江海燕 寧波市奉化區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理中心

國(guó)企改革是時(shí)代形勢(shì)下的大勢(shì)所趨，完成國(guó)企現(xiàn)代化管理改革是加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。政府需要提高國(guó)企改革的重視程度，為國(guó)企改革貢獻(xiàn)力量，及時(shí)發(fā)現(xiàn)自身對(duì)于國(guó)企改革方面存在的問題，給國(guó)企改革開辟途徑。

一、地方政府角色定位的基本理論

（一）地方政府角色定位的概念

對(duì)于地方政府的角色定位需要從政府性質(zhì)、權(quán)力范圍、政府職能等方面進(jìn)行界定，但是對(duì)于政府角色的定位在不同方面需要進(jìn)行仔細(xì)的界定和思考[1]。在國(guó)家統(tǒng)治和管理方面，政府是國(guó)家的管理者也是國(guó)家的統(tǒng)治者；在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面，政府是參與者也是監(jiān)督者；在進(jìn)行改革的過程中，政府是被改革者也是推動(dòng)者；在社會(huì)發(fā)展方面，政府是制度的制定者也是制度的推動(dòng)者，因此在不同方面需要根據(jù)政府的職能對(duì)政府進(jìn)行角色定位。

（二）地方政府的角色特征

1.職能的地方性

地方政府的職責(zé)范圍是國(guó)家經(jīng)過地域和人口進(jìn)行劃分的，地方政府的設(shè)立目的也是為了完成公共管理，因此地方政府的主要職責(zé)是輔助國(guó)家進(jìn)行社會(huì)管理。日常的主要工作是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。這是國(guó)家分配給地方政府的責(zé)任，地方政府的職責(zé)一般不是政治性的管理，而是在于社會(huì)職能方面，主要是用于完成對(duì)地方的社會(huì)事務(wù)管理。地方政府是直面地方居民的管理機(jī)構(gòu)，要為地方居民服務(wù)、給地方居民建立良好的生活環(huán)境、保障地方生活的有序進(jìn)行，這是地方政府存在的意義。對(duì)于地方政府來說，參與國(guó)家政治并不是當(dāng)?shù)卣穆毮?，?dāng)?shù)卣€是需要將精力花費(fèi)到居民日常生活建設(shè)中去，對(duì)于不屬于地方管轄范圍內(nèi)的事務(wù)，地方政府是沒有權(quán)利進(jìn)行干預(yù)的。

2.職權(quán)的局限性

地方政府職權(quán)的局限性表現(xiàn)在治理的范圍以及承擔(dān)的責(zé)任方面，地方政府只擁有國(guó)家部分領(lǐng)土的管轄權(quán)，管轄的對(duì)象也只是轄區(qū)內(nèi)的居民，制定的政策只作用于管轄范圍內(nèi)，對(duì)其他地區(qū)沒有作用。在管理的事務(wù)方面，地方政府的職權(quán)也是局部性的，代表的是國(guó)家部分事務(wù)的管理，而且在轄區(qū)內(nèi)還存在一些由國(guó)家進(jìn)行管理的部門和事務(wù)，地方政府的管理權(quán)受到限制。

3.結(jié)構(gòu)和職能的復(fù)雜性

地方政府的結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，是國(guó)家考量當(dāng)?shù)厍闆r以及國(guó)體進(jìn)行設(shè)置的，這是一種綜合系統(tǒng)的設(shè)立方法，越是基層地方政府結(jié)構(gòu)包含的要素就越多。在內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面，地方政府也是由很多部門和機(jī)構(gòu)組成的，根據(jù)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境條件，每個(gè)地方政府的結(jié)構(gòu)也會(huì)有差別，結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化就會(huì)引發(fā)地方政府職能的復(fù)雜化。

