海南大學 謝春云，王寧

一、引言

自然流動性和非分割性是流域水環(huán)境的自然屬性，跨行政區(qū)流域水污染具有越界外部性，上游或毗鄰行政區(qū)的污染可通過水體流動轉移至下游或相鄰行政區(qū)。然而當前條塊分割式的跨行政區(qū)流域水污染管理系統(tǒng)難以滿足流域水污染綜合防治的要求，以致跨行政區(qū)流域水污染治理中浮現公地悲劇、互搭便車等景象，片面治理視角下的流域治理矛盾難以化解。

SFIC模型被學術界廣泛應用于跨部門協同治理分析。Ansell和Gash通過137個國家及跨部門治理領域的案例研究，歸納出由起始條 件（starting conditions）、催化領導（facilitative leadership）、制度設計（institutional design）和協同過程（collaborative process）四個部分組成的模型，即SFIC模型。SFIC模型與協同治理理論聯系密切，迄今為止國內外公共管理領域學術界對協同治理理論尚未作出明確的界定，本文中的協同治理是指：協同治理就是在尋求有效治理結構的過程中不僅強調各個組織之間的競爭，而且更強調各個組織行為體之間的協作，以實現整體大于部分之和的效果[1]。SFIC模型試圖擺脫線性結構而運用環(huán)形結構進行描述，其中，協同過程（collaborative process）為模型核心要素，而起始條件（starting conditions）中關于權力、資源、信息的不對稱，與跨行政區(qū)流域水污染治理問題相契合。

基于SFIC模型的激勵相容和參與約束的協同治理機制重視治理系統(tǒng)本身的自組織性和整體性，可分析問題存在的原因以促成協同效應并提出相應決策，最大限度提高參與機制行為主體的行為效度，以從宏觀上把握水域生態(tài)環(huán)境保護的進程和微觀上掌握跨行政區(qū)流域水污染治理的具體路徑。

二、文獻綜述

（一）跨行政區(qū)流域水污染治理的研究背景

改革開放后我國經濟總量雖持續(xù)增長，但迅速擴張的粗放型經濟卻以犧牲資源環(huán)境為代價，遲滯的水環(huán)境基礎建設、地方保護主義以及企業(yè)追求自身利益最大化而引發(fā)環(huán)境負的外部性，是造成流域水污染嚴重的主要原因。流域水資源作為一種典型的“公共池塘資源”，其使用特征具有競爭性和非排他性，易因地方利益驅使導致陷入過度開發(fā)利用的困境[2]。埃莉諾·奧斯特羅姆教授認為，“在最一般的層次上，公共池塘資源占用者所面臨的問題是一個組織問題：如何把占用者獨立行動的情形改變?yōu)檎加谜卟捎脜f調策略以獲得較高收益或減少共同損失的情形”，即要通過資源占用者的自組織行為來解決公共池塘資源問題，而非令人悲觀的“利維坦”方案或徹底的私有化[3]。2020年，1940個國家地表水考核斷面中，水質優(yōu)良（Ⅰ～Ⅲ類）斷面比例為83.5%，相比2019年上升3.4個百分點；劣Ⅴ類為0.6%，同比下降2.1個百分點（如圖1）。

圖1 2019—2020年全國地表水水質類別對比圖

從2019至2020年國家地表水考核斷面角度來看，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的經濟發(fā)展方式發(fā)生了積極的轉變，水環(huán)境質量有所好轉。但是，各行政區(qū)流域管理部門多元化、分散化致使水污染糾紛愈演愈烈，逐漸成為引發(fā)社會矛盾、影響社會穩(wěn)定的主要因素，解決地方政府之間更加錯綜復雜的跨區(qū)域環(huán)境矛盾糾紛，成為我們防治流域水污染的難點[4]。流域上下游、左右岸歸屬于不同行政區(qū)域管轄，水資源、水環(huán)境和水生態(tài)由不同職能部門管理，使得流域生態(tài)環(huán)境治理呈現出“條塊結合、以塊為主”“縱向分級、橫向分散”的碎片化特征。碎片化治理不符合流域生態(tài)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性，影響治理成效[5]。

