，這一小部分的績效工資卻促使教師之間相互競爭，違背了學(xué)校所倡導(dǎo)的合作文化，?李海燕, 李國. 美國中小學(xué)校教師績效工資 改革的政策學(xué)分析[J]. 比較教育研究, 2015(07): 24-31.甚至導(dǎo)致一些沒有獲獎的教師難堪，嚴(yán)重的還會導(dǎo)致離職現(xiàn)象的產(chǎn)生；?Stephanie Simon. Object to Change in Pay-for-performance Plan[N]. Wall Street Journal (Eastern Edition), 2008, 8(18): A3.對于學(xué)生而言，由于教師可能把工作中心集中在應(yīng)試教育方面，從而忽視學(xué)生其他方面的發(fā)展。?李智. 美國義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資的實踐及爭論[J]. 教學(xué)與管理, 2010(25): 78-80.

以上種種爭論表明，借鑒美國背景下的政策經(jīng)驗，不一定能夠滿足中國情境下所面臨的實際政策需求，很可能還會造成新的不適。換句話說，美國的經(jīng)驗對我國有借鑒意義嗎？在何種情況下借鑒他國的公共政策才是可靠的呢？本研究擬自建一個公共政策分析比較模型來對兩國義務(wù)教育績效工資政策進(jìn)行系統(tǒng)性比較，在此基礎(chǔ)上回應(yīng)上述問題。

一、我國義務(wù)教育績效工資政策及其相關(guān)研究

（一）我國義務(wù)教育績效工資政策的背景與主要內(nèi)容

我國義務(wù)教育績效工資政策始于2006年，當(dāng)時為配合《中華人民共和國公務(wù)員法》的實施而推出，其主要目的是促使事業(yè)單位工作人員與公務(wù)員兩類人員的工資制度分離，體現(xiàn)事業(yè)單位特點，推進(jìn)事業(yè)單位去行政化。改革后的事業(yè)單位工資包括基本工資 （含崗位和薪級工資）、績效工資、津貼及補貼。從此，績效工資成為事業(yè)單位工作人員工資收入中的一個重要組成部分，也是事業(yè)單位工資制度與公務(wù)員工資制度中區(qū)別最大的一個部分。

事業(yè)單位的工資制度改革本應(yīng)與公務(wù)員工資制度改革同步進(jìn)行的，但當(dāng)時事業(yè)單位卻僅僅執(zhí)行了新的基本工資和津貼、補貼政策，績效工資拖了兩年多遲遲未能發(fā)放，這導(dǎo)致事業(yè)單位工作人員的工資實際上被拖欠了一部分，與公務(wù)員工資水平之間產(chǎn)生了明顯的差距，引起了義務(wù)教育教師很大的不滿，一些地方甚至出現(xiàn)了罷課現(xiàn)象。有鑒于此，國家于2008年頒布了《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資的指導(dǎo)意見》，要求自2009年1月1日起對義務(wù)教育教師實施績效工資制度，并對績效工資總量核定及績效工資分配作出相關(guān)規(guī)定，要求充分發(fā)揮績效工資分配的激勵導(dǎo)向作用，在分配中堅持多勞多得，優(yōu)績優(yōu)酬，重點向一線教師、骨干教師和做出突出成績的其他工作人員傾斜。這份文件明確了事業(yè)單位績效工資劃分為基礎(chǔ)性績效工資和獎勵性工資兩大部分，其中基礎(chǔ)性績效工資占績效工資總量的70%，按月發(fā)放，主要體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價水平、崗位職責(zé)等因素，具體項目和標(biāo)準(zhǔn)由縣級以上政府相關(guān)部門確定；獎勵性績效工資占績效工資總量的30%，主要體現(xiàn)工作量和實際貢獻(xiàn)等因素，由學(xué)校在考核基礎(chǔ)上確定分配方式和辦法，可根據(jù)實際情況設(shè)立班主任津貼、崗位津貼、農(nóng)村學(xué)校教師補貼、超課時津貼、教育教學(xué)成果獎勵等項目。2010年9月2日召開的國務(wù)院常務(wù)會議進(jìn)一步明確了事業(yè)單位績效工資改革的三步走思路，并把義務(wù)教育績效工資制度作為實施的第一步。自此，我國義務(wù)教育績效工資政策開始全面落實。

（二）我國義務(wù)教育績效工資政策產(chǎn)生的效果及其存在的相關(guān)問題

現(xiàn)有的相關(guān)研究較為一致性地對我國義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資的效果作出了積極評價，認(rèn)為這一政策的實施達(dá)成了預(yù)期政策目標(biāo)，取得了積極成果，具體表現(xiàn)有三點：

一是普遍提高了義務(wù)教育教師的工資水平。由于績效工資政策的落實本質(zhì)上是向義務(wù)教育學(xué)校教師發(fā)放一直被拖欠的部分工資，而且績效工資在義務(wù)教育工資中占有較大的比重。因此，績效工資政策落實顯然會給義務(wù)教育教師帶來收入增加，①吳紅斌, 馬莉萍. 義務(wù)教育績效工資改革對教師工資水平的影響————基于縣級面板數(shù)據(jù)實證分析的研究[J]. 教育研究,2017(03): 46-52+90.使義務(wù)教育教師的工資水平基本和當(dāng)?shù)毓珓?wù)員持平，②付衛(wèi)東, 范先佐. 學(xué)校教師績效工資制度改革與義務(wù)教育均衡發(fā)展————基于我國8省40個縣市的調(diào)查[J]. 當(dāng)代教育科學(xué), 2013(10): 7-11.初步履行了《中華人民共和國義務(wù)教育法》中關(guān)于義務(wù)教育教師的平均工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的規(guī)定，義務(wù)教育教師對績效工資水平的滿意度較高。③葉懷凡. 中小學(xué)教師對績效工資政策滿意度的調(diào)查研究[J]. 教育探索, 2013(07): 94-95.

