曾向紅 羅 金

(1.蘭州大學 中亞研究所，甘肅 蘭州 730000；2.蘭州大學 政治與國際關(guān)系學院，甘肅 蘭州 730000)

上海合作組織(簡稱“上合組織”)作為歐亞地區(qū)重要的政府間國際組織，迄今為止已走過20年的發(fā)展歷程。在這一過程中，上合組織面對冷戰(zhàn)后變幻莫測的國際環(huán)境，始終堅持自身的組織原則和“上海精神”，在政治、安全、經(jīng)濟、人文等領域均取得了諸多發(fā)展成就，最終走出了一條新型國際組織的發(fā)展道路，可謂樹立了歐亞區(qū)域合作的新典范。上合組織框架下的人文合作雖起步較晚，但較之上合組織的安全、經(jīng)濟等傳統(tǒng)合作領域，人文領域諸多優(yōu)勢資源尚未開發(fā)，合作潛力較大，后發(fā)優(yōu)勢明顯。新冠肺炎疫情的暴發(fā)與蔓延，對現(xiàn)有世界秩序和國際制度帶來嚴重沖擊，上合組織之所以能夠在抗疫過程中經(jīng)受住考驗，離不開之前衛(wèi)生合作中所積淀的經(jīng)驗和基礎，這也再次凸顯上合組織人文合作的重要性，因此，對上合組織框架下的人文合作進行回顧和展望就顯得尤為重要。這里主要需要思考以下幾個問題：一是上合組織框架下的人文合作究竟取得了哪些成就？二是人文合作在發(fā)展過程中還面臨怎樣的挑戰(zhàn)？三是未來需要采取哪些措施優(yōu)化合作路徑？本文期望通過對上合組織框架下的人文合作進行回顧和展望，嘗試回答上述幾個問題，以期為保障上合組織框架下人文合作的持續(xù)推進以及上合組織未來的長遠發(fā)展有所貢獻。

一、上海合作組織框架下人文合作的發(fā)展成就

人文合作是一個較為廣泛的概念，包含與人文交往、文化發(fā)展相關(guān)的諸多內(nèi)容，上合組織框架下的人文合作也不例外。一般來說，上合組織框架下的人文合作包含科學、教育、文化、衛(wèi)生四個類別，具體來說，體育、旅游、醫(yī)藥、建筑、服務、飲食、文藝表演、新聞報道等都屬于人文合作的范疇。本文主要聚焦于教育、旅游和醫(yī)療衛(wèi)生這三個領域，簡要梳理上合組織框架下人文合作的發(fā)展成就。

(一)教育合作領域的發(fā)展成就

教育合作是人文合作的重點領域，上合組織的教育合作在推動成員國間相互了解、增進友誼以及抵御外部滲透方面發(fā)揮著不可替代的作用，其發(fā)展成就大致包括以下三個方面：

1.教育合作機制穩(wěn)步推進

2006年6月15日，上合組織成員國元首理事會第六次會議簽署了《上海合作組織成員國政府間教育合作協(xié)定》，為成員國開展教育合作拉開了序幕，也奠定了法律基礎。與此相配套的是，上合組織逐步確立起兩個教育合作的會晤與工作機制，一是官方的教育部長會議和教育專家工作組會議，另一個是民間的“教育無國界”教育周和大學校長論壇。教育部長會議每兩年舉辦一次，主要目的是對未來幾年上合組織框架下教育合作進行規(guī)劃和部署；教育專家工作組會議由各成員國教育部門的主要官員或代表組成，每年舉辦一次，任務是落實協(xié)定的具體實施情況?！敖逃裏o國界”教育周和大學校長論壇則主要由成員國教育部門官員、知名大學負責人和一些社會團體組成，每年舉辦一至二次，主要目的在于促進學術(shù)交流，推動上合組織大學等具體項目實施①。會晤機制與條約協(xié)定共同保障教育合作機制的穩(wěn)步推進，也為上合組織框架下的教育合作提供了制度規(guī)范。

2.上合組織大學初具規(guī)模

上合組織大學最早源于2007年8月上合組織比什凱克元首峰會，會上由俄羅斯總統(tǒng)普京提出“上海合作組織大學”倡議。該倡議一經(jīng)提出便得到了成員國的廣泛響應，并在2008年阿斯塔納上合組織教育部長會議上被審議通過。此次會議還簽署了《上海合作組織成員國教育部關(guān)于為成立上海合作組織大學采取進一步一致行動的意向書》，進一步推進了上合組織大學建設的步伐。2009年在莫斯科舉辦的首屆“教育無國界”上合組織大學校長論壇，標志著上合組織大學的正式啟動②。經(jīng)過多年的探索與發(fā)展，上合組織大學目前已初具規(guī)模，并且在上合組織大學框架內(nèi)建立起協(xié)調(diào)委員會、檢察委員會、校長辦公室和專家委員會等專門性組織機構(gòu)，上合組織大學越來越得到上合組織成員國的接受和認可③。2009年，上合組織大學經(jīng)協(xié)商一致，共同確定了區(qū)域?qū)W、生態(tài)學、能源學、信息技術(shù)和納米技術(shù)5個專業(yè)優(yōu)先方向，遴選出53所項目院校；2012年項目院校已接近70所，并增設教育學和經(jīng)濟學2個專業(yè)方向。截至目前，上合組織大學所涉項目院校已增長至82所，招生領域也從碩士研究生擴大到本科層面，共培養(yǎng)出2000多名接受過高等教育的大學生④。上合組織大學作為成員國落實教育合作的戰(zhàn)略性舉措，夯實了成員國之間的教育合作基礎，提高了教育質(zhì)量，成為開展國際高等教育合作的新的載體與典范。

