劉方潤(rùn)亞 姚 娟 蒲洪波 王馨慧 /文

國(guó)防生產(chǎn)的定義及主要功能

依據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)防法》），國(guó)防生產(chǎn)是為保障國(guó)家安全，生產(chǎn)供應(yīng)國(guó)防必需的武器裝備及其他軍用物資，強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)品全壽命周期中的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，就是從原材料供應(yīng)、零部件生產(chǎn)、分系統(tǒng)集成到整機(jī)總裝集成的生產(chǎn)制造過程，是高效、安全供應(yīng)能夠滿足國(guó)防需求的國(guó)防產(chǎn)品而開展的生產(chǎn)活動(dòng)。

國(guó)防生產(chǎn)系統(tǒng)的核心功能就是要在既定時(shí)間內(nèi)，既定資源下，滿足質(zhì)量要求。根據(jù)《國(guó)防法》的相關(guān)要求，國(guó)防生產(chǎn)系統(tǒng)要能為武裝力量提供性能先進(jìn)、質(zhì)量可靠、配套完善、便于操作和維修的武器裝備以及其他適用的軍用物資，滿足國(guó)防需要。國(guó)防生產(chǎn)系統(tǒng)在平時(shí)要能確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)防安全建設(shè)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展；在戰(zhàn)時(shí)，要能夠最大限度地滿足部隊(duì)的需求，降低國(guó)防物資從生產(chǎn)到達(dá)用戶手中的時(shí)間，同時(shí)有效利用一切可利用的資源，將戰(zhàn)爭(zhēng)損耗降低到最低限度。

新時(shí)代國(guó)防生產(chǎn)面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)

國(guó)防生產(chǎn)作為國(guó)防工業(yè)的重要環(huán)節(jié)，經(jīng)過多年發(fā)展已經(jīng)形成一套成熟有效的流程與機(jī)制，并有效地指導(dǎo)著我國(guó)國(guó)防生產(chǎn)工作順利開展。但是新時(shí)代我國(guó)國(guó)家安全與發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)更加復(fù)雜、更加多元，對(duì)運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)提出了現(xiàn)代化治理要求。

國(guó)防產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈尚未形成周期性、全面性的審查和評(píng)估機(jī)制，需要加強(qiáng)對(duì)上游保障行業(yè)的協(xié)同作用認(rèn)識(shí)

當(dāng)前我國(guó)制造業(yè)整體大而不強(qiáng)、全而不優(yōu)，加之歐美對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)封鎖，“卡脖子”問題嚴(yán)重，對(duì)國(guó)防生產(chǎn)供應(yīng)安全也造成嚴(yán)重影響。部分國(guó)防生產(chǎn)環(huán)節(jié)存在供應(yīng)商唯一、產(chǎn)能不足、技術(shù)更新慢等情況，制約國(guó)防生產(chǎn)的整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展。國(guó)防產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈需要周期性、全面性的審查和評(píng)估機(jī)制，對(duì)于關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行周期性評(píng)估和定向解決，明確各類上游環(huán)節(jié)及保障性行業(yè)的配套生產(chǎn)保護(hù)情況，通過頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行業(yè)、各部門開展國(guó)防生產(chǎn)供應(yīng)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。

武器裝備采購(gòu)與國(guó)防生產(chǎn)能力建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃溝通有待提升

目前，國(guó)防生產(chǎn)需求多集中于軍內(nèi)，軍隊(duì)為適應(yīng)現(xiàn)代化戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，根據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)，確定未來一體化聯(lián)合作戰(zhàn)構(gòu)想等重大戰(zhàn)略方向，結(jié)合武器裝備發(fā)展目標(biāo)，制定裝備建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。但目前仍需建立和完善適應(yīng)未來發(fā)展方向的需求溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成國(guó)防生產(chǎn)需求的頂層統(tǒng)籌規(guī)劃以及軍隊(duì)與國(guó)防科技工業(yè)部門的融合管理機(jī)制，避免出現(xiàn)重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)等資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

部分參與國(guó)防生產(chǎn)的民企面臨難以穩(wěn)定保持生產(chǎn)供應(yīng)的情況，進(jìn)而影響戰(zhàn)時(shí)的有效動(dòng)員