二是促進(jìn)了城鄉(xiāng)間及縣級間義務(wù)教育績效工資的平衡發(fā)展。義務(wù)教育績效工資改革的目的之一是逐步實現(xiàn)同一縣級行政區(qū)域義務(wù)教育績效工資水平的大體平衡，并對農(nóng)村及條件艱苦的學(xué)校進(jìn)行傾斜。義務(wù)教育教師績效工資改革確實起到了這方面的作用：一方面，績效工資管理以縣級為主，縣域內(nèi)執(zhí)行相同的績效工資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，并且農(nóng)村義務(wù)教育教師能夠比城區(qū)教師獲得更多的津貼。④范先佐, 付衛(wèi)東. 義務(wù)教育教師績效工資改革: 背景、成效、問題與對策————基于對中部4省32縣(市)的調(diào)查[J]. 華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版), 2011(06): 128-137.另一方面，國家規(guī)定義務(wù)教育學(xué)校在績效工資總額之外不得自行發(fā)放任何津貼及獎金，從源頭上遏制了義務(wù)教育學(xué)校“亂收費”的現(xiàn)象，有利于促進(jìn)教育資源的均衡配置。⑤劉昕. 義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資的政策背景及實施建議[J]. 北京行政學(xué)院學(xué)報, 2010(01): 76-80.

三是調(diào)動了義務(wù)教育教師的工作積極性。義務(wù)教育績效工資改革的重要目標(biāo)之一是發(fā)揮其激勵導(dǎo)向作用。績效工資尤其是獎勵性績效工資打破了過去僅將工資與資歷、職稱和職務(wù)掛鉤的做法，使工資與教師的績效或貢獻(xiàn)聯(lián)系更為緊密，有助于提高義務(wù)教育教師的工作積極性，鼓勵他們不斷提高績效水平。研究表明，績效工資確實有效地激發(fā)了教師們的工作熱情，教學(xué)質(zhì)量有所提高。⑥同本頁④。在績效工資政策執(zhí)行后，由于在教學(xué)條件艱苦和環(huán)境較為惡劣的農(nóng)村學(xué)校從事教學(xué)工作能夠領(lǐng)取一定的農(nóng)村教師津貼，顯著提高了農(nóng)村教師的工作積極性，農(nóng)村教師流失情況大幅減少。⑦付衛(wèi)東, 桂勇. 義務(wù)教育教師績效工資政策實施效果的實證研究————基于中部四省部分縣(區(qū))的調(diào)查分析[J]. 上海教育科研, 2010(10): 25-28.義務(wù)教育績效工資的增長速度顯著快于基本工資，績效工資在工資中所占的比重在不斷攀升。⑧安雪慧. 義務(wù)教育績效工資政策實施情況分析評價研究[J]. 教育科學(xué)研究, 2017(02): 94-96.

當(dāng)然，我國義務(wù)教育績效工資政策仍然存在一些問題：一是由于政策并未對經(jīng)費分配比例及中央財政撥款基線進(jìn)行詳細(xì)的界定及劃分，導(dǎo)致績效工資經(jīng)費由“管理以縣為主”，事實上變?yōu)椤敖?jīng)費保障以縣為主”，部分貧困縣由于財政吃緊無法保障義務(wù)教育績效工資。二是盡管教師對工資水平的提高感到滿意，⑨同本頁③。但是在分配方式上存在抱怨和不滿，一些學(xué)校的政策制定者要么在確定教師績效工資時過于強(qiáng)調(diào)行政職務(wù)和職稱等因素，要么為了緩和教師間的人際關(guān)系以及出于分配方式的便利而采取“平均主義”的方式發(fā)放獎勵性績效工資，①姚翔, 劉亞榮. 義務(wù)教育教師績效工資政策執(zhí)行現(xiàn)狀及其治理————基于29省市教育局長和督學(xué)的調(diào)查[J]. 現(xiàn)代教育管理, 2018(08): 86-91.績效工資未能真正體現(xiàn)教師的實際績效差異，導(dǎo)致教師的分配公平感較低。②喬錦忠, 陳劍. 中小學(xué)績效工資的實踐反差與理性突圍[J]. 中國教育學(xué)刊, 2017(02): 46-49.三是在具體政策執(zhí)行層面，由于義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)在績效工資方案設(shè)計方面有著最終決定權(quán)，因此有些學(xué)校出現(xiàn)了行政管理人員不當(dāng)謀利現(xiàn)象，“輕教師、重領(lǐng)導(dǎo)”以及 “輕教育、重行政”，在一定程度上打擊了教師們的工作積極性，③李根, 葛新斌. 義務(wù)教育教師績效工資政策執(zhí)行困境及其突破[J]. 教育發(fā)展研究, 2014(04): 41-46.也讓部分教師逐漸產(chǎn)生了績效工資異化為“官效工資”的不滿和疑慮。④寧本濤. 教師績效工資實施的弱激勵效應(yīng)分析————以西部 Q 市 Y 區(qū)為例[J].中國教育學(xué)刊, 2014(04): 90-93.四是激勵效果不明顯，在教師工資收入中占比最高的部分是基礎(chǔ)性績效工資，其次是基本工資，而真正具有激勵效果的獎勵性績效工資占比卻最低。⑤薛海平, 唐一鵬. 理想與現(xiàn)實我國中小學(xué)教師:工資水平和結(jié)構(gòu)研究[J]. 北京大學(xué)教育評論, 2017(15): 17-38.同時，由于對政策推行的目的宣傳不到位，加之獎勵性績效工資需經(jīng)學(xué)校完成績效考核以及主管部門審核后才能發(fā)放，造成一些教師認(rèn)為是在拿自己應(yīng)得的工資來進(jìn)行獎勵，容易滋生不滿情緒。五是績效工資政策采取的是“自上而下”的政策傳導(dǎo)方式，但在一些具體執(zhí)行方案尤其是標(biāo)準(zhǔn)方面缺乏明確的指導(dǎo)意見和文件，有些學(xué)校因感到無規(guī)可循而采取“觀望式”工作方法應(yīng)付，甚至流于形式。⑥李梅, 阮成武, 王清濤. 義務(wù)教育教師績效工資政策執(zhí)行: 難為與可為[J]. 當(dāng)代教育科學(xué), 2020(07): 61-65.