4.角色的雙重性

地方政府在進(jìn)行地方事務(wù)管理的時(shí)候，往往是決策的制定者也是決策的施行者。地方政府需要在國(guó)家法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行工作，受到國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。但是在進(jìn)行地方事務(wù)處理的時(shí)候，又是地方事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者，對(duì)地方事務(wù)進(jìn)行治理，保證地方事務(wù)順利進(jìn)行、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。在我國(guó)的社會(huì)環(huán)境中，地方政府既需要聽從國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)和管理，還需要聽取民眾的意見、受到民眾的監(jiān)督。

（三）地方政府角色定位對(duì)國(guó)企改革的影響

地方政府在國(guó)有企業(yè)改革中承擔(dān)的是引導(dǎo)者的責(zé)任，發(fā)揮著宏觀調(diào)控作用，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理都是由政府負(fù)責(zé)的，政府全權(quán)負(fù)責(zé)國(guó)有企業(yè)的運(yùn)行發(fā)展，到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府改變了對(duì)于國(guó)有企業(yè)的管理態(tài)度，開始進(jìn)行放權(quán)式管理，提高國(guó)有企業(yè)的自主管理權(quán)，奠定了國(guó)企改革的基礎(chǔ)。直到1983 年，政府開始實(shí)行兩步利改稅政策，改變了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式，改變了原來企業(yè)上繳利潤(rùn)的形式，開始實(shí)行利潤(rùn)所得稅的制度。隨著政府政策的改變，國(guó)有企業(yè)得到快速的發(fā)展，并且在政府的調(diào)控下，出現(xiàn)了承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，國(guó)有企業(yè)的自主權(quán)得到進(jìn)一步的擴(kuò)大。在經(jīng)歷一系列的改革發(fā)展之后，政府開始從宏觀層面對(duì)國(guó)企進(jìn)行管控，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完成國(guó)企的現(xiàn)代化發(fā)展。

（四）地方政府在國(guó)企改革中的表現(xiàn)

隨著地方政府職能的轉(zhuǎn)變，在國(guó)企改革中的角色定位也發(fā)生了變化，開始從控制者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變。在改革開放初期，政府為了提高國(guó)企的活力，就對(duì)國(guó)企的所有制形式進(jìn)行過改革嘗試，開始推行公有制模式。經(jīng)過一段時(shí)間的探索，政府開始大力推行公有制，對(duì)國(guó)企所有制形式進(jìn)行深化改革，并且發(fā)展相關(guān)配套措施，完善法律和企業(yè)制度，進(jìn)行國(guó)企試點(diǎn)，探索更多適合國(guó)企發(fā)展的策略。政府對(duì)國(guó)企充分放權(quán)，將自身從國(guó)企經(jīng)營(yíng)中釋放出來，建立監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)企發(fā)展進(jìn)行監(jiān)督，將國(guó)企的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)徹底分離，政府開始隱居幕后，承擔(dān)起公共服務(wù)者的角色，為國(guó)企發(fā)展提供更多服務(wù)。

二、國(guó)企改革中地方政府角色定位存在的問題

（一）地方政府的結(jié)構(gòu)不合理

地方政府在進(jìn)行國(guó)企改革的時(shí)候存在結(jié)構(gòu)方面的誤解，很多地方政府和國(guó)企之間政企不分，兩者功能重疊混亂，政府太過于直接干預(yù)國(guó)企微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，很多國(guó)企管理層也承擔(dān)著政府職位，造成國(guó)企和政府之間的職權(quán)混亂問題[2]。還有一些現(xiàn)象是機(jī)構(gòu)方面的政企不分，比如一些政府部門既承擔(dān)政府責(zé)任，又作為一個(gè)國(guó)企出現(xiàn)，這就導(dǎo)致政府的社會(huì)管理職能和國(guó)企所有者職能混為一談，在政府宏觀調(diào)控方面也有很不利的影響，會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)私有化的問題，不利于國(guó)企的發(fā)展。