3.學術(shù)交流和人才培養(yǎng)碩果累累

在人才培養(yǎng)方面，上合組織大學從2010年開始招生，2012年學生之間的交流項目正式開展。以上合組織大學中方院校交流動態(tài)為例⑤，2012年至2020年外派及來華學生交流規(guī)模共901人，其中外派591人，來華310人。2012年至2014年為交流合作的起步階段，規(guī)模較小，平均每年20人左右；2014年至2020年交流規(guī)模明顯擴大，平均每年140人左右。自2012年開始，學生交流規(guī)模雖有起伏，但總體來說呈現(xiàn)逐年遞增或平穩(wěn)的態(tài)勢，上合組織大學為成員國人才培養(yǎng)提供了堅實的平臺和基礎(見圖1)。上合組織成員國之間的學術(shù)交流也蓬勃發(fā)展，如區(qū)域?qū)W方向舉辦的區(qū)域?qū)W師資培訓班、納米方向舉辦的“光學之旅”“中國之光”以及生態(tài)學方向的“草地放牧管理和保護性農(nóng)業(yè)”等青年學術(shù)項目都增進了成員國之間的學術(shù)探討。此外，雙邊的科學和教育合作方興未艾。在上合組織的推動下，中俄科技合作更加緊密，如中俄信息技術(shù)聯(lián)合研究中心的建立以及兩國共建的中俄高科技中心；中哈教育合作不斷加深，如中哈政府互換留學生、哈薩克斯坦孔子學院的建設以及哈薩克斯坦中心在中國高校科研機構(gòu)的落戶。除此之外，以上合組織名義推進的合作項目也逐漸增多，如在新疆啟動實施的“上合組織科技伙伴計劃”，在昆明落地的中國-上合組織青年交流中心，以及上海政法學院的中國-上合組織國際司法交流合作培訓基地、陜西楊凌的上合組織農(nóng)業(yè)技術(shù)交流培訓示范基地都成為上合組織框架下科技教育合作豐碩成果的重要見證。即使受到新冠肺炎疫情的影響，這些項目仍在努力推進，為促進上合組織教育合作的發(fā)展作出了積極貢獻⑥。

圖1 2012-2020年上海合作組織大學中方項目院校學生交流規(guī)模

(二)旅游合作領域的發(fā)展成就

2015年3月，首屆上合組織成員國旅游部門領導人會議在莫斯科召開。同年7月，上合組織烏法峰會上通過的《上海合作組織至2025年發(fā)展戰(zhàn)略》中強調(diào)了旅游合作的主要任務和合作方式。2016年6月，成員國簽署了旅游合作領域的首個專門性文件《上海合作組織成員國旅游合作發(fā)展綱要》，標志著旅游合作的起步。雖然起步較晚，但隨著交通基礎設施的改善和成員國開放程度的增加，旅游合作在文化資源的開發(fā)及旅游產(chǎn)業(yè)的興起方面取得了重要進展。

1.文化資源得到有效開發(fā)

上合組織域內(nèi)成員國大多是古絲綢之路經(jīng)濟帶上的重要支點國家，這些國家之間有著不可分割的文化聯(lián)系以及共享的文化歷史資源。上合組織框架下的旅游合作，不僅帶動了成員國之間的文化互鑒，更帶動了一系列文化資源的開發(fā),如在上合組織層面，上合組織與聯(lián)合國教科文組織、世界旅游組織簽署諒解備忘錄與合作協(xié)議，共同對成員國境內(nèi)的文物進行科學考察、古跡保護和文物修復。而上合組織秘書處倡議舉辦的“上海合作組織八大奇跡”⑦系列活動，通過媒體影像、產(chǎn)品展示等方式推介上合組織八個成員國的人文歷史“奇跡”，充分展示了上合組織的文旅故事與文化優(yōu)勢。這一方面能夠激發(fā)上合組織成員國民眾及周邊其他地區(qū)民眾的旅游興趣，另一方面也憑借旅游合作帶動了對這些人文和歷史遺跡的保護與開發(fā)。在雙邊層面，伴隨旅游合作而興起的文化資源的開發(fā)愈加興盛，如中國和哈薩克斯坦共同舉辦的絲綢展、藝術(shù)品展和博物館展覽等活動；中國與烏茲別克斯坦考古學家在費爾干納盆地、撒馬爾罕地區(qū)和蘇爾漢河流域共同進行的聯(lián)合考古發(fā)掘和遺產(chǎn)保護工作；中國與俄羅斯、印度、哈薩克斯坦相互舉辦的文化年、旅游年活動等。由于旅游合作開展的需要，上合組織成員國愈加重視對文物的保護和文化資源的開發(fā)，而文化資源的開發(fā)也為旅游合作的開展提供了更為豐富的文化基礎，形成了一種良性互動與循環(huán)⑧。