二、美國義務(wù)教育績效工資政策及其相關(guān)研究

（一）美國義務(wù)教育績效工資政策的背景及主要內(nèi)容

與中國不同，美國義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資政策的時間要早得多。20世紀(jì)20年代，美國一些地區(qū)便開始在義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資，但直到80年代，隨著一份名為 《國家處于危險之中》（A Nation at Risk）的教育報告發(fā)布，美國才正式掀起以實施績效工資制度為核心的義務(wù)教育工資改革。2002年，隨著美國頒布《不讓一個孩子掉隊法案》（No Child Left Behind Act），義務(wù)教育績效工資問題得到進(jìn)一步重視。不過，盡管改革得到美國兩大政黨的支持，但教師工會及部分教師堅決反對，再加上在實施過程中存在考核指標(biāo)不清晰等各種原因，義務(wù)教育績效工資制度始終未能全面鋪開。⑦劉美玲. 義務(wù)教育績效工資政策背景及顯著問題分析[J]. 教學(xué)與管理, 2011(03): 5-7.

美國義務(wù)教育學(xué)校的管理以學(xué)區(qū)為單位，高度自治的學(xué)區(qū)主要負(fù)責(zé)與州政府和工會進(jìn)行談判來確定教師的工資總額。美國公立學(xué)校普遍實行單一固定工資表制度，⑧錢磊. 美國教師績效工資制度的分析與反思[J]. 教師教育研究, 2008(04): 72-75.教師個人的工資主要取決于受教育水平和教學(xué)經(jīng)驗?zāi)晗蕖Ｒ蚪處煿?qiáng)烈反對績效工資，各學(xué)區(qū)對推行教師績效獎勵計劃并不積極，主要是聯(lián)邦和州政府及一些非政府組織和私人基金在推動。①Podgursky M J, Springer M G. Teacher Performance Pay: A Review[J]. Journal of Policy Analysis and Management, 2007,26(04): 909-949.這些計劃通常以項目制形式開展，學(xué)區(qū)有權(quán)選擇是否參加，并非覆蓋所有學(xué)區(qū)和所有義務(wù)教育學(xué)校。

美國義務(wù)教育績效工資計劃分為個人績效工資和集體績效工資。個人績效工資計劃根據(jù)學(xué)生學(xué)習(xí)成績、教師課堂表現(xiàn)以及教師任職資格條件等因素對教師個人進(jìn)行獎勵，也可針對教師獲得與教學(xué)相關(guān)的新技能和新知識的情況實施獎勵，或者將兩者結(jié)合使用。②李智. 美國義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資的實踐及爭論[J]. 教學(xué)與管理, 2010(25): 78-80.集體績效工資計劃則首先根據(jù)整個教師團(tuán)隊的績效評價結(jié)果決定集體獎金，然后再根據(jù)每位教師的貢獻(xiàn)大小在校內(nèi)實施針對個人的二次分配。

較有代表性的教師個人績效工資計劃是科羅拉多州丹佛市公立學(xué)校教師職業(yè)薪酬體系 （Denver Public Schools’ Professional Compensation System for Teachers），該計劃由丹佛市教育局與教師聯(lián)合會共同發(fā)起，市財政撥款，聯(lián)邦政府也提供部分資金支持。它根據(jù)教師個人在知識和技能、市場化激勵、綜合專業(yè)評價以及學(xué)生成長四個方面的表現(xiàn)提供績效獎勵。③Goldhaber D, Walch J. Strategic Pay Reform: A Student Outcomes-based Evaluation of Denver’s ProComp Teacher Pay Initiative[J]. Economics of Education Review, 2012, 31(06):1 067-1083.其中，知識技能維度鼓勵教師獲得更高學(xué)位或去專業(yè)組織進(jìn)修；市場化激勵維度鼓勵教師承擔(dān)無人承擔(dān)的科目或去教師缺口較大的難教學(xué)校（如偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校）任職；綜合專業(yè)評價維度獎勵那些在教學(xué)、學(xué)生成績、課程和規(guī)劃、學(xué)習(xí)環(huán)境等綜合考核中得到高分的教師；學(xué)生成長維度則鼓勵教師在幫助學(xué)生提高學(xué)習(xí)成績、達(dá)成發(fā)展目標(biāo)以及學(xué)校整體排名提升等方面做出貢獻(xiàn)。

較有代表性的教師集體績效工資計劃是紐約市教師績效工資計劃（Schoolwide Performance Bonus Program），它對達(dá)成績效目標(biāo)的學(xué)校按教職員工人均3 000美元的額度對學(xué)校實施獎勵，然后由學(xué)校自行制訂績效工資的校內(nèi)二次分配方案。④Marsh J A, Springer M G, McCaffrey D F M, et al. A Big Apple for Educators: New York City's Experiment with Schoolwide Performance Bonuses Final Evaluation Report[R]. Rand Corporation, 2011: 31.它對學(xué)校的考核指標(biāo)有三項：一是全校學(xué)生在全州英語和數(shù)學(xué)考試中取得進(jìn)步的情況（60分）；二是全校學(xué)生在全州英語和數(shù)學(xué)考試中的達(dá)標(biāo)情況和平均成績（25分）；三是學(xué)生出勤率、師生參與度、校園安全及家校交流等學(xué)校環(huán)境情況（15分）。