（二）跨行政區(qū)流域水污染治理的研究現狀

跨流域水資源環(huán)境利用的靜態(tài)和動態(tài)社會效率會導向不同的水污染治理模式研究。目前國內外較多學者遵循協同治理相關思路，包括多中心治理模式、協作性公共管理、多主體參與模式、網絡治理等，他們認為水污染治理需要中央政府主導，府際合作，通過政策法規(guī)、行政程序、經濟手段和共同協商等措施共同實現。國家層面的《水污染防治法》是各地水污染防治法規(guī)政策的制定依據，各地地方性法規(guī)由各地人大制定，在立法的差異和沖突下，流域覆蓋下的各行政區(qū)缺乏協同合作意識，使得強制性的法律很難達到預期目標[6]。

（三）跨行政區(qū)流域水污染治理的職能機構研究

政府管理機構的設置，大體上可劃分為行業(yè)（如工業(yè)、農業(yè)、交通）或管理對象（如計劃生育、民政事務、環(huán)境保護）兩個方面，在大部制改革的環(huán)境背景下其具備一定合理性，但也存在職能交叉、職能模糊和機構設置穩(wěn)定性差等難以克服的問題[7]。根據理性經濟人假定，各行政區(qū)職能管理部門可單獨運用權力直接或間接的參與水污染的溢出效益治理：從水污染來源地區(qū)考慮出發(fā)，減少企業(yè)生產規(guī)模和污水排放使其它行政區(qū)受益，導致本地經濟發(fā)展受阻并非是理性的選擇；毗鄰或下游地區(qū)無法跨區(qū)執(zhí)法制止轄區(qū)外的企業(yè)污染行為，各種利益權衡致使各職能部門之間缺乏信任，難以遵守先前所簽訂的流域治理協議。在科層制結構和屬地化管理原則下，政策制定和執(zhí)行的著力點多在于微觀排污者，忽略了宏觀層面內流域上下游地方政府及其與中央政府之間理性目標的差異，以及由此導致的污染治理信息供給偏差、激勵不足和監(jiān)督缺乏等難題[8]。此外，地方政府的部門設置與中央政府具有同構性，部門之間也存在著構建高效、統(tǒng)一合作機制的困境。因此，John指出，對跨行政區(qū)流域水污染治理必須綜合考慮流域上、下游地區(qū)不同的利益訴求，各地區(qū)不僅要關注本行政區(qū)內的水污染治理，還應補償其它地區(qū)因本地區(qū)污染的溢出效應所造成的損害和治理成本。如果不采取有力措施對跨行政區(qū)污染加以限制，往往會導致“公地悲劇”的發(fā)生。

三、SFIC模型引入與SFIC修正模型分析框架

（一）SFIC模型的引入

水域生態(tài)環(huán)境一直是相關學界熱議的話題，對水污染治理理論及運行機制等方面的研究也比較多，但目前跨行政區(qū)流域水污染治理機制的理論研究框架主要遵循分類建構思路，異質性較強，缺乏邏輯清晰的理論框架。SFIC模型四部分基本要素的框架設計與協同治理理論聯系緊密，較多學者將其作為探析協同治理的基礎模型，并應用于諸多領域。如國內學者高強基于此模型對共享單車治理問題進行了深入討論；王靜等學者將SFIC模型運用于智慧圖書館建設過程當中；孫榮應用該模型分析研究了府際協同治理霧霾的困境并提出對策建議。該模型的廣泛應用性和可調節(jié)性與本文所研究的跨流域環(huán)境協同治理問題相契合，能夠為探析跨行政區(qū)流域水污染治理理論提供分析思路和研究方法，因此，本文認為將SFIC模型作為分析跨行政區(qū)流域水污染協同治理的基礎模型具有可操作性和實踐意義（如圖2）。

圖2 跨流域環(huán)境SFIC模型分析框架

1.起始條件包含三個基本要素

跨流域治理各方權力、資源、信息的不對稱。由于水污染的跨流域特性，以行政部門為基礎建立的水域治理體制對跨流域的治理并未形成科學有效的協調機制，財權與事權受到地方利益和部門利益的雙重制約、權力關系復雜、信息溝通限制等易使整個流域水環(huán)境治理的失敗。比如對河流納污能力進行評估時，生態(tài)環(huán)境部門與水利部門往往從各自角度出發(fā)，各自單獨測量水質水量，檢測完畢后往往出現數據不一致的現象。