2.旅游產(chǎn)業(yè)持續(xù)興起

與旅游合作密切相關(guān)的是，圍繞旅游所衍生的一系列產(chǎn)業(yè)的興起。國家層面為促進旅游合作的開展，都在不同程度上簡化了簽證手續(xù)甚至免除簽證，如2017年哈薩克斯坦就借世博會舉辦之際有條件地對中國游客實施了免簽證政策，并開放了一些新的旅游路線。而在社會層面，如旅行社、酒店餐飲企業(yè)、鐵路運輸企業(yè)、航空運輸企業(yè)、文化旅游企業(yè)等一系列相關(guān)企業(yè)或團體都借由旅游合作的興盛而逐漸興起，這在一定程度上也有助于成員國盤活企業(yè)資本、增進就業(yè)機會、促進經(jīng)貿(mào)合作⑨。以中俄旅游合作為例，根據(jù)俄羅斯央行的數(shù)據(jù)，2019年有超過230萬中國游客飛抵俄羅斯莫斯科謝列梅捷沃機場，其中126萬人通過該機場轉(zhuǎn)機，大大增加了機場的吞吐量，中國游客去一次俄羅斯平均花費約為700美元，2019年中國游客赴俄旅游總支出超過了10億美元。在俄羅斯機場發(fā)放的免稅收據(jù)中，有多達70%給了中國公民，機場廣告牌也以中文書寫，并接受中國的在線支付方式。一些以“紅色旅游”為主題的旅行社專門為中國游客服務，甚至有媒體稱中國旅游業(yè)的增長提振了俄羅斯機場，也為俄羅斯博物館帶來新的發(fā)展機遇。雖然說這些媒體的說辭有些許夸大，但不可否認的是，中國赴俄旅游的確帶動了一些行業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的興起，由此可見旅游合作對經(jīng)濟發(fā)展的重要作用與貢獻⑩。即使受到新冠肺炎疫情的影響，上合組織還是積極利用一切可行措施來保障旅游業(yè)的正常運行。如上海合作組織秘書長弗拉基米爾·諾羅夫(Vladimir Norov)就引用中國的例子，強調(diào)可以基于大數(shù)據(jù)和人工智能等尖端技術(shù)的平臺，提供非接觸式服務、虛擬旅游和云展覽等，在降低風險的同時，促進旅游業(yè)的恢復。

(三)醫(yī)療衛(wèi)生合作領域的發(fā)展成就

上合組織憑借官方的醫(yī)療衛(wèi)生領域政府間會晤機制與一系列非官方的國際論壇、科研合作等，不僅在保障成員國民眾健康水平方面發(fā)揮著重要作用，而且在此次新冠肺炎疫情的沖擊之下，也能夠為成員國開展抗疫衛(wèi)生合作提供幫助，發(fā)揮著不可替代的作用。

1.官方的政府間會晤機制的確立

2004年9月，上合組織成員國政府首腦(總理)理事會例行會議發(fā)布的聯(lián)合公報中就提到了要加強衛(wèi)生方面的合作。2008年6月，上合組織成員國衛(wèi)生部門高官會議首次召開;同年11月，上合組織成員國衛(wèi)生防疫部門領導人會議召開。2010年11月，上合組織成員國首屆衛(wèi)生部長會議召開，通過了《上海合作組織成員國衛(wèi)生專家工作組工作條例》，批準了《上海合作組織成員國衛(wèi)生領域重點合作計劃》。2011年6月，上合組織成員國元首理事會簽署了《上海合作組織成員國政府間衛(wèi)生合作協(xié)定》，標志著醫(yī)療衛(wèi)生合作體系的初步確立，也為上合組織框架下的醫(yī)療衛(wèi)生合作奠定了法律基礎。隨后，在上合組織框架下，一套從上合組織元首理事會、政府首腦會議再到衛(wèi)生部長會議、衛(wèi)生防疫部門負責人會議和專項衛(wèi)生議題的政府間會晤機制逐步確立和完善起來，它為上合組織框架下開展具體的醫(yī)療衛(wèi)生合作規(guī)劃了藍圖和方向。2020年7月，上合組織成員國衛(wèi)生部長視頻會議在新冠肺炎疫情暴發(fā)后召開，與會代表不僅提到要籌備建立一個協(xié)調(diào)理事會，還表決通過了《上合組織成員國應對新冠肺炎傳播的有效措施綜述》，這些措施都有助于應對上合組織域內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生危機。

2.一系列非官方的國際論壇、培訓和科學研究機構(gòu)合作順利推進

上合組織框架下的醫(yī)療衛(wèi)生合作也是一種多軌合作的模式，不僅官方層面的會晤如火如荼地進行，而且民間層面的交往也在積極運作著。2017年8月在哈薩克斯坦首都阿斯塔納舉行的“上合絲路協(xié)同創(chuàng)新國際論壇”上，來自上合組織成員國的醫(yī)務工作者介紹了各自國家的醫(yī)療衛(wèi)生情況，并就疾病防治、健康護理、醫(yī)療合作等具體問題進行了交流。2018年5月，為進一步加強成員國衛(wèi)生合作，上合組織醫(yī)院合作聯(lián)盟在北京成立。同一時期，上合組織還積極開展各種類型的人才培訓，如由中國商務部主辦、石河子大學承辦的“2018年上合組織及亞信成員國公共衛(wèi)生培訓班”，來自上合組織成員國醫(yī)療衛(wèi)生領域的專家和官員在石河子大學進行了為期21天的研修培訓。2019年5月，為弘揚和踐行“上海精神”，以民間和地方外交的形式提高上合組織成員國人民的健康水平，上合組織還打造了醫(yī)學創(chuàng)新與合作平臺，扎實推進了上合組織成員國在醫(yī)療衛(wèi)生領域的合作。除此之外，上合組織還開展成員國之間的災害醫(yī)學合作、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)合作、中醫(yī)藥診療合作等，不斷拓寬成員國合作渠道。特別是在防治疫情方面，上合組織共享了諸多有益的經(jīng)驗和做法，從而為上合組織框架下的醫(yī)療衛(wèi)生合作創(chuàng)造了更為豐富和廣闊的空間。

二、上海合作組織框架下人文合作的挑戰(zhàn)

經(jīng)過20年的發(fā)展實踐，上合組織框架下的教育、旅游、衛(wèi)生等合作領域已取得諸多發(fā)展成就，為成員國之間的人文交流帶來了諸多有益的探索。但總的來說，上合組織框架下人文合作的潛力還尚未完全發(fā)揮出來，還需要克服自身的一些既有問題以及應對新冠肺炎疫情沖擊的新挑戰(zhàn)，只有這樣才能夠在未來的人文合作過程中行穩(wěn)致遠。