武器裝備生產(chǎn)是一個(gè)基礎(chǔ)建設(shè)投入大的特殊領(lǐng)域，某些領(lǐng)域退出后再恢復(fù)成本較高。目前，民營(yíng)企業(yè)已成為國(guó)防生產(chǎn)的重要力量，但在持續(xù)合同履行方面仍面臨潛在的風(fēng)險(xiǎn)。例如當(dāng)出現(xiàn)軍品訂貨數(shù)量少、價(jià)格低、周期長(zhǎng)等情況時(shí)，為追逐利益最大化而改變經(jīng)營(yíng)，不愿意繼續(xù)承擔(dān)后續(xù)供貨；對(duì)武器裝備的可靠性、維修性、可測(cè)試性、安全性等方面的研究、投入相對(duì)較弱，影響到武器裝備性能。

傳統(tǒng)質(zhì)量管理模式難以滿足現(xiàn)代武器裝備先進(jìn)性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性對(duì)質(zhì)量協(xié)同更高的要求

現(xiàn)代武器裝備先進(jìn)性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性更加體現(xiàn)國(guó)防生產(chǎn)質(zhì)量鏈傳導(dǎo)效應(yīng)，底層某個(gè)微小質(zhì)量問題傳導(dǎo)引發(fā)系統(tǒng)級(jí)的重大質(zhì)量問題。而國(guó)防生產(chǎn)質(zhì)量鏈底端的供應(yīng)商越來越市場(chǎng)化、多元化，企業(yè)質(zhì)量管理水平不一，對(duì)國(guó)防生產(chǎn)質(zhì)量認(rèn)知程度和管理程度也有差異，傳統(tǒng)的質(zhì)量管理方式已難以滿足新時(shí)代國(guó)防生產(chǎn)質(zhì)量協(xié)同管理要求。

現(xiàn)代先進(jìn)技術(shù)加速應(yīng)用國(guó)防生產(chǎn)，物理隔離等傳統(tǒng)手段難以滿足國(guó)防信息安全保護(hù)要求

新時(shí)代國(guó)防生產(chǎn)信息安全管理難度空前加大。制造業(yè)已逐漸向信息化、智能化發(fā)展，企業(yè)各類信息系統(tǒng)層出不窮，數(shù)據(jù)流通性加大。新時(shí)代國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)也需要國(guó)防生產(chǎn)加速實(shí)現(xiàn)信息化、智能化。而參與國(guó)防生產(chǎn)的企業(yè)，尤其是民企參與越來越多，對(duì)于新時(shí)代信息安全特點(diǎn)的認(rèn)識(shí)及防護(hù)意識(shí)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，傳統(tǒng)的單純依靠物理隔離等手段已難以滿足信息安全防護(hù)要求。

新時(shí)代國(guó)防生產(chǎn)的立法必要性

新時(shí)代武器裝備體系建設(shè)的系統(tǒng)性、復(fù)雜性急需頂層法律統(tǒng)領(lǐng)的堅(jiān)實(shí)保障

在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革推動(dòng)下，人工智能、量子信息、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等前沿科技加速應(yīng)用于軍事領(lǐng)域，武器裝備遠(yuǎn)程精確化、智能化、隱身化、無人化趨勢(shì)更加明顯。戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)正向信息化、智能化戰(zhàn)爭(zhēng)加速演變。我國(guó)現(xiàn)代武器裝備建設(shè)已進(jìn)入復(fù)雜的工程系統(tǒng)階段，對(duì)新時(shí)代國(guó)防生產(chǎn)能力提出了新的、更高的要求。急需通過頂層立法，加強(qiáng)對(duì)國(guó)防生產(chǎn)能力建設(shè)和戰(zhàn)時(shí)安全供應(yīng)的統(tǒng)領(lǐng)和有序組織實(shí)施，以保障平時(shí)武器裝備生產(chǎn)及戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員快速供應(yīng)。

新時(shí)代國(guó)防生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全急需納入法律體系落實(shí)各方權(quán)責(zé)

中美貿(mào)易摩擦、歐美技術(shù)封鎖更讓我們認(rèn)識(shí)到產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自主可控、高效安全的重要性。國(guó)防生產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在過度依靠外國(guó)的核心技術(shù)或零部件供應(yīng)的問題。迫切需要全面梳理產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加速提升國(guó)防生產(chǎn)自主可控能力，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌指導(dǎo)，打牢零部件、關(guān)鍵工藝技術(shù)、核心器件等基礎(chǔ)能力，組織實(shí)施好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程。這是一項(xiàng)涉及多部門、多主體、跨行業(yè)的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。急需通過立法，將國(guó)防生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全評(píng)估、快速響應(yīng)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制固化下來，以法律手段加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，落實(shí)各方權(quán)責(zé)。