（二）地方政府的職能不健全

政府在參與國(guó)企改革的過程中沒有充分發(fā)揮監(jiān)督職能和服務(wù)職能，導(dǎo)致國(guó)企改革存在弊端。國(guó)企進(jìn)行改革需要政府從旁協(xié)助，政府雖然對(duì)國(guó)企放權(quán)，但是不能對(duì)國(guó)企的發(fā)展置之不理，必須充分發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)，對(duì)國(guó)企的發(fā)展情況進(jìn)行監(jiān)督，防止出現(xiàn)改革方面的重大失誤。通過監(jiān)督也可以規(guī)范國(guó)企改革策略，避免國(guó)有資產(chǎn)出現(xiàn)流失的現(xiàn)象。在國(guó)企改革需要幫助的時(shí)候，政府要充分發(fā)揮服務(wù)者的角色作用，給改革提供更多便利化條件。

（三）政府的缺位

部分地方政府認(rèn)為對(duì)國(guó)企放權(quán)就是給予國(guó)企最大的自由，讓國(guó)企自行管理，政府徹底退出管理舞臺(tái)，這種想法是錯(cuò)誤的，任何企業(yè)都需要在政府和市場(chǎng)的環(huán)境下進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，脫離了政府的調(diào)控，企業(yè)發(fā)展就會(huì)出現(xiàn)偏差。政府對(duì)國(guó)企改革不聞不問會(huì)造成改革方向的錯(cuò)誤，讓改革走很多彎路，這樣就造成了國(guó)有資產(chǎn)的損失，對(duì)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善是有很大負(fù)面影響的。

（四）對(duì)“地方政府”的不到位

地方政府在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面職能是有局限性的，在治理范圍方面也是有地域性的，國(guó)企改革必須認(rèn)識(shí)到地方政府的特點(diǎn)，對(duì)地方政府的權(quán)限有清晰的認(rèn)識(shí)，在地方政府權(quán)限范圍內(nèi)請(qǐng)求地方政府的協(xié)助，和地方政府?dāng)y手進(jìn)行改革活動(dòng)。

三、國(guó)企改革中地方政府角色定位的必要性

（一）國(guó)企改革中地方政府角色定位的意義

地方政府在國(guó)企改革中起著至關(guān)重要的作用，地方政府決定國(guó)企改革的方向和程度。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，地方政府對(duì)國(guó)企的管控幫助國(guó)企度過了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的困難，政府的大力參與也為國(guó)企的發(fā)展提供了充足的資源和資金支持，帶動(dòng)了國(guó)企的發(fā)展。到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，地方政府積極轉(zhuǎn)變角色，給予企業(yè)更多的自主權(quán)，也極大程度激發(fā)了國(guó)企發(fā)展的活力，保證國(guó)企在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)地位，極大促進(jìn)了國(guó)企的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程。到目前為止，政府都在盡職盡責(zé)為國(guó)企發(fā)展提供服務(wù)，制定更多的政策幫助國(guó)企實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化企業(yè)體制的轉(zhuǎn)變，完成我國(guó)現(xiàn)代化企業(yè)的轉(zhuǎn)變歷程。

（二）國(guó)企改革中地方政府角色定位的內(nèi)容

地方政府在國(guó)企改革中承擔(dān)著多重的角色，既是國(guó)企改革的決策制定者，又是國(guó)企改革的監(jiān)督者，還是國(guó)企改革的服務(wù)提供者。政府對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)和改革起著宏觀調(diào)控作用，制定改革的大方向和政策，具體的實(shí)施和細(xì)節(jié)都交給國(guó)企自行研究制定。在國(guó)企改革中，政府還要承擔(dān)監(jiān)督者的職責(zé)，對(duì)國(guó)企的經(jīng)營(yíng)過程和成果進(jìn)行監(jiān)督，并且保證國(guó)企經(jīng)營(yíng)和改革都符合法律的規(guī)定，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和管理層都進(jìn)行監(jiān)督，保證國(guó)有資產(chǎn)不受到侵害。在改革中還要給國(guó)企進(jìn)行服務(wù)，通過觀察改革的進(jìn)展情況，提供更多的條件促進(jìn)國(guó)企變革。