(一)教育合作：動力不足，教育體系難對接

1.教育合作的動力不足，上合組織大學的吸引力和學生的積極性均不夠

這或許是由于各項目院校在加入上合組織大學之前，主要以與英語國家的教育合作為主，學生也都傾向于英語國家，形成了較強的路徑依賴。比如蘇聯(lián)解體后，西方與俄羅斯、中亞國家建立了教育合作關(guān)系，如影響力較大的歐洲“波隆尼亞進程”。同時，上合組織成員國大多為教育基礎設施建設較為滯后的國家，相比于歐美國家較為完備的教育體系、知名高校的光環(huán)以及豐沛的就業(yè)待遇，顯然后者對成員國民眾更具吸引力。除此之外，學生存在語言障礙，這或許也是造成合作困難的重要原因。以中國為例，一直將英語作為教育體制中的官方外語，大多數(shù)中國學生不具備良好的俄語基礎。而俄羅斯和中亞國家具有統(tǒng)一的語言空間(俄語)，雖然隨著中國國際地位的提升，這些國家的學生也開始學習漢語，但是漢語水平難以達到專業(yè)學習的程度，這不僅存在語言溝通的障礙，而且對上合組織大學的人才培養(yǎng)、學生對上合組織大學的了解都會產(chǎn)生影響。而由此所衍生的一個更為嚴重的問題則是各國會相應降低留學生的準入標準，從而降低了培養(yǎng)質(zhì)量。

2.教育體制難對接

由于各成員國教育體制不一、教育水平發(fā)展不平衡，各項目院校層次不對等、教學方式和學校管理方式存在顯著差異，帶來的直接結(jié)果便是在課程對接、學分轉(zhuǎn)換與學位認可等具體問題上存在阻隔。比如上合組織大學的一些項目院校在一些規(guī)章制度建設方面尚不健全，即使制定了統(tǒng)一的培養(yǎng)方案，但是也會由于派往學生數(shù)量的差異而導致課程大綱設置和教師授課方面被迫調(diào)整，繼而使學分轉(zhuǎn)換存在困難。對于聯(lián)合培養(yǎng)而言，眾多留學生沒有指定的導師，學校管理方面也較為松弛，很多學生難以適應環(huán)境或?qū)W業(yè)懈怠，往往難以獲得學位，即使獲得學位，部分學校和用人單位也可能存在不予承認的情況。總的來說，上合組織框架下教育合作的學歷和學位的相互認證體系以及學分轉(zhuǎn)換體系尚未建立，還需要進一步完善和細化。此外，地方政府、民間機構(gòu)和一些高校參與力度不大以及中亞各國存在矛盾沖突、上合組織大學項目種類少和投入資金有限、教育合作仍以雙邊合作為主等因素均成為上合組織教育合作長遠發(fā)展的阻礙。

此外，還有一個較為嚴重的問題，即新冠肺炎疫情可能對原有的教育合作產(chǎn)生沖擊。2020年受新冠肺炎疫情影響，中國大多數(shù)學校都被迫推遲了開學時間，學生的日常教學工作不得不利用互聯(lián)網(wǎng)進行。雖說網(wǎng)課教學在一定程度上豐富了學生的選擇，也為教學帶來了極大的便利性，但相比于線下授課，網(wǎng)課教學中學生的聽課效率還是會有明顯的下降。而在教育合作方面，疫情則會阻斷交往交流通道，原有教育合作項目也被迫中止或推延，學生的留學意愿也會受新冠肺炎疫情影響而下降，這些都是當下教育合作亟待解決的問題。

(二)旅游合作：重視不夠，配套措施不健全

1.重視程度不夠

旅游合作是上合組織框架下人文合作的重要支柱。然而，旅游合作雖然在一些重要文件中被提及，但無論是政府層面還是民間層面均未充分認識到旅游合作的潛力。直至2016年，上合組織才簽署了首個關(guān)于旅游合作的發(fā)展綱要，這一方面說明旅游合作起步較晚，另一方面也說明政府和民間層面對旅游合作的重視程度不夠。而仔細考察旅游合作可以發(fā)現(xiàn)，其潛力不僅表現(xiàn)在可以促進成員國加強安全合作以保證旅游線路的穩(wěn)定，而且在促進成員國經(jīng)濟發(fā)展方面也發(fā)揮著重要作用。更重要的是，旅游合作有助于加深成員國民眾的相互了解、文化交流，這對于促進成員國之間民心相通與增信釋疑是大有裨益的。

2.旅游配套措施不健全

與旅游密切相關(guān)的旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展其實也困難重重，包括便利化程度低、基礎設施不健全、旅游資源開發(fā)有限、專業(yè)化人才匱乏等。具體來看，一是現(xiàn)代旅游業(yè)已經(jīng)朝經(jīng)濟、快捷、多元化方向發(fā)展，其中的免簽證政策或簡化簽證手續(xù)已成為旅游業(yè)發(fā)展的普遍趨勢。不過，上合組織成員國之間的簽證手續(xù)較為繁瑣，只有部分節(jié)假日或紀念日才會有條件地實施免簽制度，還有邊境復雜的通關(guān)手續(xù)、貨幣難以自由兌換等都會阻礙民眾出行的步伐和旅游的意愿。二是交通的便利能夠使得區(qū)域旅游合作得到較快發(fā)展。上合組織大多成員國的經(jīng)濟基礎薄弱，交通業(yè)發(fā)展緩慢、現(xiàn)有交通設施年久失修、航班航線數(shù)量有限等，均為旅游合作帶來諸多不便。三是上合組織擁有豐富的旅游資源和文化遺產(chǎn)，但開發(fā)并不充分且缺乏宣傳，大多數(shù)民眾對上合組織成員國國內(nèi)的旅游景點都不甚了解，部分文化資源也未開發(fā)成旅游景點；除此之外，如餐飲、酒店等相關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也缺乏競爭力。四是上合組織開展旅游合作還缺乏一批精通各國語言的專業(yè)化管理人員和旅游向?qū)?，從而使上合組織成員國之間的旅游合作相比于去往發(fā)達國家明顯缺乏競爭力，以上因素均使得這一合作類型充滿風險與不確定性。