（二）美國義務(wù)教育績效工資的實施效果評估

美國義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資的時間跨度很長，但對于實施這一政策的合理性及其實施效果卻一直爭議很大。支持者認(rèn)為這種政策能夠提高教師的工作效率和教學(xué)質(zhì)量，反對者則認(rèn)為對教育績效進(jìn)行衡量很難，將教師工資與學(xué)生成績等掛鉤會導(dǎo)致應(yīng)試教育等問題。事實上，美國義務(wù)教育績效工資政策確實是一把“雙刃劍”。一方面，這種政策的主要目的就是提高學(xué)生學(xué)習(xí)成績，績效獎勵的重要依據(jù)就是整個學(xué)?；蚪處熕虒W(xué)生的考試成績，因此它確實起到了有效提高學(xué)生學(xué)習(xí)成績的作用。①Pham L D, Nguyen T D, Springer M G. Teacher Merit Pay: A Meta-Analysis[J]. American Educational Research Journal, 2021,58(03): 527-566.另一方面，這種政策導(dǎo)致很多教師和學(xué)校把注意力集中在學(xué)生成績上，忽視了基礎(chǔ)教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有的公平性質(zhì)和其他一些重要教育內(nèi)容。比如，北卡羅來納州一所學(xué)校制訂的教師集體獎勵計劃根據(jù)全校學(xué)生成績提高程度為全體教師每人發(fā)放1 500美元的獎金。由于數(shù)學(xué)成績是其中一項非常關(guān)鍵的指標(biāo)，結(jié)果各科教師都將注意力放在學(xué)生數(shù)學(xué)成績的提高方面。②Chamberlin R, Wragg T, Haynes G, et al. Performance-related Pay and the Teaching Profession: A Review of the Literature[J].Research Papers in Education, 2002, 17(01):31-49.

在一些基于學(xué)校排名的績效工資計劃中，由于績效評價和排名取決于學(xué)生的整體學(xué)習(xí)成績，結(jié)果造成各校間對優(yōu)質(zhì)學(xué)生進(jìn)行激烈爭奪以及教育資源的兩極分化，許多學(xué)校更是試圖將學(xué)習(xí)成績不佳的所謂“問題學(xué)生”趕出學(xué)?；蜣D(zhuǎn)到其他學(xué)校。③Brewer T J, Myers P, Zhang M. Islands Unto Themselves: How Merit Pay Schemes may Undermine Positive Teacher Collaboration[J]. Critical Questions in Education, 2015, 6(02):45-54.更嚴(yán)重的是，績效工資計劃引發(fā)了一些教育欺詐等機(jī)會主義行為。比如，1999——2010年在亞特蘭大公立學(xué)校中實施的教師團(tuán)隊績效工資計劃，不僅導(dǎo)致教師忽視不屬于績效考核內(nèi)容的教學(xué)科目，還催生出美國歷史上最大的涉及44所學(xué)校的考試作弊丑聞，至少178名老師和校長為提高學(xué)生的標(biāo)準(zhǔn)化測試分?jǐn)?shù)采取了篡改成績等作弊行為。④The Christian Science Monitor. America’s Biggest Teacher and Principal Cheating Scandal Unfolds in Atlanta [EB/OL]. (2011-07-05)[2020-08-20]. https://www.questia.com/read/1P2-32 554 654/america-s-biggest-teacher-and-principal-cheating-scandal.

美國義務(wù)教育績效工資政策在實施過程中還受到了教師工會和教師方面的反對。教師工會指出，這種將教師的表現(xiàn)劃分為不同等級的做法會破壞教師間的合作。不過，它真正擔(dān)心的是績效工資政策通過分化教師隊伍會最終削弱自己作為教師代表在集體談判中的地位。⑤陳時見, 赫棟峰.美國公立中小學(xué)教師績效工資改革[J].比較教育研究, 2009(12):1-5+15.因此，教師工會一直極力阻止美國義務(wù)教育績效工資制度的廣泛推行，即使是一些已開展的績效工資計劃，也因教師工會反對處于時斷時續(xù)或?qū)嵤┓秶芟逘顟B(tài)。另外一方面，教師群體中也同樣存在對績效工資政策的反對聲音。他們認(rèn)為，教師是一種更注重內(nèi)在需求的職業(yè)，單純的物質(zhì)激勵很可能會壓制教師的內(nèi)在需求，打擊他們的工作積極性。⑥Johnson S M. Incentives for Teachers: What Motivates, What Matters[J]. Educational Administration Quarterly, 1986, 22(03):54-79.此外，由于對教育績效加以界定已經(jīng)很不容易，要想公平、合理地對教育產(chǎn)出進(jìn)行評價和監(jiān)督就更困難。⑦M(jìn)urnane R, Cohen D. Merit Pay and the Evaluation Problem: Why Most Merit Pay Plans Fail and a Few Survive[J]. Harvard Educational Review, 1986, 56(01):1-17.有研究表明，績效工資計劃雖然提高了教師們的收入，但整體的滿意度較低。⑧Belfield C R, Heywood J S. Performance Pay for Teachers: Determinants and Consequences[J]. Economics of Education Review, 2008, 27(03):243-252.丹佛市在實施公立學(xué)校教師職業(yè)薪酬政策的過程中出現(xiàn)過不少問題，比如2008年，由于選民與教師工會之間以及教師與學(xué)校之間在績效工資來源和分配方式方面產(chǎn)生的矛盾，部分教師通過跳槽甚至罷工來表達(dá)自己的不滿。①Simon S. Denver Teachers Object to Changes in Pay-for-Performance Plan[N]. Wall Street Journal, 2008-08-18(A3).

