尹 晨

（荊州旅游投資開發(fā)集團(tuán)有限公司，湖北 荊州 434100）

自20世紀(jì)90年代到2010年，在嚴(yán)格控制赤字率、地方政府不得直接舉債的制度環(huán)境下，城市發(fā)展衍生出大量基礎(chǔ)設(shè)施資金需求，獲得充足資金以支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為各級(jí)政府發(fā)展的瓶頸。在制度約束與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求雙重因素的催生下，城投企業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。但2010年的地方政府債務(wù)審計(jì)使城投企業(yè)從過去的默默無(wú)聞突然間轉(zhuǎn)變成地方政府債務(wù)問題的始作俑者。

隨后就有了國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)的發(fā)布，將城投企業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型提到了“非改即消”的境地。城投企業(yè)普遍存在著缺乏預(yù)算約束、忽略成本控制的情況。而全面預(yù)算管理以財(cái)務(wù)預(yù)算為落腳點(diǎn)，引導(dǎo)企業(yè)更加關(guān)注經(jīng)營(yíng)績(jī)效，能有力促進(jìn)城投企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，對(duì)企業(yè)發(fā)展有著舉足輕重的作用。因此，本文從城投企業(yè)引入全面預(yù)算管理作為切入點(diǎn)，分析探討了城投企業(yè)全面預(yù)算管理的必要性和實(shí)現(xiàn)路徑。

一、城投企業(yè)全面預(yù)算管理的重要性

1.全面預(yù)算管理是城投企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型升級(jí)的必要之舉

從誕生之初，城投企業(yè)作為從事城市建設(shè)資金籌措的投融資平臺(tái)，在我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮著極其重要的作用。但隨著近年來地方融資收緊，城投平臺(tái)剝離地方政府信用，向市場(chǎng)化、實(shí)體化、規(guī)范化轉(zhuǎn)型成為大勢(shì)所趨。與此同時(shí)，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，深化國(guó)有企業(yè)改革，圍繞全面增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)體競(jìng)爭(zhēng)力、控制力、影響力、創(chuàng)新力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，著力完善市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，激發(fā)企業(yè)活力。企業(yè)活力如何激發(fā)？歸根到底需要改革。怎么改？《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020—2022年）》里面講得很清楚，抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)。全面預(yù)算管理作為一項(xiàng)系統(tǒng)性的管理工具，可以通過對(duì)企業(yè)進(jìn)行SWOT分析，真正找準(zhǔn)重點(diǎn)，補(bǔ)齊短板，提升管理科學(xué)化水平。

2.全面預(yù)算管理是城投企業(yè)優(yōu)化企業(yè)資源配置的落地之策

全面預(yù)算管理以企業(yè)戰(zhàn)略為出發(fā)點(diǎn)，以年度目標(biāo)計(jì)劃為藍(lán)圖，根據(jù)業(yè)務(wù)計(jì)劃制定出行動(dòng)方案，進(jìn)而細(xì)化為業(yè)務(wù)預(yù)算、資本預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算與籌資預(yù)算。企業(yè)的資源是有限的，通過全面預(yù)算管理的實(shí)施可以協(xié)調(diào)企業(yè)短期與長(zhǎng)期利益之間的關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資源的有效利用，盡可能地實(shí)現(xiàn)企業(yè)資源發(fā)揮最優(yōu)效用。

3.全面預(yù)算管理是城投企業(yè)面向未來提升績(jī)效的對(duì)癥良方

城投企業(yè)實(shí)施全面預(yù)算管理，通過對(duì)全年工作目標(biāo)的分解，可以明確各部門各子公司的目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)而保證部門之間能夠形成合力，通過有效溝通，促進(jìn)企業(yè)全局目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；而在預(yù)算編制以及任務(wù)分解的過程中，也可以劃定各部門的責(zé)任，進(jìn)而通過預(yù)算的執(zhí)行情況判斷各部門的運(yùn)行情況，采取相應(yīng)的激勵(lì)措施，從而提高企業(yè)運(yùn)行效率，保證企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、城投企業(yè)全面預(yù)算管理面臨的困境

