門玉英，雷黃圓，李 芳，吳 燏，王 亞

（1.湖北省科技信息研究院，武漢 430071；2.華中師范大學(xué)，武漢 430079；3.武漢市光谷實驗小學(xué)，武漢 430074）

20 世紀(jì)90 年代，外國政府危機管理研究從標(biāo)準(zhǔn)宏觀水平改變到以實證微觀研究為中心，研究重點改變?yōu)榈胤秸C管理。Fink［1］在其研究中將危機管理過程形象地劃分成4 個發(fā)展階段，分別為征兆期、發(fā)作期、延續(xù)期和痊愈期。Rainey［2］認(rèn)為地方政府危機管理能力的提高，取決于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)實現(xiàn)資源和信息及時更新共享、預(yù)防和及時應(yīng)對危機。自此，西方的危機管理基本理論系統(tǒng)開始逐漸產(chǎn)生并定形。羅伯特·希斯［3］提出可以有效應(yīng)對危機管理的4R 基本模型。此外，Quarantelli［4］對突發(fā)事件相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了多方面研究。關(guān)于信息技術(shù)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響研究，Hudson 等［5］深入分析了農(nóng)村信息化對村民生產(chǎn)生活方式革新、消費觀念改變、人際關(guān)系重構(gòu)等方面的影響。應(yīng)急管理及其能力建設(shè)的研究在中國起步較晚，改革開放后在國內(nèi)逐步得到重視。黃璜［6］認(rèn)為在構(gòu)建危機管理體系的過程中，鄉(xiāng)村政府的應(yīng)急管理力量是由各種因素的重疊和相互作用所決定的，鄉(xiāng)村政府應(yīng)把提高應(yīng)急管理能力作為重點和目標(biāo)。從信息依賴的角度看，主要是關(guān)于信息技術(shù)在基層政府治理中的應(yīng)用以及新媒體、大數(shù)據(jù)等在農(nóng)村應(yīng)急管理中的應(yīng)用等。閻俊愛等［7］提出在鄉(xiāng)村政府應(yīng)急管理能力建設(shè)中信息十分重要。葉丹丹［8］分析了目前的應(yīng)急管理現(xiàn)狀以及存在的聯(lián)合能力不足、信息不足等問題。胡揚名等［9］針對大數(shù)據(jù)時代農(nóng)村公共危機管理信息化建設(shè)存在的問題及對策進(jìn)行了研究。趙成偉等［10］對大數(shù)據(jù)應(yīng)用于農(nóng)村應(yīng)急管理的階段進(jìn)行了分類，探討了其他國家應(yīng)急管理中的大數(shù)據(jù)應(yīng)用。

黨的十九屆五中全會提出，要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全方位推動鄉(xiāng)村振興，全面推行鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。2019 年《關(guān)于加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》中提出要優(yōu)化農(nóng)村基層治理體系。目前，中國的經(jīng)濟(jì)、社會正在發(fā)生重大變革，經(jīng)濟(jì)、社會正在快速發(fā)展，但以自然災(zāi)害、社會安全事件等為代表的突發(fā)事件成為影響農(nóng)村基層治理成效的難點問題。鄉(xiāng)村政府是應(yīng)急響應(yīng)的第一道防線，其應(yīng)急管理能力對防止事件發(fā)生和發(fā)展起著決定性作用。加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村政府應(yīng)急管理能力建設(shè)，提升鄉(xiāng)村政府應(yīng)對各種突發(fā)事件的能力至關(guān)重要。在信息化時代，伴隨數(shù)字化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮的積極作用，以及農(nóng)民群體現(xiàn)代信息技術(shù)運用技能的提升，推進(jìn)農(nóng)村基層政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的信息技術(shù)服務(wù)應(yīng)用，是完善農(nóng)村應(yīng)急管理體系、提升農(nóng)村應(yīng)急管理成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要手段。目前，有關(guān)農(nóng)村基層應(yīng)急管理體系優(yōu)化方面的研究，大部分是關(guān)于如何從制度層面推進(jìn)農(nóng)村應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化，關(guān)于將信息技術(shù)應(yīng)用于農(nóng)村應(yīng)急管理體系的優(yōu)化研究鮮見報道。

