劉 凱

（中共淮北市委黨校 理論研究室，安徽 淮北 235000）

家庭、學(xué)校和社會是人接受教育、成長發(fā)展的基本環(huán)境，家庭教育、學(xué)校教育和社會教育構(gòu)成了人一生完整的教育體系，對個人成長具有重要的影響。在相當(dāng)長的歷史時期，家庭教育作為培養(yǎng)人的一種教育活動，往往被認(rèn)定為個人和家庭的私事。然而，隨著現(xiàn)代社會的不斷發(fā)展，人們的觀念發(fā)生了巨大變化，家庭教育已突破私人領(lǐng)域，逐漸成為社會公共事務(wù)。在教育體系中，家庭教育是學(xué)校教育和社會教育的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，影響著學(xué)校教育的發(fā)展，決定著社會教育的水平。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)家庭教育“最重要的是品德教育，是如何做人的教育”［1］。這為新時代家庭教育發(fā)展指明了前進(jìn)方向。

一、家庭教育立法的政策背景與現(xiàn)實價值

隨著現(xiàn)代社會的快速發(fā)展，很多國家通過立法來保障家庭教育政策的實施，這就加強(qiáng)了家庭事務(wù)與社會公共領(lǐng)域的聯(lián)系。在此背景下，我國通過實施一系列家庭教育政策，反映了對家庭教育立法的要求。

（一）政策背景

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》要求完善教育法律法規(guī)，“制定有關(guān)……家庭教育等法律”［2］。2011年《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》注重兒童的法律保護(hù)，提出推進(jìn)兒童家庭教育立法進(jìn)程。2016年《關(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃（2016—2020年）》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“出臺家庭教育法律法規(guī)”，重點(diǎn)推進(jìn)家庭教育地方立法［3］。這些政策不僅表明我國重視家庭教育，而且凸顯了家庭教育立法的現(xiàn)實緊迫性。

雖然我國家庭教育工作取得了顯著的成績，但與學(xué)校教育和社會教育工作相比，在政策舉措、組織實施和管理機(jī)制等方面仍未得到有效的法制保障，這種狀況已經(jīng)與其在現(xiàn)代社會發(fā)展中的重要地位不相適應(yīng)。因此，近年來為家庭教育專門立法的呼聲日益高漲，2016年全國婦聯(lián)建議將研究制定我國家庭教育法納入立法規(guī)劃。2017年家庭教育相關(guān)內(nèi)容融入民法體系，這是完善我國家庭教育法律法規(guī)的重要步驟。2018年《家庭教育法草案》提交全國人大常委會，2020年已列入全國人大常委會立法工作計劃。調(diào)查顯示，74.3%的公眾認(rèn)為有必要通過家庭教育立法來規(guī)范家庭教育服務(wù)和管理工作［4］?？梢姡娤Ｍㄟ^家庭教育立法，為促進(jìn)家庭教育發(fā)展提供法律保障。

（二）現(xiàn)實價值

家庭教育立法反映著國家或民族的共同理想，對國家發(fā)展、社會進(jìn)步和個人成長具有重要意義，是社會價值和個體價值的統(tǒng)一。

1.完善教育法律體系。我國重視依法治國、依法治教，教育的重要進(jìn)展或重大變革往往以法律的形式予以規(guī)定和提供保證。在目前的教育體系中，我國已經(jīng)頒布了一系列學(xué)校教育和社會教育的專門法律，從而確立了它們在教育法律體系中的重要地位。而家庭教育的相關(guān)條款則散落在《婚姻法》《未成年人保護(hù)法》和《民法典》等法律之中，其法律地位尚未確立，這一立法現(xiàn)狀與家庭教育在教育體系中的地位不相稱。因此，需要盡快進(jìn)行家庭教育立法，明確其基礎(chǔ)地位以主政府、學(xué)校、家庭和社會在家庭教育中的責(zé)任義務(wù)。

2.解決社會現(xiàn)實問題。社會轉(zhuǎn)型過程中由于家庭教育功能弱化，社會支持系統(tǒng)缺乏，家庭教育權(quán)未得到足夠重視［5］，家庭教育的法律地位長期得不到確認(rèn)，無論是家庭教育的學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、師資建設(shè)和科學(xué)研究，還是家庭教育工作的責(zé)任劃分、經(jīng)費(fèi)保障、培訓(xùn)管理和組織實施等都受到較大影響。在現(xiàn)實生活中，一些家長主體責(zé)任缺失，尤其是監(jiān)管不力危害兒童生存發(fā)展甚至生命的事件時有發(fā)生，更需要通過立法最大限度地保障兒童權(quán)益不受侵害。另外，政府主導(dǎo)責(zé)任缺失現(xiàn)象較為普遍，亟待通過專門法律法規(guī)加以明確。