除此之外，與教育合作類似，旅游合作也由于新冠肺炎疫情而遭受極大影響。新冠肺炎疫情的全球性蔓延，使得各國在加強國內(nèi)疫情防控部署的同時，還需要密切關(guān)注境外疫情輸入問題，特別是需要加強機場、口岸等交通樞紐的排查以及國內(nèi)外出入境人員的身體健康監(jiān)測等，這在無形中增加了旅游合作的壓力，使民眾的旅游計劃可能由于疫情的原因而被迫中止?？梢哉f，旅游合作在后疫情時代面臨巨大挑戰(zhàn)。

(三)衛(wèi)生合作：推進緩慢，衛(wèi)生治理機制存在缺陷

1.上合組織框架下的衛(wèi)生合作雖然起步較早，但推進緩慢

上合組織成員國之間的合作大多停留在政府間會晤和民間交往層面，實質(zhì)性成果較少。與教育合作相類似的是，成員國之間醫(yī)療衛(wèi)生體制和醫(yī)療衛(wèi)生資源方面存在著明顯差異，各國民眾的健康狀況也有所不同。如中國和俄羅斯的醫(yī)療資源較為豐富，醫(yī)療技術(shù)也較為完備；而中亞國家現(xiàn)有醫(yī)療設施大多建設于20世紀末，部分設施存在老化或故障等問題，這就給成員國之間開展衛(wèi)生合作帶來諸多困難，同時，還會造成成員國在參與地區(qū)衛(wèi)生治理時存在“搭便車現(xiàn)象”。由于醫(yī)療衛(wèi)生資源水平的差異，中國、俄羅斯等國家在參與衛(wèi)生治理時發(fā)揮作用較大，而印度、巴基斯坦、中亞國家發(fā)揮作用次之。長此以往，可能會使部分成員國對貢獻程度產(chǎn)生“不平衡感”，參與地區(qū)衛(wèi)生治理的積極性有所下降。這些因素會阻礙衛(wèi)生合作的進程，也是衛(wèi)生合作實質(zhì)性成果較少的重要原因。

2.衛(wèi)生治理機制存在缺陷

上合組織衛(wèi)生治理機制存在的缺陷包括兩個方面：一是上合組織目前的醫(yī)療衛(wèi)生合作大多以會議機制為主，缺乏一個專門性機構(gòu)或協(xié)調(diào)機制，導致既無法有效落實各類會晤機制成果和條約內(nèi)容，也難以具體協(xié)調(diào)成員國衛(wèi)生合作，當面臨突發(fā)性公共衛(wèi)生危機時，上合組織很難發(fā)揮好組織和協(xié)調(diào)作用。二是缺乏一套應急管理機制。上合組織目前的衛(wèi)生合作機制大多以成員國之間的學習交流、醫(yī)學合作為主，缺乏一套應對突發(fā)公共衛(wèi)生危機的應急管理機制。雖然在2009年簽署了《上海合作組織地區(qū)防治傳染病聯(lián)合聲明》，但主要關(guān)注防治環(huán)節(jié)且停留在倡議階段，真正在突發(fā)性公共衛(wèi)生危機來臨時，缺乏一套能夠協(xié)調(diào)成員國之間信息交流、資金籌集、技術(shù)協(xié)作的應急管理機制與善后處理機制。這兩個方面的缺陷在一定程度上造成了上合組織在應對此次新冠肺炎疫情時的乏力與無措。但換個角度來看，此次新冠肺炎疫情其實給衛(wèi)生合作帶來了更多的機遇，成員國需要認真把握住機會，彌補現(xiàn)有合作機制所存在的缺陷，促進衛(wèi)生合作平穩(wěn)運行。

除此之外，上合組織人文合作還存在一個共有的風險因素——國際和地區(qū)安全形勢的影響，特別是印度與巴基斯坦兩國及其他國家之間的邊界糾紛所帶來的政治不確定性、阿富汗局勢動蕩所帶來的安全風險等，都需要上合組織成員國依據(jù)具體形勢變化有效應對。

三、上海合作組織框架下人文合作的對策建議

2020年11月，中國國家主席習近平在上合組織成員國元首理事會第二十次(視頻)會議中談到，上合組織要“加強抗疫合作，構(gòu)建衛(wèi)生健康共同體”“促進民心相通，構(gòu)建人文共同體”。誠然，在上合組織框架下人文合作已取得諸多矚目的成就，但要促進人文合作的長遠發(fā)展，充分發(fā)揮人文合作的重要潛力，還需要克服既有不足，從而在上合組織命運共同體的建設中提供源源不斷的動力，具體來說，可以從以下幾個方面著手考慮。

(一)教育合作

1.完善既有合作機制，促進教育體制對接

要推進上合組織的教育合作，離不開機制建設的支撐，一個運行良好并不斷發(fā)展的磋商協(xié)調(diào)機制與條約法律機制是推進教育合作一體化的重要工具。為此，上合組織應該秉持“上海精神”，以相互包容、求同存異的態(tài)度切實完善既有合作機制，特別是加強民間參與，如鼓勵地方政府、民間團體和機構(gòu)、高校之間的互動，通過定期或不定期的對話磋商、交流培訓，暢通民間和政府間的交流，增進共識、弱化分歧，有效改善當前這種積極性不高的被動局面。而促進教育體制的對接，可以首先考慮建立學分轉(zhuǎn)換、學位認證體系。歐洲就有自己的學分制體系，為此他們在伊拉斯謨世界計劃(Erasmus Mundus)下進行了為期6年的試驗，并最終確定了自己的學分轉(zhuǎn)換體系。上合組織也可以小規(guī)模進行試點，待經(jīng)驗較為成熟后建立自身的“學分轉(zhuǎn)換與學位認證體系”并逐步推廣，方便教師和學生在上合組織地區(qū)的不同國家之間自由流動。更長遠來看，還可以建立“上合組織教育聯(lián)盟”，從而在更多層面促進成員國之間的教育體制對接，也為上合組織大學的順利開展提供更多便利條件。