三、中美義務(wù)教育績效工資政策的效果差異與一個系統(tǒng)比較模型的構(gòu)建

（一）對中美義務(wù)教育績效工資政策的實施效果存在反差的思考

在對中美兩國義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資的效果進(jìn)行比較之后會發(fā)現(xiàn)一個令人困惑的情況，這就是兩種義務(wù)教育績效工資政策產(chǎn)生的效果存在較為明顯的差異。關(guān)于中國義務(wù)教育績效工資政策所做的絕大多數(shù)定性和定量研究都傾向于認(rèn)為，該政策一方面切實提高了教師群體的工資水平，②顏建超. 中美義務(wù)教育教師績效工資制度實施狀況的共性與個性分析[J]. 教學(xué)與管理, 2013(10): 85-88.另一方面也在一定程度上豐富了領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動教師積極性的手段，盡管在具體的績效考核方式、考核內(nèi)容以及考核結(jié)果運用等方面還存在需進(jìn)一步優(yōu)化和改進(jìn)之處，但這一政策取得了較為顯著的積極效果，因而應(yīng)當(dāng)在總體上給予肯定。而美國的義務(wù)教育績效工資政策則是積極評價與消極評價并存，并非像中國的政策那樣得到相對的一致性好評。最為關(guān)鍵的是，這種政策并未得到利益相關(guān)群體尤其是教師們的積極接納。那么，中美兩國的義務(wù)教育績效工資政策為什么在實施效果方面會存在如此明顯的反差呢？

理解這一問題的關(guān)鍵點在于，雖然美國的義務(wù)教育績效工資政策受到了多方面的批評，但它在提高學(xué)生學(xué)習(xí)成績方面取得的成就卻得到一致的認(rèn)可，而這恰恰是美國義務(wù)教育績效工資政策實施的重要初衷，因此，即使這種政策在其他方面存在一些問題，甚至不能得到教師的普遍歡迎，也不能斷定這一政策就是不成功的。換言之，在對中美兩國的義務(wù)教育績效工資進(jìn)行比較和借鑒時，必須系統(tǒng)性地研究兩種政策的實施目的、方案設(shè)計、實施方式以及實施效果，如果兩者在這些方面存在重要的或本質(zhì)性的差異，就不能簡單地通過借鑒他國的同類政策中的一些做法來優(yōu)化和改進(jìn)自己的政策。

（二）一個系統(tǒng)性的公共政策分析與比較模型的構(gòu)建

在政策比較研究方法方面，學(xué)者們總結(jié)出了一些初步的分析模型。如羅斯指出，在比較研究中采用的模型必須能夠適用于單一國家研究，并提出政策對比分析的動態(tài)模型。③Rose R. Comparing Public Policy: An Overview[J]. European Journal of Political Research, 1973, 1(01):67-94.麥考爾及韋伯則從政策研究程序和步驟的角度，提出了政策內(nèi)容分析與政策過程分析相結(jié)合的兩步驟分析模式。④McCall G J, Weber G H. Social Science and Public Policy: The Roles of Academic Disciplines in Policy Analysis[M].Washington: Associated Faculty Press, 1984: 32.近些年來，中國學(xué)者也對政策比較的方法提出了自己的觀點，比如，有學(xué)者指出，政策比較的規(guī)范化要通過對政策特點、目的以及認(rèn)知來選取合適的視角及切入點，進(jìn)而制定出相應(yīng)的框架結(jié)構(gòu)。⑤韓玉梅, 李玲. 教育政策比較研究: 理論、方法及其應(yīng)用[J]. 比較教育研究, 2013(04): 33-37.還有學(xué)者則提出，基于“中國問題”前提下的比較公共政策可以從背景比較、過程比較和工具比較三個視角展開研究，政策研究不應(yīng)只集中在某個主題上，無論從哪個角度展開政策對比，都離不開另外兩個角度的知識支持。①李瑞昌. 基于“中國問題”的比較公共政策研究[J]. 公共行政評論, 2012(03): 1-6.

從理論上來說，比較政策研究應(yīng)當(dāng)有助于建立起關(guān)于政策的判斷邏輯，同時便于大家充分理解政策問題的現(xiàn)象及本質(zhì)。然而到目前為止，在比較政策領(lǐng)域并沒有形成一個相對公認(rèn)的分析模型，現(xiàn)有的模型多聚焦于文本內(nèi)容分析層面，缺乏對政策的判斷邏輯及政策問題本質(zhì)的深入討論，這顯然不符合比較政策研究的初衷。為了更為清晰地理解中美兩國在義務(wù)教育績效工資政策方面的異同，我們嘗試構(gòu)建一個新的比較政策分析模型。鑒于公共政策是實現(xiàn)公共意志、滿足社會需要的公共理性和公意選擇，是規(guī)范、引導(dǎo)社會公眾和社群的行為指南或行為準(zhǔn)則，是由特定的機(jī)構(gòu)制定并由社會實施的有計劃的活動過程。②陳潭. 公共政策學(xué)[M]. 長沙: 湖南師范大學(xué)出版社, 2003: 7.我們認(rèn)為，一個完整的公共政策運行體系應(yīng)當(dāng)包括政策目標(biāo)制訂、政策內(nèi)容設(shè)計、政策實施、實施效果和調(diào)整方向在內(nèi)的一整套要素。這一公共政策分析與比較模型如圖1所示。為簡便起見，我們將這個五階段模型簡稱PDIEA模型（即Planning、Designing、Implementation、Evaluation和Adjustment五個英文單詞的首字母縮寫）。