1 信息技術(shù)在應(yīng)急管理中的應(yīng)用基礎(chǔ)

1.1 應(yīng)急管理生命周期

應(yīng)急管理理論是對應(yīng)急管理機制的理論研究，其主要是表現(xiàn)為“三制”，即管理體制、管理機制以及法制等，通過“三制”的建設(shè)，能夠健全應(yīng)對突發(fā)事件的管理制度，更好地保障民眾的安全。同時應(yīng)急管理理論能夠全面地應(yīng)對突發(fā)事件，包括對突發(fā)事件發(fā)生前的預(yù)警以及做好應(yīng)急準(zhǔn)備、突發(fā)事件發(fā)生時的救援工作、以及突發(fā)事件發(fā)生后的恢復(fù)秩序工作，只有切實地全面履行應(yīng)急管理制度，才能夠保障民眾的生命財產(chǎn)安全［11］。

突發(fā)公共事件有著自身固有的生命周期，突發(fā)事件應(yīng)急管理不能僅局限在危機暴發(fā)后的被動應(yīng)付，而應(yīng)貫穿于公共危機的整個生命周期。不同的學(xué)者對應(yīng)急管理階段劃分不同，其中比較有代表性的有以下3 種，具體如表1 所示。

表1 應(yīng)急管理階段模型

1.2 信息技術(shù)在應(yīng)急管理中的主要應(yīng)用成效

一方面，通過建立無紙化辦公系統(tǒng)實現(xiàn)信息的上傳下達(dá)。在應(yīng)急管理過程中，首先，利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺、社區(qū)公眾號等微平臺及時傳達(dá)、解讀、推送國家關(guān)于應(yīng)急管理的政策方針、社區(qū)開展應(yīng)急演練等各種活動的通知，讓農(nóng)村居民足不出戶便可及時了解重要信息；同時也將網(wǎng)絡(luò)、電話等方式采集的有關(guān)應(yīng)急管理社情民意通過網(wǎng)絡(luò)平臺及時反饋給上級相關(guān)部門，起到上傳下達(dá)的作用，成為信息化時代中政府和居民之間更順暢的橋梁和紐帶。另一方面，利用手機終端收集反饋突發(fā)公共事件。網(wǎng)格化治理模式應(yīng)用到基層社會治理中后被廣泛推廣，在新時代的農(nóng)村應(yīng)急管理中，這種應(yīng)急管理模式在信息技術(shù)手段的輔助下發(fā)揮著越來越重要的作用。從網(wǎng)格化治理的定義看，就是利用GIS 地理空間技術(shù)建立系統(tǒng)相關(guān)信息數(shù)據(jù)庫，將農(nóng)村新型社區(qū)按照地域區(qū)塊劃分為不同的單元網(wǎng)格，實現(xiàn)信息整合、運作協(xié)同、條塊結(jié)合的一種現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)式應(yīng)急管理。網(wǎng)格化應(yīng)急管理模式的初衷意在通過劃分具體的單元格，分別設(shè)置獨立網(wǎng)格員，以實現(xiàn)對社區(qū)應(yīng)急管理資源的優(yōu)化配置，是對應(yīng)急管理事務(wù)精細(xì)化、高效化的處理策略。

2 農(nóng)村應(yīng)急管理能力評估

近年來，農(nóng)村自然災(zāi)害頻發(fā)，如何優(yōu)化應(yīng)急管理模式，將信息技術(shù)服務(wù)運用到應(yīng)急管理中，以降低突發(fā)事件對農(nóng)村居民的影響是亟待解決的問題。為更好地提出有針對性的解決措施，需要對當(dāng)前農(nóng)村應(yīng)急管理能力進(jìn)行評估。本研究以湖北省為例，開展相關(guān)評估研究工作，具體包括以下4 個步驟：一是構(gòu)建農(nóng)村應(yīng)急管理能力評估指標(biāo)體系，二是建立評估模型，三是利用模型和分析軟件得出評估結(jié)果［12］，四是進(jìn)行評估結(jié)果分析。