新時(shí)代國(guó)防政策和《國(guó)防法》相關(guān)要求急需在國(guó)防生產(chǎn)領(lǐng)域立法落實(shí)

對(duì)于國(guó)防生產(chǎn)，要看到新時(shí)代國(guó)防政策明確提出要根據(jù)國(guó)家面臨的安全威脅，扎實(shí)做好軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備，全面提高新時(shí)代備戰(zhàn)打仗能力；要構(gòu)建現(xiàn)代化武器裝備體系，加大淘汰老舊裝備力度；強(qiáng)調(diào)核力量、太空及網(wǎng)絡(luò)空間是國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域。對(duì)于國(guó)防生產(chǎn)，必須以《國(guó)防法》為基本遵循，貫徹落實(shí)好相關(guān)要求和指導(dǎo)精神。完成國(guó)防任務(wù)。新時(shí)代國(guó)防政策和《國(guó)防法》都對(duì)國(guó)防生產(chǎn)提出了重要指導(dǎo)和更新、更高的要求。為此，急需通過立法落實(shí)相關(guān)要求，明確各方責(zé)、權(quán)、利，并健全完善相應(yīng)的體制機(jī)制和細(xì)化政策。

對(duì)國(guó)防生產(chǎn)立法重點(diǎn)的建議

通過國(guó)防生產(chǎn)領(lǐng)域的頂層立法，在戰(zhàn)略和全局的高度系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)防生產(chǎn)能力建設(shè)，重塑優(yōu)化國(guó)防生產(chǎn)組織管理體制機(jī)制，統(tǒng)籌完善具有法律保障的自主可控產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈體系，從立法、執(zhí)法、普法各環(huán)節(jié)全面發(fā)力，筑牢國(guó)防實(shí)力，為新時(shí)代國(guó)家安全和發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。

建立國(guó)防生產(chǎn)能力建設(shè)和裝備采購(gòu)需求的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，確保頂層規(guī)劃的系統(tǒng)性、科學(xué)性

通過立法建立軍地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，尤其是頂層的國(guó)防生產(chǎn)能力布局建設(shè)和武器裝備采購(gòu)需求生成方面，改善軍地規(guī)劃協(xié)調(diào)不夠、脫節(jié)的問題。運(yùn)用法律權(quán)威性，促進(jìn)軍隊(duì)與政府相關(guān)部門高效溝通協(xié)調(diào)，保障武器裝備需求結(jié)構(gòu)、發(fā)展方向與國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整的一致性。

確立“基礎(chǔ)當(dāng)量”保障政策，明確國(guó)防生產(chǎn)相關(guān)方在“基礎(chǔ)當(dāng)量”保障中的職責(zé)和義務(wù)

通過立法確立國(guó)防生產(chǎn)核心能力的“基礎(chǔ)當(dāng)量”保護(hù)政策，提高軍隊(duì)、政府及國(guó)防生產(chǎn)企業(yè)對(duì)“基礎(chǔ)當(dāng)量”的認(rèn)識(shí)和重視。明確國(guó)防生產(chǎn)需求部門落實(shí)“基礎(chǔ)當(dāng)量”采購(gòu)責(zé)任，明確國(guó)防生產(chǎn)管理部門加強(qiáng)“基礎(chǔ)當(dāng)量”相關(guān)能力建設(shè)的責(zé)任，明確國(guó)防生產(chǎn)企業(yè)保護(hù)維持好相關(guān)“基礎(chǔ)當(dāng)量”能力的責(zé)任。

明確國(guó)防生產(chǎn)軍民融合指導(dǎo)方針及協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)各方發(fā)揮舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)

明確國(guó)防生產(chǎn)領(lǐng)域軍民融合頂層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，運(yùn)用法律權(quán)威性解決軍民融合多頭管理問題，通過頂層法律效力統(tǒng)籌指導(dǎo)軍地各部門相關(guān)政策制度的建設(shè)工作，充分發(fā)揮舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)，確保國(guó)防生產(chǎn)全要素、多領(lǐng)域、高質(zhì)量、高效益的軍民融合新發(fā)展格局。