（三）國(guó)企改革中地方政府角色定位的現(xiàn)實(shí)需要

地方政府在國(guó)企改革中擔(dān)任的角色是根據(jù)改革的現(xiàn)實(shí)需要來進(jìn)行轉(zhuǎn)換的，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府就需要對(duì)國(guó)企進(jìn)行全面的管理和控制，這樣才能在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期充分發(fā)揮國(guó)企的作用，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，就不能過多干預(yù)國(guó)企的運(yùn)行，否則就會(huì)限制國(guó)企發(fā)展的活力，這些都需要政府根據(jù)實(shí)際情況自行調(diào)整。

四、地方政府角色定位的思考

（一）國(guó)企改革中地方政府角色定位的目標(biāo)

在進(jìn)行國(guó)企改革的過程中，地方政府要明確自身的角色定位，政府不是國(guó)企的管控者而是服務(wù)者，要充分認(rèn)清政府的服務(wù)職能，對(duì)國(guó)企發(fā)展只是發(fā)揮宏觀調(diào)控功能、進(jìn)行市場(chǎng)維護(hù)、給社會(huì)管理和公共秩序提供服務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，政府是承擔(dān)市場(chǎng)調(diào)控不了的責(zé)任，在進(jìn)行國(guó)企改革的時(shí)候，要明確政府和市場(chǎng)的責(zé)任歸屬，對(duì)國(guó)企發(fā)展進(jìn)行放權(quán)，將國(guó)企的經(jīng)營(yíng)權(quán)還給企業(yè)。

（二）地方政府角色定位路徑

想要轉(zhuǎn)變政府的角色定位，發(fā)揮政府的服務(wù)職能，就需要建立政府和國(guó)企的平等關(guān)系，政府是市場(chǎng)秩序的維護(hù)者，國(guó)企自身作為自負(fù)盈虧的個(gè)體參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。政府需要及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，完成管理者向服務(wù)者的觀念轉(zhuǎn)化，制定相關(guān)改革措施，提高政府官員和國(guó)企管理層的認(rèn)知意識(shí)，通過市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，改變政企之間的地位和關(guān)系，形成全方位的服務(wù)理念。政府還需要加強(qiáng)對(duì)國(guó)企的法律完善，在法律上肯定國(guó)企管理層的地位，為國(guó)企獨(dú)立經(jīng)營(yíng)提供法律依據(jù)。

（三）地方政府角色定位的具體措施

地方政府在進(jìn)行國(guó)企改革的時(shí)候要淡化行政色彩，對(duì)國(guó)企改革放權(quán)，全面促進(jìn)國(guó)企的現(xiàn)代化管理體制，按照現(xiàn)代化企業(yè)的管理要求，提高國(guó)企的自主管理權(quán)。政府降低對(duì)國(guó)企的影響力度，也可以在很大程度上減少國(guó)企管理混亂、國(guó)有資產(chǎn)私有化等現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，政府要加強(qiáng)自己的監(jiān)督作用，確保國(guó)企發(fā)揮自身的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)責(zé)任，整個(gè)經(jīng)營(yíng)過程都符合法律要求和國(guó)家政策，并且加強(qiáng)對(duì)國(guó)企管理層的監(jiān)督，防止出現(xiàn)公器私用的現(xiàn)象。

五、結(jié)論

地方政府要充分認(rèn)識(shí)到自身的權(quán)限范圍和職能范圍，在國(guó)家的支持下，發(fā)揮自身的社會(huì)職能，維護(hù)地方社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)給當(dāng)?shù)貒?guó)企改革提供助力，為國(guó)企改革提供更多關(guān)于政策和資源方面的服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)企的監(jiān)督作用，確保國(guó)企改革順利進(jìn)行。