2.1 應(yīng)急管理能力評估指標(biāo)體系構(gòu)建

1）評估指標(biāo)選取依據(jù)。湖北省農(nóng)村應(yīng)急管理能力評估指標(biāo)的選取主要參照應(yīng)急管理生命周期理論、系統(tǒng)評價理論、現(xiàn)有的應(yīng)急管理能力評價的研究和現(xiàn)行應(yīng)急管理能力評估辦法。

2）評估指標(biāo)選取原則。評估指標(biāo)的選取主要遵循以下4 個原則：①全面性。突發(fā)公共事件應(yīng)急管理遵循“木桶”原理，應(yīng)急管理中最薄弱的環(huán)節(jié)決定了應(yīng)急管理的總體效果。②獨立性。各指標(biāo)既要保證沒有內(nèi)容交叉又要有一定的聯(lián)系。③客觀性。要結(jié)合評價客體的實際情況選取指標(biāo)，以確保最終的評價結(jié)果能夠更好地反映評價客體的現(xiàn)狀，也有助于對評價結(jié)果展開進(jìn)一步的分析。④層次性。本研究主要采用的是層次分析法，在指標(biāo)選取過程中要保證指標(biāo)層次之間關(guān)系的規(guī)范。

3）農(nóng)村應(yīng)急管理能力評估指標(biāo)。根據(jù)上述的指標(biāo)選取依據(jù)和選取原則，以及當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理工作者的建議，構(gòu)建湖北省農(nóng)村應(yīng)急管理評估指標(biāo)體系，具體見表2。

表2 湖北省農(nóng)村應(yīng)急管理評估指標(biāo)體系

2.2 應(yīng)急管理能力評估模型構(gòu)建

指標(biāo)體系建立之后，通過偏好分析將評價主體的偏好判斷數(shù)量化，形成判斷矩陣，最后用矩陣?yán)碚撨M(jìn)行偏好分析，求得分層權(quán)系數(shù)。通過計算和一致性檢驗得出各指標(biāo)所占的權(quán)重，整理形成湖北省農(nóng)村應(yīng)急管理能力評估模型（表3）。

表3 湖北省農(nóng)村應(yīng)急管理能力評估模型

2.3 湖北省農(nóng)村應(yīng)急管理能力綜合評價

利用模糊綜合評價法和已構(gòu)建的評估模型，通過訪談和問卷調(diào)查相結(jié)合的方式，獲得湖北省農(nóng)村應(yīng)急管理模糊綜合評價結(jié)果，如表4 所示。

從表4 所示的評價結(jié)果可以看出，在所有指標(biāo)的評價中，一般的隸屬度要高于其他評價。綜合評價得分為1.938，參照評定等級分?jǐn)?shù)區(qū)間（表5）可以得出，湖北省農(nóng)村應(yīng)急管理水平為“一般”，但與“較強”這一區(qū)間比較接近，還有提升空間。

表4 湖北省農(nóng)村應(yīng)急管理模糊綜合評價結(jié)果

表5 評定等級分?jǐn)?shù)區(qū)間

3 湖北省農(nóng)村應(yīng)急管理的信息技術(shù)應(yīng)用問題分析

3.1 應(yīng)急管理中的信息統(tǒng)籌機制不健全

突發(fā)事件是一種綜合事件，絕大多數(shù)情況下單個部門是無法處理應(yīng)對這些危機事件的，只有統(tǒng)籌各級部門，并且集中應(yīng)急資源，才能滿足應(yīng)急處理的需求。雖然目前農(nóng)村應(yīng)急管理的信息統(tǒng)籌機制初步建立，但還存在村與村之間信息割裂以及險情與事件排查以人力為主的現(xiàn)象，信息不暢通、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等問題依然明顯，究其根本還是統(tǒng)籌機制不健全、信息化水平不高所導(dǎo)致。