圖1 一個公共政策分析與比較模型

四、基于PDIEA模型對中美義務(wù)教育績效工資政策進(jìn)行的系統(tǒng)比較

（一）政策背景和目標(biāo)層面的比較

美國歷史上共興起過三次義務(wù)教育績效工資熱潮，前兩次的推動者是地方政府和學(xué)區(qū)，聯(lián)邦政府在第三次時加入進(jìn)來并成為積極推動者。美國聯(lián)邦政府之所以重視義務(wù)教育績效工資問題，最主要的出發(fā)點是希望持續(xù)保持國家競爭優(yōu)勢，而教育是其關(guān)鍵因素之一。1983年的《國家處于危險之中》報告指出，美國公立學(xué)校已經(jīng)成為美國與日、德等國在國際市場上競爭的障礙。美國學(xué)生在國際學(xué)術(shù)競賽中頻頻失利，進(jìn)一步導(dǎo)致政府對于義務(wù)教育質(zhì)量下滑的擔(dān)憂。2002年的《不讓一個孩子掉隊法案》規(guī)定各州所有學(xué)校的學(xué)生都必須參加統(tǒng)一的數(shù)學(xué)和閱讀水平測試，并建立起了公立學(xué)校的教育問責(zé)制和績效責(zé)任制度，③崔曉娟. 美國《不讓一個孩子掉隊》法案的困境分析[J]. 現(xiàn)代中小學(xué)教育, 2010(08): 76-78.這一法案直接推動了新一輪義務(wù)教育績效工資政策在美國再次紛紛出臺。這一政策的總目標(biāo)有兩個：一是通過提高教師的工作效率促進(jìn)學(xué)生學(xué)習(xí)成績提高，改善美國義務(wù)教育質(zhì)量，保住美國在基礎(chǔ)教育階段的優(yōu)勢。二是保障美國中小學(xué)生的平等受教育權(quán)，尤其是使那些條件較差或教學(xué)難度較大的學(xué)校也能得到充足的師資。

中國的義務(wù)教育教師績效工資則是在完全不同的背景下推出的。一方面，中國義務(wù)教育學(xué)校屬于中央政府通過統(tǒng)一政策實施分級管理的龐大事業(yè)單位體系中的一個重要組成部分，義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY改革是中國事業(yè)單位工資制度改革的要求，是必選項而非可選項，績效工資覆蓋全國所有的義務(wù)教育學(xué)校和全體教職工。不僅如此，所有義務(wù)教育學(xué)校的績效工資總額也是國家統(tǒng)一核定的，不能隨意改變。另一方面，我國義務(wù)教育績效工資的主要目的并非是提高學(xué)生學(xué)習(xí)成績或改善教學(xué)成果，而是為了確保義務(wù)教育教師的工資待遇能夠達(dá)到相關(guān)法律法規(guī)的要求，即不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的工資水平。

（二）政策內(nèi)容設(shè)計層面的比較

政策出臺背景和目標(biāo)差異直接導(dǎo)致中美兩國在義務(wù)教育績效工資政策設(shè)計方面存在明顯區(qū)別。

一是在兩種政策中，績效工資與績效結(jié)果掛鉤的程度不同，績效考核內(nèi)容也存在明顯差別。美國實施義務(wù)教育績效工資政策的核心目標(biāo)是提高義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量，因此，教師的績效工資要么全部與個人績效結(jié)果掛鉤，要么與學(xué)?；蚪處熂w績效和個人績效同時掛鉤。這種績效工資計劃并不保證所有教師都能得到績效工資，不僅那些不參加該計劃的教師得不到，即便是參加該計劃的教師，所得到的績效工資也會因績效評價結(jié)果不同而存在差別，甚至存在因績效不佳而無法得到獎勵的情況。這里的“績效”最主要的就是學(xué)生的學(xué)習(xí)成績或成績提高程度，幾乎所有的義務(wù)教育績效工資計劃都與考試成績或升學(xué)率掛鉤；中國的政策則正好相反，政策出臺的目標(biāo)是確保義務(wù)教育學(xué)校教師的平均工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員，然而這種績效工資政策實際上名不副實，因為在義務(wù)教育教師的績效工資中，占70%的基礎(chǔ)性績效工資都是固定發(fā)放的，與教師個人的職稱、工作條件和物價水平等掛鉤，而與教師或?qū)W校的績效都無關(guān)。另外30%的績效工資盡管與教師個人的績效掛鉤，但其考核的內(nèi)容和方式也與美國并不相同，根據(jù)文件規(guī)定，績效考核的內(nèi)容主要關(guān)注教師是否承擔(dān)班主任職責(zé)和執(zhí)教班級數(shù)量等工作量指標(biāo)。這里的教師“績效”與學(xué)生的學(xué)習(xí)成績關(guān)系不大，政府還明確強(qiáng)調(diào)，在確定教師的績效工資時，不得以升學(xué)率作為考核標(biāo)準(zhǔn)。

二是績效工資在兩國義務(wù)教育教師工資中所占的比重不同。美國義務(wù)教育教師工資大多沿襲單一固定工資表模式，績效工資并不覆蓋所有義務(wù)教育學(xué)校，也非常設(shè)工資項目，通常采用附加項目制形式由學(xué)區(qū)或?qū)W校選擇是否加入。即使在參加績效工資計劃的情況下，績效工資在教師工資中所占的比重也不大。①Ballou D, Podgursky M J. Teacher Pay and Teacher Quality[M]. Kalamazoo: Books from Upjohn Press, 1996: 21.以丹佛市公立學(xué)校2019——2020年的績效工資制度為例，該計劃在單一固定工資表的基礎(chǔ)上設(shè)置了金額介于750美元至5 500美元之間的六種績效獎勵計劃。一位教師能同時獲得其中兩到三項獎勵已屬難得，絕大多數(shù)人能獲得的年度績效獎金都會在5 000美元以下，由于丹佛市公立學(xué)校教師的年度固定工資表中等水平為6萬美元左右，因此，這些教師即使能得到績效獎金，在工資總額中的占比通常達(dá)不到10%。①Denver Public Schools. DPS Salary Guide: Teachers and Specialized Service Providers for the 2019-20 School Year[EB/OL].(2019-03-23)[2020-11-18]. https://drive.google.com/a/dpsk12.net/file/d/1lWqo9PQ4yoN8f0pAF5I1hgxOKv6NNqvH/view?usp=sharing.與之相反，績效工資在我國義務(wù)教育學(xué)校教師的工資總收入中所占比重較大。一項針對五省份六市縣區(qū)公立學(xué)校的調(diào)查顯示，績效工資在義務(wù)教育教師工資中的比重占46%到63%左右，②薛海平, 唐一鵬.理想與現(xiàn)實: 我國中小學(xué)教師工資水平和結(jié)構(gòu)研究[J].北京大學(xué)教育評論, 2017(02):17-38+186-187.另一項對廣西某縣級小學(xué)的個案研究也發(fā)現(xiàn)，績效工資在工資中的比例達(dá)到20%——30%。③姜金秋, 杜育紅.義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY方案存在的問題、原因及對策————基于廣西壯族自治區(qū)A小學(xué)的個案研究[J].現(xiàn)代中小學(xué)教育, 2014(12):90-95.由于義務(wù)教育績效工資總額與地方財政收入直接相關(guān)，因此不同地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校教師的績效工資占比差別較大，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，義務(wù)教育教師的績效工資占比越高，根據(jù)筆者的實地調(diào)查，財政困難地區(qū)為20%左右，一些發(fā)達(dá)地區(qū)甚至高達(dá)70%以上。因此績效工資對我國義務(wù)教育教師的影響很大。