2.全方位支持上合組織大學的發(fā)展

一是在政治層面應加大支持力度，嚴格篩選項目院校、擴大合作規(guī)模、加強成員國資金投入、培養(yǎng)高層次人才。二是上合組織應進一步加強自身發(fā)展，包括以建設性姿態(tài)制定未來發(fā)展規(guī)劃，合理調(diào)整教學大綱與教學計劃；加強自身基礎設施建設，優(yōu)化教育資源配置；加強學校與留學生之間的聯(lián)系，提升留學生的認同感與歸屬感；加強院校溝通，通過聯(lián)合科研或?qū)W術(shù)交流的方式進一步深化院校之間的聯(lián)系；根據(jù)新冠肺炎疫情發(fā)展態(tài)勢，適量增添網(wǎng)絡授課在學生課程學習中的比重，豐富對學生授課的形式；加大對上合組織大學的宣傳力度，使成員國民眾更加了解上合組織大學的設置與上合組織大學的辦學水平，從而增加上合組織大學的吸引力；加強語言培訓，設置專門機構(gòu)培訓和考察留學生外語水平，確保留學生能夠正常完成學業(yè)；嚴格準入制度，加大對申請學生材料和個人情況的審查力度，培養(yǎng)出一批具有高水平專業(yè)素養(yǎng)和人文素養(yǎng)的國際化人才。三是社會各界要創(chuàng)造條件全方位支持上合組織框架下教育合作的多樣化發(fā)展，豐富上合組織大學的辦學模式，提高一體化建設水平。

(二)旅游合作

1.加大對旅游合作的重視程度與支持力度，簡化簽證手續(xù)

上合組織應該在政府層面重視起旅游合作，盡快落實現(xiàn)有已簽署的文件。未來應該更多設置旅游合作的專門議題，從而為旅游合作提供更多平臺與空間，簽署的合作綱要或行動計劃也要具備合作的戰(zhàn)略性、長期性與全局性特點。同時，上合組織或許可以考慮建立上海合作組織旅游局或者上海合作組織旅游委員會，一方面對整體的旅游合作情況進行規(guī)劃部署，另一方面還可以成為兼具旅游信息咨詢、旅游項目投資的一體化旅游信息共享與服務平臺。此外，要促進旅游合作的深入發(fā)展，還需要解決制約當前旅游業(yè)發(fā)展的重要障礙——簽證問題，尤其是免簽證政策對于旅游而言具有更為直接的吸引力。為此，可以進一步簡化簽證手續(xù)，逐步放開免簽證政策，或者模仿歐盟建立“一個簽證制度”，從而為民眾在上合組織成員國之間的旅游提供更為便利的條件。最后，為減少新冠肺炎疫情所帶來的不利影響，上合組織或許可以更多地從互聯(lián)網(wǎng)渠道著手，聯(lián)合制作更加豐富、多元的文化產(chǎn)品，利用大數(shù)據(jù)和AI智能技術(shù)創(chuàng)新旅游方式，使成員國民眾通過更多平臺和方式了解和熟悉對方國國情。

2.規(guī)范旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善軟硬件配套措施

除上述措施外，上合組織還應進一步規(guī)范旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是要秉持旅游合作的開放性，適量增加一些外資的流入和外資中小企業(yè)的加入，在當?shù)芈糜问袌龅陌l(fā)展中形成競爭機制，從而提升服務水平、完善配套措施。具體來說，可以從以下幾個方面著手：一是應該加強對旅游沿線“三股勢力”的打擊力度，為旅游業(yè)的發(fā)展提供安全穩(wěn)定的環(huán)境。二是需要進一步改善交通運輸水平，提高酒店餐飲等行業(yè)的服務水平，設置免稅店或推出當?shù)靥厣糜萎a(chǎn)品，提供便利的支付方式或貨幣兌換方式，方便游客購物與消費。三是可以進一步開發(fā)文化資源和旅游景點，以“絲綢之路經(jīng)濟帶”為依托，打造更多精品旅游路線，促進文化旅游交流。四是可以促進旅游合作與教育合作相結(jié)合，設置旅游專業(yè)，培養(yǎng)本地旅游方面的人才，一方面促進旅游業(yè)的專業(yè)化發(fā)展，另一方面也促進應用型國際化人才的培養(yǎng)，還能實現(xiàn)從教育到就業(yè)軌道的順利銜接。旅游業(yè)的發(fā)展不應僅成為創(chuàng)收的工具，它還應肩負促進和平、和諧以及增進文化交流與交往的重任。

(三)醫(yī)療衛(wèi)生合作

1.建立衛(wèi)生合作的專門機構(gòu)與應急管理機制

上合組織需要繼續(xù)深化和完善現(xiàn)有機制，不斷推進現(xiàn)有衛(wèi)生合作機制的定期化、常態(tài)化、制度化建設。除此之外，還需要在兩個方面著手努力：一是建立衛(wèi)生合作的專門機構(gòu)或協(xié)調(diào)機制。這個機構(gòu)可以類似于“上海合作組織地區(qū)反恐怖機構(gòu)”，具有自己的章程和組織機構(gòu)，成為上合組織框架下的常設機構(gòu)，也可以在現(xiàn)有秘書處下設衛(wèi)生領域工作組。但總體而言其職能應該包括：日常負責在上合組織框架下協(xié)調(diào)各成員國之間衛(wèi)生合作及資金籌備，在出現(xiàn)突發(fā)性公共衛(wèi)生危機時能夠統(tǒng)一指揮，協(xié)調(diào)成員國之間的衛(wèi)生資源，有效應對全球或地區(qū)范圍內(nèi)的衛(wèi)生威脅。二是建立一套應急管理機制?？梢越梃b成熟的“中日韓合作抗疫模式”，憑借之前的制度合作基礎促進成員國達成合作共識，在公共衛(wèi)生危機突發(fā)時，能夠采取“聯(lián)防聯(lián)控、政策協(xié)調(diào)、交流合作”的應急和協(xié)調(diào)方案，并且能夠因地制宜、因時制宜制定精準有效的防治和管理措施。這一套應急管理機制可以配合上述衛(wèi)生合作機構(gòu)，成為上合組織應對公共衛(wèi)生危機的有力抓手，也成為上合組織推進區(qū)域衛(wèi)生治理和完善既有衛(wèi)生合作機制的有效方式。