3.保障未成年人健康成長。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，家庭教育出現(xiàn)一些不利于未成年人健康成長的問題。比如，“近50%的家長不知道用什么方法教育孩子，約八成的家長缺乏家庭教育知識?！保?］部分家長缺乏必要的家庭教育知識，導(dǎo)致少年兒童發(fā)展受限。有的學(xué)校指導(dǎo)家庭教育能力不強(qiáng)，缺乏針對性和實效性；尤其是家庭暴力、虐待兒童、兒童權(quán)利和尊嚴(yán)被剝奪等現(xiàn)象屢有發(fā)生，校園欺凌現(xiàn)象時有發(fā)生，未成年人案件“五成以上的‘問題兒童’來自‘問題家庭’；而許多成年人的習(xí)慣性犯罪，往往也與早年的家庭生活經(jīng)歷有關(guān)”［7］等，這些問題亟需引起全社會高度重視。因此，需要通過立法規(guī)范引導(dǎo)家庭教育發(fā)展，以保障未成年人健康成長。

二、家庭教育立法的地方文本設(shè)計

我國家庭教育立法工作采取的是地方先行先試、自下而上逐步推進(jìn)的漸進(jìn)模式。上海、深圳等城市率先進(jìn)行了立法調(diào)研、框架設(shè)計和條款表達(dá)等方面的開拓性探索。此外，一些省份已出臺家庭教育促進(jìn)條例，一些省份已將家庭教育立法列入當(dāng)?shù)匾?guī)劃。這些地方實踐，為全國家庭教育立法奠定了一定基礎(chǔ)。

（一）文本形式方面

主要包括文本的名稱、結(jié)構(gòu)和實施時間三個方面，如表1所示。

表1 我國部分省市家庭教育促進(jìn)條例文本統(tǒng)計

續(xù)表1

1.文本名稱。按照名實相符的原則，立法的名稱體現(xiàn)了立法的功能導(dǎo)向。從已經(jīng)出臺的八省市文本來看，均采用了“家庭教育促進(jìn)條例”這一名稱，說明屬于促進(jìn)型立法，其條款多是倡導(dǎo)性、鼓勵性、獎勵性的，發(fā)揮引領(lǐng)、幫助、支持、服務(wù)的作用，旨在引導(dǎo)父母或者其他監(jiān)護(hù)人依法履行家庭教育職責(zé)，政府通過一系列的激勵舉措開展家庭教育工作，促進(jìn)未成年人健康發(fā)展。

2.文本結(jié)構(gòu)?？傮w來看，雖然各地所頒布的文本結(jié)構(gòu)安排略有不同，但都主要包括總則、家庭、政府、學(xué)校、社會、法律責(zé)任和附則七章內(nèi)容，最少三十五條，最多四十九條。各地結(jié)合實際有所創(chuàng)新，更具操作性，比如重慶“保障激勵”部分，規(guī)定了工作機(jī)制、隊伍建設(shè)、購買服務(wù)、公益宣傳、農(nóng)民工保障、激勵表彰等方面的政府職責(zé)。貴州增加了專章“特別規(guī)定”部分，重點(diǎn)關(guān)注留守兒童，對特殊困境家庭、流動人口家庭中的未成年人和留守兒童的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，明確政府責(zé)任，回應(yīng)社會關(guān)切。

3.立法進(jìn)程。繼2012年《關(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃（2011—2015年）》提出“地方先行嘗試，制定出臺家庭教育法規(guī)條例”后，2013年重慶就率先啟動了家庭教育立法工作，2015年列入立法預(yù)備項目，2016年5月27日通過《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》，2016年9月1日開始實施。從自主立法和立法進(jìn)展來看，重慶走在全國前列。貴州、山西和江西緊隨其后，無論是啟動立法還是頒布實施，時間都較為接近。然后，江蘇、浙江、福建和安徽也相繼頒布條例文本。上述省市文本集中在2016年至2020年頒布，在一定程度上顯示出我國家庭教育立法的進(jìn)程。

（二）文本內(nèi)容方面

各地文本對家庭教育的立法目的與依據(jù)、內(nèi)涵界定、主要內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)來源、工作機(jī)制、保障激勵措施等方面作出規(guī)定。主要抽取文本內(nèi)容的核心要素進(jìn)行分析，如表2所示。