3.2 應(yīng)急管理中的信息化設(shè)施條件不完善

農(nóng)村信息化硬件條件和經(jīng)濟(jì)環(huán)境是影響信息化平臺推廣和信息技術(shù)應(yīng)用的重要因素。根據(jù)湖北省農(nóng)村信息化平臺數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)濟(jì)條件越好、開放程度越高的鄉(xiāng)村，村民對信息化平臺的接受度和認(rèn)同度也越高，使用信息化平臺的頻率也更高。但目前鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及村民對信息技術(shù)應(yīng)用的情感認(rèn)同度高低不齊，給農(nóng)村應(yīng)急管理中的信息化平臺推廣應(yīng)用帶來一定的阻力。同時，農(nóng)村信息基礎(chǔ)薄弱，網(wǎng)絡(luò)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平不高，建設(shè)力度和資金投入不夠等因素依然制約著農(nóng)村信息化平臺推廣和信息技術(shù)在農(nóng)村應(yīng)急管理中的應(yīng)用。雖然當(dāng)前中國信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正在加快推進(jìn)，在國家政策的支持下，農(nóng)村信息化水平逐步提高，農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)市場被不斷開拓，特別是“三網(wǎng)融合”后，信息化平臺建設(shè)更為實用，利用更加廣泛，但湖北省農(nóng)村家庭的“四電”普及率特別是電腦普及率還明顯偏低。湖北省農(nóng)村網(wǎng)民數(shù)量遠(yuǎn)低于城市，據(jù)電信部門提供數(shù)據(jù)，湖北省省互聯(lián)網(wǎng)IP 地址總數(shù)有560 萬，而農(nóng)村IP 地址僅有100 多萬。

3.3 應(yīng)急管理中的信息資源供給水平有待提高

湖北省農(nóng)村信息技術(shù)應(yīng)用平臺建設(shè)資源多側(cè)重于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息指導(dǎo)、農(nóng)村文化建設(shè)與農(nóng)村商務(wù)信息對接，信息資源建設(shè)匱乏現(xiàn)象較為突出。一方面，由于農(nóng)村應(yīng)急管理工作起步較晚，應(yīng)急管理信息通道建設(shè)力度不夠，缺乏預(yù)測預(yù)警信息發(fā)布通道和信息搜集渠道，導(dǎo)致在現(xiàn)有農(nóng)村信息技術(shù)平臺中應(yīng)急管理類信息資源推送量不足，用戶黏度不夠；另一方面，農(nóng)村應(yīng)急管理資源相對粗放。除少數(shù)的文化層次較高、頭腦靈活的種養(yǎng)大戶、經(jīng)紀(jì)人、村干部、學(xué)生、外出務(wù)工人員等人群外，更多的農(nóng)民信息資源獲取能力不足，這就要求應(yīng)急管理信息資源加工整理的分類更加科學(xué)、結(jié)構(gòu)更加清晰，便于讀取和理解。但目前還存在信息更新不及時、信息內(nèi)容不實用、信息分類不清晰等問題。

4 信息技術(shù)服務(wù)在農(nóng)村應(yīng)急管理中的應(yīng)用對策研究

4.1 運用信息化手段優(yōu)化應(yīng)急管理統(tǒng)籌機制

一方面，要完善檢測預(yù)警機制。建立健全群防群策機制，強化對信息員隊伍的培訓(xùn)，并利用好現(xiàn)有的接警系統(tǒng)，暢通應(yīng)急信息報送渠道，向廣大群眾公開信息報送方式；促進(jìn)相關(guān)危機預(yù)警部門的業(yè)務(wù)能力提升；明確部門職責(zé)分工，充分發(fā)揮相關(guān)部門危機的預(yù)警職責(zé)，優(yōu)化對各類災(zāi)害的監(jiān)測方式，提高監(jiān)測覆蓋面以及對災(zāi)害的監(jiān)控能力，提升預(yù)警效能，優(yōu)化危機預(yù)警系統(tǒng)與渠道。通過對湖北省農(nóng)村居民問卷調(diào)查數(shù)據(jù)整理顯示，有82.44%的人表示手機短信是較為有效的預(yù)警方式，有42.75%的人表示廣播是較為有效的預(yù)警方式，因此要結(jié)合實際情況，綜合利用手機短信、微信、廣播、電視等平臺開展危機預(yù)警。另一方面，要建立應(yīng)急聯(lián)動機制。強化縣級政府協(xié)調(diào)組織建設(shè)，相關(guān)成員應(yīng)包含公安、交通、消防、急救、供水、供電、供氣、供暖、疾病防控、防汛、抗震等單位，有時甚至還需要運用軍隊和武警等國家武裝力量。同時要制定詳細(xì)的應(yīng)急聯(lián)動預(yù)案，應(yīng)急聯(lián)動在國內(nèi)還是一個新生事物，尚未形成可以借鑒的經(jīng)驗，更有必要強化編組配備、演習(xí)方案、專用物資保障等工作，從人員諸多方面及早準(zhǔn)備，形成預(yù)案，并根據(jù)形勢的發(fā)展變化及時予以修正完善。及時向公眾提供社會緊急救助服務(wù)的聯(lián)合行動，同時落實應(yīng)急管理評估機制，重點推進(jìn)風(fēng)險評估和應(yīng)急管理能力評估。