建立進(jìn)出有序、高效安全的進(jìn)入和退出機(jī)制，調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量保障供應(yīng)安全

建立民企保障國(guó)防生產(chǎn)安全供應(yīng)的跟蹤監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮各級(jí)政府、軍隊(duì)相關(guān)部門及行業(yè)部門等各方作用，開展民企風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和信譽(yù)等級(jí)評(píng)價(jià)。建立嚴(yán)格的退出機(jī)制，實(shí)施“黑名單”制度，加強(qiáng)對(duì)履約能力不足、存在重大質(zhì)量問題或保密安全隱患等民企的退出監(jiān)管。

固化工業(yè)基礎(chǔ)能力評(píng)估工作，確保國(guó)防生產(chǎn)供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)預(yù)警并快速響應(yīng)

建立對(duì)國(guó)內(nèi)工業(yè)基礎(chǔ)能力進(jìn)行全面評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制，明確評(píng)估牽頭部門，落實(shí)國(guó)防生產(chǎn)供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)“吹哨人”責(zé)任，明晰各部委、行業(yè)部門及中介機(jī)構(gòu)等相關(guān)方權(quán)責(zé)，利用法律手段將此項(xiàng)跨領(lǐng)域、跨部門聯(lián)合評(píng)估工作固化下來，以及時(shí)全面掌握國(guó)防生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)狀及存在的風(fēng)險(xiǎn)漏洞，并快速采取應(yīng)對(duì)措施，確保國(guó)內(nèi)工業(yè)基礎(chǔ)能夠全面滿足國(guó)防生產(chǎn)供應(yīng)需求。

提供國(guó)防生產(chǎn)重點(diǎn)領(lǐng)域供應(yīng)商的培育和支持政策，確保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈彈性

通過立法建立國(guó)防生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的薄弱環(huán)節(jié)等重點(diǎn)領(lǐng)域供應(yīng)商的培育和支持政策，向相關(guān)供應(yīng)商提供直接投資、稅收優(yōu)惠或貸款優(yōu)惠等支持政策，以及培育新供應(yīng)商的政策。特別是針對(duì)國(guó)防生產(chǎn)瓶頸技術(shù)、供應(yīng)商唯一問題及“卡脖子”問題，通過法律保障實(shí)現(xiàn)有針對(duì)性的快速支持和新供應(yīng)商培育，確保國(guó)防生產(chǎn)自主可控和持續(xù)供應(yīng)安全。

樹立質(zhì)量鏈意識(shí)，落實(shí)質(zhì)量責(zé)任追究制度，建立全質(zhì)量鏈監(jiān)督管理評(píng)價(jià)機(jī)制

通過立法樹立質(zhì)量鏈意識(shí)，特別是向國(guó)防生產(chǎn)質(zhì)量鏈底層廣泛參與的各類企業(yè)，強(qiáng)化質(zhì)量要求和提高其對(duì)質(zhì)量鏈傳導(dǎo)效應(yīng)的高度認(rèn)識(shí)。明確各類質(zhì)量監(jiān)管主體的責(zé)任，建立全質(zhì)量鏈監(jiān)督管理評(píng)價(jià)機(jī)制，明確企業(yè)質(zhì)量保障責(zé)任及各類質(zhì)量問題相應(yīng)的處罰規(guī)定等，落實(shí)《國(guó)防法》關(guān)于依法實(shí)行質(zhì)量責(zé)任追究制度的要求。

明確國(guó)防生產(chǎn)信息安全要求及監(jiān)管責(zé)任，建立信息安全協(xié)同治理機(jī)制

通過立法有效解決新時(shí)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)廣泛應(yīng)用、數(shù)據(jù)流通性增強(qiáng)等帶來的網(wǎng)絡(luò)、信息安全突出問題，明確新時(shí)代國(guó)防生產(chǎn)信息安全要求，堅(jiān)持先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用與信息安全并重，落實(shí)對(duì)各類主體的信息安全監(jiān)管責(zé)任，建立信息安全協(xié)同治理機(jī)制，保障國(guó)防生產(chǎn)信息合法利用，并處于相應(yīng)的安全可控狀態(tài)。