2.深化與其他衛(wèi)生合作機制的聯(lián)系與合作

2016年，中國國家主席習近平在訪問烏茲別克斯坦時提出要攜手打造“健康絲綢之路”，加強在傳染病疫情通報、疾病防控、醫(yī)療救援、傳統(tǒng)醫(yī)藥領域的互利合作。上合組織完全可以借助“健康絲綢之路”這一政策工具，憑借上合組織衛(wèi)生合作現(xiàn)有基礎與“健康絲綢之路”的號召力充分調(diào)動絲綢之路沿線國家衛(wèi)生合作的積極性，整合醫(yī)療衛(wèi)生資源，對接各國醫(yī)療衛(wèi)生體制，從而實現(xiàn)“健康絲綢之路”與上合組織衛(wèi)生合作的雙發(fā)展。同時，中國還強調(diào)推進“人類衛(wèi)生健康共同體”，而作為中國在世界衛(wèi)生治理領域所貢獻的新思路，大多數(shù)國家尚不清楚這一衛(wèi)生合作倡議的具體內(nèi)涵與實施路徑，那么上合組織衛(wèi)生健康共同體的構(gòu)建完全可以作為“人類衛(wèi)生健康共同體”構(gòu)建的區(qū)域?qū)嵺`，一方面為“人類衛(wèi)生健康共同體”從區(qū)域向全球范圍的推廣提供現(xiàn)實經(jīng)驗，另一方面也為上合組織衛(wèi)生合作提供更為廣闊的話語空間。借助其他衛(wèi)生合作機制，共同改善上合組織成員國自身的衛(wèi)生治理水平，這或許可以緩解成員國對此產(chǎn)生的“不平衡感”與“倦怠感”。除此之外，上合組織還需要進一步加強與聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織、國際紅十字會等傳統(tǒng)國際組織衛(wèi)生治理的合作，以及同歐盟、東盟等地區(qū)性國際組織衛(wèi)生治理的合作，從而在促進全球和區(qū)域衛(wèi)生治理、加強成員國衛(wèi)生合作方面做出更突出的貢獻。

四、總結(jié)和展望

本文從上合組織人文合作的視角出發(fā)，對上合組織成立20年以來在人文合作領域的成就與問題進行了分析與總結(jié)，特別是針對人文合作中具有代表性的教育、旅游與醫(yī)療衛(wèi)生領域進行了論述。相較于安全、經(jīng)濟等傳統(tǒng)合作領域，人文合作領域起步較晚，但總體來說獲得了廣泛認可，也取得了較為矚目的成績。人文合作領域一個最為棘手的問題在于，無論是學術(shù)界還是政界都尚未充分認識到人文合作的重要性，特別是人文合作對于安全、經(jīng)濟等領域的推動作用以及在促進民心相通、增進上合組織認同方面的重要作用。建議上合組織一方面需要充分重視人文合作，深入探討人文合作的必要性與可行性，另一方面也要解決人文合作自身固有的問題，如教育體制的對接問題、軟硬件配套措施的完善問題、既有衛(wèi)生合作機制的補充問題等，為人文合作的發(fā)展提供源源不斷的動力。

未來，上合組織人文合作要獲得長遠發(fā)展，還需要考慮當下兩個亟待解決的問題：

第一，如何減緩新冠肺炎疫情對人文合作的不利影響。在疫情常態(tài)化發(fā)展的背景下，這是人文合作所面臨的較為嚴峻的問題，無論是教育合作還是旅游合作，都在疫情影響下行進艱難。后疫情時代重振人文合作的發(fā)展，需要加快疫情問題的解決。首先，需要堅持命運共同體意識，堅定不移地推行上合組織命運共同體建設。在重大傳染性疾病面前，沒有任何一個國家能夠獨善其身、獨自應對。成員國一方面需要努力開展新冠肺炎疫情防控工作，負責任地控制國內(nèi)疫情，防止疫情的擴大化。另一方面，可由中國、俄羅斯等大國提供疫苗類的公共產(chǎn)品，印度、巴基斯坦、中亞國家等受援國積極配合上合組織的統(tǒng)一調(diào)配，積極開展疫苗接種工作，并對援助國表示應有的感謝和尊重。這樣，在疫苗接種率普遍上升的前提下，至少在上合組織域內(nèi)能夠形成初步免疫的防護網(wǎng)，從而將疫情所帶來的危害降到最低。其次，成員國之間要減少隔閡、弱化分歧和增進互信。雖然疫情帶來了政治、經(jīng)濟、社會的巨大震蕩，但人們還是難以在困境面前形成統(tǒng)一戰(zhàn)線，甚至部分國家還在西方勢力的蠱惑之下大肆對中國進行污名化指責，從疫情開始之初的“中國病毒”，再到“帶有政治目的的外交”以及對中國疫苗的抹黑等，這都嚴重削弱了國家與國家之間的團結(jié)與互信基礎，加深了成員國之間的隔閡，不利于疫情防控工作的開展，甚至會進一步加劇疫情的震蕩。因此，后疫情時代，需要不斷增強成員國之間正面新聞引導，形成重塑成員國良好形象的共識，減少部分成員國民眾認知偏差的不利影響，改善以鄰為壑、污名蔑視的不良局面，形成團結(jié)互助、和諧共生的良性互動，這才是有力應對疫情、渡過危機的長遠之道，也是促進后疫情時代人文合作發(fā)展的應有之義。