4.2 強化應(yīng)急管理硬件條件及保障體系建設(shè)

一方面，推進(jìn)靈活高效的應(yīng)急管理平臺建設(shè)。利用鄉(xiāng)村振興及信息化建設(shè)項目實施，加大資金投入力度，加大信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并以計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，以有線和無線通信系統(tǒng)為紐帶，以ELS 接處警系統(tǒng)為核心，集成GIS 地理信息系統(tǒng)和計算機輔助決策預(yù)案系統(tǒng)，推進(jìn)農(nóng)村應(yīng)急管理平臺建設(shè)與應(yīng)用，提高應(yīng)急處理即時性與專業(yè)技術(shù)水平，在保護(hù)涉密信息的同時打破信息壁壘，并為日常接出警與突發(fā)事件處理中的指揮調(diào)度提供有效支撐。另一方面，提高應(yīng)急物資的統(tǒng)籌保障能力。利用應(yīng)急管理平臺的數(shù)據(jù)實時顯示和分析功能，考慮當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝?、多發(fā)的自然災(zāi)害類型，強化企業(yè)和社區(qū)之間、儲備中心之間、物資調(diào)運點之間應(yīng)急物資統(tǒng)籌對接與調(diào)配能力，保證所儲備的物資能夠在突發(fā)事件中發(fā)揮保障作用。同時，加強農(nóng)村應(yīng)急管理隊伍培養(yǎng)。人才是發(fā)展的第一資源，信息化人才和農(nóng)村技能人才成為人才群體的重要組成部分。針對當(dāng)前農(nóng)村居民普遍存在信息化知識水平較低、信息化掌握程度不高的現(xiàn)象，通過線上線下相結(jié)合的方式，面向平臺管理員、村“兩委”干部、認(rèn)證村民等對象，加大培訓(xùn)力度，為農(nóng)村應(yīng)急處理提供力量支撐。

4.3 推進(jìn)應(yīng)急管理知識普及與信息資源建設(shè)

一方面，加大科普宣傳教育力度。讓農(nóng)村居民能充分認(rèn)識到獲取有效信息、共享信息資源的價值和意義，引導(dǎo)他們使用信息化平臺，主動獲取應(yīng)急管理相關(guān)知識，提高群眾應(yīng)對突發(fā)事件的技能，在保護(hù)自己的同時還可給予他人有效的幫助。根據(jù)2020年5 月國務(wù)院安委會辦公室、應(yīng)急管理部印發(fā)的安全宣傳方案，切實做好相關(guān)知識的宣傳工作，推進(jìn)安全宣傳進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)家庭，提高應(yīng)急管理宣傳工作覆蓋面。以安全宣傳進(jìn)家庭為例，可以通過對子女的安全教育，促使其主動在家庭內(nèi)部進(jìn)行安全宣傳，普及安全知識。另一方面，應(yīng)急管理部門可以充分利用微信、抖音、快手等新自媒體平臺發(fā)布相關(guān)應(yīng)急知識與緊急信息提示。這些自媒體平臺是消息集中區(qū)，近年來深受廣大群眾的歡迎，可利用其進(jìn)行日常防災(zāi)減災(zāi)知識宣傳，并通過獎勵并轉(zhuǎn)發(fā)推廣的方式鼓勵群眾自己設(shè)計拍攝應(yīng)急管理的小視頻，充實農(nóng)村應(yīng)急管理平臺的信息資源，同時以群眾喜聞樂見、深入淺出、豐富多樣的形式開展應(yīng)急管理系統(tǒng)的資源建設(shè)工作。