（三）政策實施過程層面的比較

美國義務(wù)教育績效工資政策的實施具有多元化和分散性的特征。第一，義務(wù)教育績效工資的資金來源和推動主體都是多元化的。資金來源以州或市財政為主，聯(lián)邦基金和各種捐贈為輔?？冃ЧべY政策的具體設(shè)計與實施者往往是地方政府和學(xué)區(qū)，聯(lián)邦政府僅提供指導(dǎo)和支持。第二，從政策擴(kuò)散過程來看，美國義務(wù)教育績效工資政策帶有明顯的地區(qū)色彩，不同地方或?qū)W區(qū)對政策的態(tài)度和傾向性不同，這導(dǎo)致在績效工資計劃的內(nèi)容和形式方面呈現(xiàn)多樣化特征。第三，政策的擴(kuò)散過程具有明顯的自下而上或橫向擴(kuò)散的特征。一些學(xué)區(qū)及地方依據(jù)自身情況設(shè)計實施的績效工資政策一旦取得良好成果，便作為示范向其他州直至全國推廣，是一種由點至面以及由下至上的政策擴(kuò)散過程。

中國的義務(wù)教育績效工資政策的實施則具有集中化和統(tǒng)一性的特征。從實施主體來看，中央政府是政策的直接發(fā)起者和推動者。首先由中央政府制定統(tǒng)一文件和制度要求，然后由各省市自治區(qū)在中央政策框架內(nèi)就財政分配安排、激勵要素界定以及績效工資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等問題，逐級制訂更為具體的指導(dǎo)文件和思路，最后由各義務(wù)教育學(xué)校根據(jù)上級文件設(shè)計本校實施方案。義務(wù)教學(xué)校的績效工資經(jīng)費采取省級統(tǒng)籌、縣級主管的方式，實際上主要由縣級政府財政承擔(dān)，中央政府并不出資。此外，從政策傳遞過程來看，我國義務(wù)教育績效工資政策實施采取的是自上而下推行模式，從中央到省市縣，再到每一所義務(wù)教育學(xué)校，各級主體之間有嚴(yán)格的行政隸屬關(guān)系。盡管學(xué)校在具體方案設(shè)計方面有一定自主性，但因政策有嚴(yán)格的一致性和規(guī)范性要求，留給學(xué)校的操作空間不大，各?？冃ЧべY制度大體相似，略有差異。

（四）政策實施效果層面的比較

美國義務(wù)教育績效工資政策的實施效果存在正反兩面：一方面絕大多數(shù)績效工資項目在提高學(xué)生考試成績和保障學(xué)生平等受教育權(quán)方面都取得了一定成效，有效提高了教師的工作效率和教學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)了中小學(xué)生的學(xué)業(yè)進(jìn)步；另一方面，教師工會和教師群體則認(rèn)為將教師工資與學(xué)生考試成績掛鉤的做法會導(dǎo)致應(yīng)試教育問題，違背教育的基本規(guī)律，甚至?xí)?dǎo)致教師群體的造假行為。因此，美國社會對于是否應(yīng)當(dāng)實行義務(wù)教育績效工資問題至今仍然存在激烈爭論，各種績效工資計劃仍處于分散和不穩(wěn)定狀態(tài)?？紤]到美國在義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資的初衷就是提高義務(wù)教育學(xué)生的學(xué)習(xí)成績，可以說這些計劃無疑是非常成功的，盡管它還不能回應(yīng)其他方面的一些質(zhì)疑。

我國的義務(wù)教育績效工資政策的積極效果更是得到了各方的一致認(rèn)可。盡管對一些學(xué)校的具體績效工資分配方案存在一些不同意見，但無論是各級政府教育主管部門，還是義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及廣大教師，對績效工資政策總體是感到滿意的。①周興平.教師和學(xué)校差異如何影響教師績效工資實施效果————基于階層線性模型HLM的實證分析[J]. 教育科學(xué),2013(06):71-76.從教育主管部門角度來看，這一政策提高了教師尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)教師的工資待遇，有利于吸引人才加入以及留住優(yōu)秀教師，這對國家義務(wù)教育水平的提高及教育均等化無疑起到了積極的作用。從學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)角度來說，可在校內(nèi)調(diào)整的30%獎勵性績效工資使管理層多了調(diào)動教師工作積極性的手段，有利于學(xué)校各項工作的開展。從教職工角度來看，績效工資政策明顯提高了工資收入，尤其是其中占70%的基礎(chǔ)性績效工資已成為穩(wěn)定的保障性工資，30%的獎勵性績效工資也有利于讓那些愿意承擔(dān)更多工作量以及業(yè)績更加突出的教師得到合理回報。