第二，人文合作究竟該往何處去。上合組織經(jīng)過20年的發(fā)展實踐，在人文合作領域已取得一系列發(fā)展成就。然而，如何鞏固現(xiàn)有發(fā)展成果并深入探究人文合作的發(fā)展方向，這成為擺在上合組織學術(shù)研究面前的一個重要課題。而學術(shù)界對其他國際組織的研究路徑，或許可以為上合組織提供借鑒。首先，從歸納演繹的思路出發(fā)，在人文合作領域總結(jié)或歸納出上合組織人文合作機制或發(fā)展模式。通過學理化的提煉，一方面促進上合組織與主流國際關(guān)系理論的對話，形成對既有國際組織研究的補充和完善，另一方面也能夠?qū)F(xiàn)有關(guān)于人文合作發(fā)展成就和既有挑戰(zhàn)的討論框定在整個人文合作機制的框架中，從而為上合組織框架下人文合作的發(fā)展提供更有學理支撐的政策建議。其次，從比較政治的思路出發(fā)，將上合組織框架下的人文合作與同類型國際組織的人文合作進行比較，分析類似國際組織之間的相同點與相異點，使上合組織能夠借鑒其他國際組織的發(fā)展經(jīng)驗，彌補自身的不足。從上合組織的發(fā)展歷程來看，其仍舊是一個處在發(fā)展之中的新興組織，很多領域的發(fā)展尚處在摸索之中，借鑒其他國際組織較為成熟的發(fā)展經(jīng)驗，可以為上合組織的發(fā)展提供更為直接的幫助，也可以使上合組織少走“彎路”“錯路”。從這個層面來說，這種比較就是有意義的，也能夠為上合組織人文合作的發(fā)展提供建設性意見。

綜上所述，上合組織人文合作的發(fā)展雖然取得了一些成就，卻仍舊困難重重。然而，對于上合組織這一由中國倡議創(chuàng)建并以中國城市命名的國際組織，無論是政府還是民間層面，都應該保持充分的熱情和信心。只有經(jīng)過持續(xù)不斷的努力，上合組織的人文合作才能行穩(wěn)致遠。

注釋：

①參見鄭剛：《上海合作組織框架內(nèi)開展教育合作與交流的思考》(《河北師范大學學報(教育科學版)》，2013年第10期)。

②參見：《上海合作組織大學概況》(http://www.usco.edu.cn/)。

③參見徐美玲：《上海合作組織大學：多邊教育合作創(chuàng)新平臺》(《黑龍江教育(高教研究與評估)》，2013年第6期)。

④參見：《上海合作組織大學概況》(http://www.usco.edu.cn/)；李琪：《人文交流：構(gòu)建上合組織命運共同體的民意根柢》(載戚振宏主編：《上合組織命運共同體建設：機遇和挑戰(zhàn)(2020)》，世界知識出版社，2020年版，第232頁)。

⑤這里之所以以上合組織大學為例，是因為雙邊教育合作較難進行統(tǒng)計，故以上合組織大學這一多邊教育合作平臺為主。而之所以以上合組織大學中方院校交流動態(tài)為例，是因為在上海合作組織大學網(wǎng)站中，僅有中方對“來華、外派”留學生進行了統(tǒng)計，數(shù)據(jù)公開可獲得，所以這里對中方院校留學生規(guī)模進行了統(tǒng)計分析，可大致窺探上合組織大學留學生規(guī)模的發(fā)展情況。

⑥參見任雪梅：《上海合作組織的教育合作》(載李進峰主編：《上海合作組織發(fā)展報告(2017)》，社會科學文獻出版社，2017年版，第296-298頁)；李自國：《中國與上合組織國家的人文合作》(載徐步主編：《上海合作組織20年：成就和經(jīng)驗》，世界知識出版社，2021年版，第205-206頁)。

⑦這里的“八大奇跡”指的是：印度的團結(jié)雕像、哈薩克斯坦的“塔姆加利巖畫”考古遺址、中國的大明宮、吉爾吉斯斯坦的伊塞克湖、巴基斯坦的拉合爾市莫臥兒王朝遺址、俄羅斯的金環(huán)小鎮(zhèn)、塔吉克斯坦的納烏魯茲宮、烏茲別克斯坦“波伊卡隆建筑群”。參見趙臻：《上海合作組織成員國旅游合作的現(xiàn)狀與潛力》(載李進峰主編：《上海合作組織發(fā)展報告(2020)》，社會科學文獻出版社，2020年版，第227頁)。

⑧參見李琪：《人文交流：構(gòu)建上合組織命運共同體的民意根柢》(載戚振宏主編《上合組織命運共同體建設：機遇和挑戰(zhàn)(2020)》，世界知識出版社，2020年版，第235-236頁)。

⑨參見張立哲、王友文：《中哈兩國草原文化國際旅游合作法律保障機制研究——以上海合作組織框架為研究基礎》(《南昌師范學院學報》，2015年第2期)。

⑩參見Max Seddon：China tourism growth lifts fortunes of Russia’s airports(https://www.ft.com/content/e02f5218-2344-11ea-b8a1-584213ee7b2b); Tourism from China leads to upturn in Russian museum visitors(https://www.museumnext.com/article/tourism-from-chi-na-leads-to-upturn-in-russian-museum-visitors/);Russia growing popularity as a destination for Chinese tourists(https://chinesetouristnews.com/russia-growing-popular-ity-as-a-destination-for-chinese-tourists/)。