1.財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀

（1）財(cái)務(wù)管控制度不夠完善

因?yàn)楦鞣N歷史淵源，城投企業(yè)一般都擁有多個(gè)子公司，分別掌控著域內(nèi)的各類資產(chǎn)，可是在實(shí)際的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，城投企業(yè)對(duì)部分子公司難以形成決策上的控制，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管控力度弱。治理體系上的弱控制導(dǎo)致各子公司在上報(bào)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)方面時(shí)效性差，而各子公司會(huì)計(jì)核算人員素質(zhì)的參差不齊也導(dǎo)致財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，進(jìn)而很難切實(shí)通過對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的分析來達(dá)到提升經(jīng)營(yíng)績(jī)效的目標(biāo)。

此外，相較于其他市場(chǎng)主體，城投企業(yè)在制度制定上較為滯后，通行做法一般是總部參照國(guó)資委有關(guān)管理規(guī)定制定出相應(yīng)管理制度，落實(shí)到子公司層面一般是照搬總部相關(guān)規(guī)定，沒有細(xì)化，更沒有根據(jù)子公司所在行業(yè)的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)進(jìn)行個(gè)性化的匹配，導(dǎo)致上下一般粗，很多日常工作在基層難以有章可循，突出表現(xiàn)為子公司在實(shí)際工作中也難以針對(duì)性地落實(shí)上級(jí)精神，在預(yù)算管理上也僅僅處在預(yù)算和成果的對(duì)比層面，無(wú)法更深程度地分析財(cái)務(wù)問題，客觀上導(dǎo)致企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益低。

（2）缺乏完善的內(nèi)部控制制度

城投企業(yè)有別于一般的國(guó)有企業(yè)和公益性組織，它由地方政府通過地方政府資產(chǎn)管理公司出資，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人一般由地方組織部門任用，城投企業(yè)也是肩負(fù)市場(chǎng)和行政雙重角色。平日里城投企業(yè)承擔(dān)著城市建設(shè)方面的各項(xiàng)工作，而主要負(fù)責(zé)人也是游走于各個(gè)部門爭(zhēng)取政策及項(xiàng)目支持，市場(chǎng)意識(shí)較為缺乏。而上級(jí)部門對(duì)企業(yè)干部的考察關(guān)注點(diǎn)也主要在政績(jī)上，業(yè)績(jī)激勵(lì)考核機(jī)制還不完善；外部監(jiān)督較弱。

（3）財(cái)務(wù)部門不夠獨(dú)立

在城投企業(yè)中，母公司下的各子公司往往是自主管理經(jīng)營(yíng)，子公司的經(jīng)營(yíng)層在規(guī)章和制度的約束下自主對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行決策，這無(wú)形之中造成子公司的財(cái)務(wù)部門面臨多頭領(lǐng)導(dǎo)，缺乏獨(dú)立性，監(jiān)督職能也被削弱，在預(yù)算工作中的主觀能動(dòng)性也受到壓制。

2.全面預(yù)算管理現(xiàn)狀

（1）不重視預(yù)算管理，編制方法不科學(xué)

城投企業(yè)受歷史沿革影響，往往按照政府的要求運(yùn)作，市場(chǎng)化程度較低，主要追求社會(huì)效益，在日常的經(jīng)營(yíng)管理中更側(cè)重于項(xiàng)目建設(shè)。公司主要負(fù)責(zé)人對(duì)全面預(yù)算管理缺乏重視，在認(rèn)知上更多的是為了應(yīng)付上級(jí)主管部門要求，財(cái)務(wù)部門挑大梁，重編制，輕執(zhí)行，一份財(cái)務(wù)套表打天下，從頭到尾都是財(cái)務(wù)人員在忙活，業(yè)務(wù)預(yù)算對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算的支撐較弱，對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略的支撐更是無(wú)從談起。

（2）預(yù)算與實(shí)際不符，管理邏輯混亂

一是預(yù)算編制依據(jù)不足，不能真實(shí)反映企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)計(jì)劃，編制質(zhì)量不高；二是先定預(yù)算，后定年度工作計(jì)劃和考核指標(biāo)，且年度預(yù)算、工作計(jì)劃和考核指標(biāo)沒有關(guān)聯(lián)性；三是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員不重視預(yù)算工作，日常工作開展不做預(yù)算跟蹤，執(zhí)行偏差率較大。