表2 我國部分省市家庭教育促進(jìn)條例文本要點(diǎn)

續(xù)表2

1.制定依據(jù)。各地制定相關(guān)條例主要是為了促進(jìn)未成年人健康成長，增進(jìn)家庭幸福、社會和諧，體現(xiàn)了以人為本的立法精神。以上位法為依據(jù)，主要有《教育法》《未成年人保護(hù)法》和有關(guān)法律、法規(guī)。其中《教育法》《未成年人保護(hù)法》是各地文本共同的法理依據(jù)，“有關(guān)法律、法規(guī)”主要指《義務(wù)教育法》《婦女兒童權(quán)益保障法》《預(yù)防未成年人犯罪法》和《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》等法律和行政法規(guī)，所以各地結(jié)合實際制定的文本差異不大。

2.內(nèi)涵界定。家庭教育立法首先要明確立法的調(diào)整范圍，即家庭教育的內(nèi)涵與外延。目前，國家層面尚無上位法對家庭教育作出界定，社會各界認(rèn)識也不統(tǒng)一，主流觀點(diǎn)將家庭教育界定為“家庭對未成年人的影響教育”［8］，但有學(xué)者認(rèn)為家庭教育應(yīng)作廣義理解，即“為促進(jìn)家庭的和諧發(fā)展，對所有家庭成員開展的有關(guān)家庭的教育活動”［9］。目前，各地條例對“家庭教育”的界定采用的多是主流觀點(diǎn)，比如《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》作為全國第一部家庭教育地方性法規(guī)，具有重要的里程碑意義，其界定為山西、江西和福建所效仿。而江蘇與浙江、安徽的界定較為相似，將實施主體擴(kuò)大到其他家庭成員。不同的是，貴州由于大量人口外出務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童數(shù)量較多，對家庭教育的地點(diǎn)和人員進(jìn)行明確限制，強(qiáng)調(diào)家庭教育是在家庭生活中實施的行為，立法所保障的范圍有些狹窄。

3.主要內(nèi)容。家庭教育開展的內(nèi)容在《義務(wù)教育法》《教育法》《婦女兒童權(quán)益保障法》《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《全國家庭教育指導(dǎo)大綱》等政策法規(guī)中已有規(guī)定。各地規(guī)定主要是對未成年人進(jìn)行道德人格、習(xí)慣養(yǎng)成、生活技能、安全知識、遵紀(jì)守法、心理健康和傳統(tǒng)文化等方面的教育，但也各具特色，比如山西進(jìn)行“創(chuàng)新精神”教育，江西進(jìn)行“地方特色文化”教育，浙江進(jìn)行“浙江精神”教育。這些內(nèi)容選擇結(jié)合各地家庭生活實際，既保持了家庭教育的獨(dú)特性，又避免了出現(xiàn)學(xué)?；瘍A向，有利于未成年人全面發(fā)展。

4.經(jīng)費(fèi)保障。經(jīng)費(fèi)是開展家庭教育工作的重要保障，國家通過政策規(guī)劃要求各地加大家庭教育指導(dǎo)工作經(jīng)費(fèi)投入以主購買服務(wù)的力度，將家庭教育經(jīng)費(fèi)納入地方財政預(yù)算，同時廣泛動員社會力量，多渠道籌措經(jīng)費(fèi)，為家庭教育指導(dǎo)工作提供保障。從各地相關(guān)條例看，政府都把家庭教育事業(yè)列入當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃，多數(shù)把其工作經(jīng)費(fèi)納入本級財政預(yù)算，同時通過購買公共服務(wù)的方式開展家庭教育工作，江西和安徽則根據(jù)本省實際統(tǒng)籌保障家庭教育工作相關(guān)經(jīng)費(fèi)，從立法上建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保相應(yīng)的投入。

5.工作機(jī)制。家庭教育立法是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，明確界定家庭、政府、學(xué)校和社會的職責(zé)范圍，建立各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制，需要協(xié)調(diào)社會各方力量，承擔(dān)共同責(zé)任，使家庭教育立法具有科學(xué)性和公正性。正如切薩雷·貝卡里亞（Cesare Beccaria）所說：“立法者像一位靈巧的建筑師，他的責(zé)任就在于糾正有害的偏重方向，使形成建筑物強(qiáng)度的那些方向完全協(xié)調(diào)一致?！保?0］