（五）政策調(diào)整優(yōu)化層面的比較

美國的義務(wù)教育績效工資政策發(fā)展史本身就是一個政策不斷調(diào)整優(yōu)化的過程。在20世紀(jì)20年代，這一政策僅僅是作為單一教師工資制度的一種補充進(jìn)行的試驗。由于無法滿足國際教育競爭的需要，20世紀(jì)80年代在聯(lián)邦政府的推動下，該政策將重點聚焦在鼓勵學(xué)生成績提高方面。然而，由于這種政策調(diào)整無法滿足教師的內(nèi)在需要以及增加收入的需要，美國多地學(xué)區(qū)不得不在與教師工會進(jìn)行談判時作出讓步，以滿足其利益訴求，這就推動了績效工資政策的進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化，其內(nèi)容主要包括拓展績效考核的范圍、考慮學(xué)生身心發(fā)展的動態(tài)性、提高績效收入并納入更廣泛的教師隊伍等。②李海燕, 李國. 美國中小學(xué)校教師績效工資改革的政策學(xué)分析[J]. 比較教育研究, 2015(07): 24-31.但所有上述調(diào)整在本質(zhì)上均采取學(xué)區(qū)與工會之間的分散博弈方式，聯(lián)邦和地方政府在其中都并不扮演決定性角色。如今，由于教師工會的強(qiáng)大號召力，義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY調(diào)整的方向始終集中在滿足教師工會的要求以及考慮教師群體的勞動復(fù)雜性方面，并且，由于不同學(xué)區(qū)實際情況不同，調(diào)整方案也是各有不同。

而中國義務(wù)教育學(xué)校的績效工資政策的調(diào)整不僅調(diào)整幅度小得多，而且調(diào)整的權(quán)力基本掌握在中央政府主管部門的手里。如前所述，中國義務(wù)教育學(xué)校的績效工資政策實際上是事業(yè)單位績效工資改革的一個組成部分，是自上而下在全國統(tǒng)一推行的，各地對于這一政策是需要嚴(yán)格執(zhí)行的，除了政策本身在一些具體規(guī)定方面賦予學(xué)校的權(quán)力之外，各地區(qū)和學(xué)校都沒有權(quán)力對該制度的主體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。事實上，由于這項政策的目的主要是保障教師的工資達(dá)到一定的水平，因此后續(xù)對于義務(wù)教育績效工資政策的調(diào)整主要集中在財政經(jīng)費保障等方面，比如國務(wù)院辦公廳于2018年出臺的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》中，明確提出要建立以省級政府統(tǒng)籌的教師工資保障機(jī)制，確定各級政府承擔(dān)責(zé)任，從而確?？冃ЧべY經(jīng)費保障充足。

為了更清楚地了解基于PDIEA公共政策分析與比較模型對中美義務(wù)教育績效工資政策所做的上述五個層面的比較，我們將比較的內(nèi)容和結(jié)論概括在表1中。

表1 基于PDIEA模型的中美義務(wù)教育績效工資政策系統(tǒng)比較

五、比較結(jié)論與政策建議

基于PDIEA模型對中美義務(wù)教育績效工資政策進(jìn)行全面比較后可以看到，兩種績效工資政策表面上雖然相同，但其實并無太多的可比性。兩者在政策背景和政策目標(biāo)、政策的具體內(nèi)容設(shè)計、政策實施過程以及實施方式等方面都差異很大，甚至連對教師績效的衡量內(nèi)容都不一樣，因而存在系統(tǒng)性差異。在這種情況下，如果簡單借鑒美國經(jīng)驗來改造中國的義務(wù)教育績效工資政策，要么不具可行性，要么會違背中國實施這一政策的初衷。比如，美國義務(wù)教育績效工資政策的目的就是提高學(xué)生學(xué)習(xí)成績，而中國學(xué)生的升學(xué)壓力已經(jīng)很大，如果再像美國那樣以提高學(xué)生考試分?jǐn)?shù)為導(dǎo)向設(shè)計績效工資政策，就會對教師產(chǎn)生不當(dāng)激勵，使他們因過度關(guān)注學(xué)生成績而導(dǎo)致義務(wù)教育其他目標(biāo)被忽略。因此，即使是優(yōu)化中國的義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY政策，也不宜簡單地照搬美國的做法。

上述比較過程及其相關(guān)結(jié)論對于我國的公共政策管理有兩點啟示。第一，借鑒國外政策需要慎之又慎。我國在制定一些公共政策時，經(jīng)常會參考和借鑒國外制定實施同類公共政策的經(jīng)驗和教訓(xùn)，這種做法對于確保公共政策的設(shè)計和執(zhí)行都是很有價值的，但在借鑒國外經(jīng)驗時，最好運用本研究提出的PDIEA模型對兩種公共政策從制定到實施的全過程加以分析和比較，確保存在借鑒的基礎(chǔ)，避免演變成“邯鄲學(xué)步”。第二，本研究中提出的PDIEA模型不僅適用于兩國公共政策之間的比較，同樣適用對國內(nèi)公共政策的制定、實施與優(yōu)化。在現(xiàn)實中，我國有不少公共政策都未能按照本模型中提到的五大步驟進(jìn)行管理，結(jié)果導(dǎo)致有些公共政策目標(biāo)不清晰，有些政策的制定過程不科學(xué)，政策本身不合理，還有些政策則是在實施過程出現(xiàn)了各種問題，更普遍的則是缺乏對政策實施效果的全面評估，結(jié)果導(dǎo)致政策得不到及時改進(jìn)和優(yōu)化，甚至出現(xiàn)政策空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。因此，基于PDIEA模型實施公共政策的全過程管理對于我國公共政策管理的科學(xué)化具有重要意義。