治理各方協同的動機、障礙。部門職責不清或管轄權力有限或許是跨行政區(qū)污染治理的重要障礙，當某流域納污指數超標時，水利部門卻沒有權限對岸上的排污企業(yè)進行處罰管制，上下游的污染責任轉嫁問題進一步增添了協調的困難，流域的跨行政區(qū)治理收效甚微。

協同治理之前所共同的合作。上游和下游行政部門除各自行政區(qū)域外又具有協同管控范圍，參與部門相互依賴程度比較高，皆有治理水域污染、保護水生態(tài)環(huán)境的職責，在長期的合作當中取得一定的成果，建立了最基本的信任。這些影響因素或現實困境共同形成協同治理的起始條件，在一定程度上阻礙或促進跨流域環(huán)境的協同治理。

2.催化領導的角色

催化領導的角色在于培養(yǎng)行動各方參與度及協同精神，在多元協同治理進程中起到比較均衡的權力關系，其最終目的是為了實現多方的互利共贏。催化型領導不但從權力分配角度來研究領導角色，而且著重從提高組織績效的可行性和科學性角度來研究領導角色，將領導置于組織投入、產出的復雜流程中來衡量其在組織中行為的合理性。

3.制度設計

根據《水法》和《水污染防治法》的規(guī)定和對跨流域行政部門管理體制的分析，我國的水環(huán)境治理體制表現為中央集權與地方分權、流域區(qū)劃管理與行政區(qū)劃管理結合、統(tǒng)一監(jiān)管與分工負責的行政管理模式，具體可區(qū)分為水環(huán)境管理職能的縱向和橫向的權力配置?；谒饔蚩缧姓块T之間現實的行為機制和交往關系，我們可以發(fā)現SFIC模型中的制度設計并非是動態(tài)無意識自發(fā)演進的過程，它旨在破解部門之間的協調難題：一是解決參與治理各方進入協同過程的渠道問題；二是制定正當清晰與具有可操作性的基本規(guī)則以確保協同過程的透明性，使流域水污染治理部門能在公開透明的制度環(huán)境下進行協作。

4.環(huán)形結構的協同過程

跨行政區(qū)流域水污染協同治理是一個達成共識、追求共同利益、共同控制而開展協同的過程，因此基于面對面的對話對于協同治理各方是非常必要的。協同治理各方需要明確水污染環(huán)境治理目標，通過多維度的合作互動及制定合理的戰(zhàn)略規(guī)劃保證跨流域協同治理過程的整體性，建立相互信任的基礎。

（二）SFIC修正模型框架構建

通過深入思考基于SFIC模型的跨流域水污染治理協同過程，本文將跨流域水污染治理協同過程簡化為協同行為和協同引擎兩個部分。其中，協同行為是協同各部門實施協同治理行為總稱，協同引擎具體包括有效參與、思想共識和協同能力三個方面，在基于SFIC模型的跨流域水污染協同治理中兩者是共生共存的關系，共同目標是實現跨行政區(qū)合作過程中的協同治理，而兩者協作融合正是基于SFIC模型的跨流域協同治理實現的過程（如圖3）。

圖3 跨流域水環(huán)境治理的SFIC修正模型

然而SFIC模型并未考慮到協同治理與外部環(huán)境的相互影響因素，但這并不能否認外部環(huán)境對協同治理的重要影響，其發(fā)展與外部環(huán)境的各項因素運行聯系緊密，具體涉及經濟社會發(fā)展水平、政策和法律框架、環(huán)境結構、各行政部門相互之間的關聯程度、上級政策的影響、技術因素等多個方面。

四、拓展SFIC模型內涵、構建跨行政區(qū)流域協同治理機制的途徑

跨行政區(qū)流域水污染協同治理困境反映出單一行政區(qū)域治理的困境，單憑某一區(qū)域內政府自身的力量無法完成，對此，要加強環(huán)保垂直管理，利用中央與地方縱向合作初始條件的有利部分形成合力，規(guī)避不利因素；加強跨行政區(qū)流域水污染治理各主體的催化領導作用，在協同領域內合理配置職責權限；創(chuàng)新跨行政區(qū)流域水污染協同治理制度設計，實行異地開發(fā)補償；完善協同過程，解決跨行政區(qū)流域水污染協同治理推進過程中的困境。