比較各地文本，一是明確家庭是實施家庭教育的主體，父母或者其他監(jiān)護(hù)人是直接責(zé)任主體。二是明確政府主導(dǎo)職責(zé)，建立行政部門主抓，相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)的工作機(jī)制；制定監(jiān)督與激勵機(jī)制，將家庭教育工作納入教育督導(dǎo)事項，表彰和獎勵在家庭教育工作中做出顯著成績的家庭、單位主個人。三是明確學(xué)校的家庭教育指導(dǎo)職責(zé)，幼兒園和中小學(xué)將其納入工作計劃，教師進(jìn)修學(xué)校將其納入師資培訓(xùn)課程，師范院校和高等院校開展家庭教育理論研究；學(xué)校定期組織家長交流家庭教育信息、提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)、開展家庭教育實踐活動。四是明確社會參與主體作用，包括婚姻登記、醫(yī)療服務(wù)、婦幼保健、心理咨詢、公共文化和新聞媒體機(jī)構(gòu)的宣傳、指導(dǎo)和服務(wù)，兒童社會福利和未成年人救助機(jī)構(gòu)的家庭教育職責(zé)。

6.救濟(jì)功能。教育公平是社會公平的基礎(chǔ)，教育立法必須堅持最大多數(shù)人的最大利益原則，其核心是體現(xiàn)教育公平［11］，尤其是要重視一些弱勢群體，把不平等降低到最低程度，以實現(xiàn)社會公平正義，滿足底層民眾需要，以實現(xiàn)立法初衷。為彰顯立法的救濟(jì)功能，重慶、貴州和江西的條例文本結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H專門制訂了“保障激勵”和“特別規(guī)定”部分，明確政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先向孤殘、留守、遺棄、流浪或者單親等特殊群體提供家庭教育救助。除此之外，江蘇、浙江的條例文本還為重病、重殘、情緒行為障礙、經(jīng)受重大變故等特殊未成年人群體提供家庭教育專業(yè)化、常態(tài)化支持。

7.設(shè)立節(jié)日和罰則。為提高社會對家庭重要性的認(rèn)識，增強(qiáng)民眾的家庭教育意識，加強(qiáng)家庭教育法律宣傳，促進(jìn)家庭教育發(fā)展，各地參照國際和其他地方做法設(shè)立了家庭教育日，見表3，要求以多種形式開展宣傳教育活動。另外，各地都在條例文本末尾設(shè)立了禁止性或者懲罰性條款?！吨貞c市家庭教育促進(jìn)條例》作為創(chuàng)設(shè)性立法，建立了告誡制度，加強(qiáng)事前干預(yù)。公安機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)和未成年人權(quán)益侵害情況依法予以訓(xùn)誡、告誡或者行政處罰。

表3 我國部分省市家庭教育促進(jìn)條例節(jié)日規(guī)定

三、總結(jié)與展望

綜上分析，各地條例文本雖略有不同，但都有一定的創(chuàng)新性。主要表現(xiàn)在：一是文本內(nèi)容相對完整?？傮w來看，文本對立法目的與依據(jù)、概念范疇、基本原則、主體責(zé)任、政府責(zé)任、社會責(zé)任、工作機(jī)制和法律責(zé)任等內(nèi)容作了規(guī)定，都建立了督導(dǎo)、督查和評估機(jī)制。堅持從實際出發(fā)的原則，制定的條款各有側(cè)重，貴州重點(diǎn)關(guān)注留守兒童，山西重點(diǎn)關(guān)注流動兒童和家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系建設(shè)，重慶、貴州和江西還專設(shè)表彰和獎勵條款。二是具體措施相對靈活。比如每年開展的家庭教育實踐活動，貴州規(guī)定“定期開展”，沒有明確次數(shù)；而重慶對各層次學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均有具體次數(shù)規(guī)定；山西和江西只對各層次學(xué)校有具體次數(shù)規(guī)定。江蘇、浙江不僅將家庭教育情況作為各類文明創(chuàng)建活動的重要內(nèi)容，而且還要求加強(qiáng)學(xué)科、課程、教材和專業(yè)建設(shè)等前瞻性內(nèi)容。這些規(guī)定具有一定靈活性，有利于因地制宜開展工作。三是注重傾聽各種聲音。各地在立法過程中借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，廣泛聽取各方面的意見和建議，進(jìn)行多次論證、修改、完善。比如重慶文本歷經(jīng)數(shù)次調(diào)研論證、前后召開52次會議、58次易稿。

在肯定各地條例文本的同時，也應(yīng)指出其存在的不足。比如，家庭教育的內(nèi)涵、管理體制、強(qiáng)制條款和經(jīng)費(fèi)來源等問題影響了文本的執(zhí)行效果。為進(jìn)一步彌補(bǔ)政策法律缺失，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，促進(jìn)家庭教育立法的發(fā)展，提出相關(guān)建議加以完善。

（一）家庭教育的內(nèi)涵有待擴(kuò)展

目前，各省對家庭教育的界定停留在子女教育的范疇，實施主體也有分歧。這方面可以借鑒我國臺灣地區(qū)的做法。比如對家庭教育的內(nèi)涵主范圍進(jìn)行規(guī)定：“家庭教育，系指具有增進(jìn)家人關(guān)系與家庭功能之各種教育活動，其范圍包括：親職教育、子職教育、兩性教育、婚姻教育、倫理教育、家庭資源與管理教育、其他家庭教育事項?！保?2］該界定突破了家庭教育僅限于對子女教育和影響的范疇，更著眼于家庭關(guān)系的廣義范疇，具有廣泛的影響性。因為，現(xiàn)代的家庭教育已經(jīng)不局限于家庭場所，父母主其他監(jiān)護(hù)人在戶外場所進(jìn)行的教育活動也屬于家庭教育；同時，家庭教育超越了父母對子女的教育，已經(jīng)擴(kuò)展到家庭成員、準(zhǔn)家庭成員，甚至如家教等非家庭成員提供的教育活動。從立法的視角來看，應(yīng)堅持兒童最大利益原則，革新家庭教育觀念，明確家庭教育的范圍和家庭教育的權(quán)限，著眼于實施親職教育，即“系統(tǒng)地向為人父母者傳遞如何成為稱職父母的科學(xué)知識和教養(yǎng)藝術(shù)，指導(dǎo)父母提高自身的教育能力，進(jìn)而有效保護(hù)和促進(jìn)孩子的成長”［13］。

（二）管理體制亟待理順

各省市家庭教育主管部門不夠明確，婦女兒童工作委員會是家庭教育的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不具有行政管理的權(quán)力，無權(quán)要求各級教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行家庭教育活動。教育行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、推進(jìn)家庭教育工作，也沒明確誰具體主管。民政、衛(wèi)生和計生、公安等部門以主關(guān)心下一代工作組織按照各自職責(zé)參與家庭教育相關(guān)工作，但不是職能部門。因此，一是建議將婦女兒童工作委員會、婦聯(lián)“實體化，賦予一定的行政管理權(quán)限”［14］；二是依法規(guī)范管理體制，明確家庭教育主管部門和職能部門，出臺實施細(xì)則，細(xì)化管理職責(zé)，建立監(jiān)督機(jī)制。

（三）立法注重引導(dǎo)鼓勵

家庭教育是一項社會皆有促進(jìn)責(zé)任的公共事務(wù)，其立法的旨意是解決家庭教育發(fā)展問題、提供專業(yè)的科學(xué)指導(dǎo)和必要的法律保障，具有引導(dǎo)促進(jìn)和鼓勵支持的功能。因此，立足我國社會實際，家庭教育立法應(yīng)多采用倡導(dǎo)性條款，慎用強(qiáng)制性條款。我國家庭教育地方立法大都設(shè)立了強(qiáng)制性條款，大量“應(yīng)當(dāng)”的命令式法律術(shù)語強(qiáng)制父母、學(xué)校和社會機(jī)構(gòu)履行家庭教育的職責(zé)與義務(wù)，比如規(guī)定每年父母應(yīng)當(dāng)與未成年人團(tuán)聚的次數(shù)，缺乏評判標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行效果難以實現(xiàn)立法初衷。應(yīng)多通過鼓勵、支持、引導(dǎo)、激勵的措施，推動家庭教育活動的開展。

（四）健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

鼓勵以獎勵或補(bǔ)助的形式推動家庭教育工作的開展。明確政府在家庭教育工作中的主導(dǎo)責(zé)任，核心問題是經(jīng)費(fèi)支持［15］。因此，為有效開展家庭教育工作，建議在國家層面出臺的家庭教育法明確規(guī)定加大對家庭教育工作的財政投入力度、家庭教育經(jīng)費(fèi)的保障主體和分擔(dān)責(zé)任，健全經(jīng)費(fèi)配置機(jī)制，同時設(shè)立公益性家庭教育基金，積極鼓勵社會組織贊助或捐贈，不斷拓寬民間籌措經(jīng)費(fèi)渠道。