（一）加強環(huán)保垂直管理，夯實中央與地方縱向合作治理基礎

地方保護主義通常將環(huán)境治理投入效益內部化更為明顯的項目中，只注重本地區(qū)水資源的利用需求而忽視對下游或鄰近地區(qū)的影響，應積極探索區(qū)域限批制度，明確流域停批限批的對象、行為和條件，當某流域出現嚴重的環(huán)境問題，應停止該流域所有的新建項目，直到該行政區(qū)完成整改。另一方面，由于流域內各地方政府因客觀因素造成的經濟水平有所差異，中央政府須協調流域內各地方政府水污染事權和財權不對稱的狀態(tài)，將中央財力的一部分通過有條件或無條件的方式轉移給地方政府，最終實現流域內各地方政府污染治理能力上的相對均等化。

（二）加強跨行政區(qū)流域水污染協同治理各主體的催化領導作用，合理配置職責權限

跨行政區(qū)流域水污染協同治理領導機制構建要素包括主體類型、協同領域、職權責任的內容（見表1）。

表1 跨行政區(qū)流域水污染協同治理領導機制

（三）創(chuàng)新跨行政區(qū)流域水污染協同治理制度設計，實行異地開發(fā)補償

經濟合作與發(fā)展組織（OECD）環(huán)境委員會倡導污染者付費（PPP），認為早期的生態(tài)補償是對于生態(tài)環(huán)境破壞者的懲罰，而后來的使用者付費（UPP）和受益者付費（BPP）則是生態(tài)補償理論的一種延伸。本文認為異地補償性開發(fā)是這樣一種模式，通過自主協商及橫向的資源轉移等手段對因生態(tài)環(huán)境破壞而受到損害的流域地區(qū)進行經濟補償，界定水污染治理者與受益者權利義務，以激勵相容為基礎實現改善流域整體福利的目的。比如，將上游可能影響跨行政區(qū)斷面水質的擬建項目通過協商轉移至下游經濟開發(fā)區(qū)，下游經濟開發(fā)區(qū)產生的效益按合理比例返還給上游地區(qū)，作為對上游地區(qū)為防止水源地污染喪失發(fā)展機會從而導致損失的補償。

（四）完善協同過程，解決跨行政區(qū)流域水污染協同治理推進過程中的困境

首先，健全的法律政策在跨行政區(qū)流域水污染協同治理過程中具有引領推動作用。在我國現行的法律條文下，國家層面法規(guī)缺乏流域治理的協同性規(guī)定、各地方層面法規(guī)具體內容缺乏契合度及地方水污染物排放標準不一致嚴重制約著流域協同治理的開展，迫切需要統(tǒng)一地方水污染物排放標準并合理制定相互信任和保障的法律基礎。其次，流域內生態(tài)環(huán)境、水利、漁政等部門應定期互通水污染防治進展、斷面水質水量等內容，當上游地區(qū)發(fā)生污染事故并威脅下游水質時，除采取積極措施對重點污染源限排或整改外，還應向下游政府有關部門及時通報污染處理進展。最后，在協同過程中各部門信任的基礎上，跨行政區(qū)流域相關部門以成立聯合督察組的方式，共同對跨行政區(qū)流域水污染防治情況開展環(huán)境監(jiān)管和督查，并互相通報在聯合執(zhí)法中所出現問題的整改情況。

五、余論

隨著工業(yè)化和城市化進程加速，水生態(tài)環(huán)境脆弱問題與經濟社會發(fā)展之間的矛盾對我國可持續(xù)發(fā)展構成極大威脅，本文就跨行政區(qū)流域水污染協同治理進行了分析研究，但由于筆者水平以及研究方法的局限性，部分內容尚存些許不足之處?；趨f同治理理論視角下的SFIC模型作為一個動態(tài)而非靜態(tài)的系統(tǒng)，應與時俱進在跨行政區(qū)流域水污染治理實踐中不斷修正完善，進一步拓展“協同引擎、協同行為”功能，克服地方保護主義、制度缺失、合作不信任等因素的影響，破除跨行政區(qū)流域治理面臨的現實困境、協同過程困境、制度設計困境，自覺踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念。