（3）財(cái)務(wù)工作繁重，缺乏管理價(jià)值

現(xiàn)階段在城投企業(yè)內(nèi)，財(cái)務(wù)人員在編制預(yù)算的過程中，需要完成若干戶子公司的預(yù)算編報(bào)工作，每戶均需按照預(yù)算管理要求完成若干張?zhí)妆淼奶顖?bào)，并且各子公司涉及諸多行業(yè)，行業(yè)特征各不相同，工作量繁雜，而管理價(jià)值缺乏。

（4）預(yù)算缺乏監(jiān)督，考核機(jī)制欠缺

在預(yù)算的編制和考核過程中往往會(huì)出現(xiàn)如下問題：一是對(duì)全面預(yù)算沒有層層進(jìn)行指標(biāo)和責(zé)任的細(xì)化，缺少幾上幾下的溝通反饋，在執(zhí)行過程中的實(shí)施管控也未落實(shí)到位，進(jìn)而預(yù)算調(diào)整機(jī)制運(yùn)行不順；從預(yù)算執(zhí)行者的角度，只看預(yù)算結(jié)果不看過程，進(jìn)而難以調(diào)動(dòng)普通員工的積極性。二是由于內(nèi)審機(jī)構(gòu)的缺失，財(cái)務(wù)人員在預(yù)算的執(zhí)行考核時(shí)會(huì)陷入自我評(píng)價(jià)的兩難，預(yù)算的編制是財(cái)務(wù)，預(yù)算完成情況的分析往往也是財(cái)務(wù)，進(jìn)而影響到預(yù)算考核的公平公開公正。

三、加強(qiáng)城投企業(yè)全面預(yù)算管理的對(duì)策

1.開展全方位系統(tǒng)性“洗腦”，做好戰(zhàn)略引領(lǐng)

（1）戰(zhàn)略引領(lǐng)為綱，預(yù)算管理為目

在全面預(yù)算的推行中，建議首先要對(duì)公司經(jīng)營(yíng)班子、職能部門負(fù)責(zé)人、子公司領(lǐng)導(dǎo)班子等中高層管理人員開展預(yù)算管理的思維培訓(xùn)，提升公司主要負(fù)責(zé)人對(duì)全面預(yù)算管理的重視程度，加深業(yè)務(wù)部門對(duì)全面預(yù)算管理的理解；在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的過程中，城投企業(yè)通過明確自身的定位，確定企業(yè)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)而根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃，明確中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，自上而下形成戰(zhàn)略共識(shí)，而全面預(yù)算管理則是為實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的管理工具。

（2）五步法編制分解預(yù)算

第一步，收集數(shù)據(jù)，總結(jié)問題，預(yù)測(cè)當(dāng)年預(yù)算完成情況，針對(duì)預(yù)算執(zhí)行偏差，總結(jié)下一年度需解決的核心問題；第二步，制定策略，年度目標(biāo)制定務(wù)必策略先行，只有在一個(gè)清晰的策略指導(dǎo)下才能更好地去制定下一年的目標(biāo)；第三步，目標(biāo)設(shè)定，針對(duì)城投企業(yè)來說，這一步至關(guān)重要，務(wù)必要厘清政企關(guān)系，自上而下在年度預(yù)算計(jì)劃書中明確各子公司的年度目標(biāo)，并對(duì)工作節(jié)點(diǎn)進(jìn)行細(xì)分；第四步，計(jì)劃支撐，任何目標(biāo)要想實(shí)現(xiàn)，必須要由行動(dòng)計(jì)劃措施予以支撐；第五步，資源要求，自下而上，結(jié)合年度工作目標(biāo)及計(jì)劃，提出所需要的資源保障，包括人員、資金等。

2.開展持續(xù)性的執(zhí)行分析，提出科學(xué)的管理建議

全面預(yù)算管理以“企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)”為起點(diǎn)，在經(jīng)過目標(biāo)分解、全面預(yù)算編制、匯總審核、決策審批后最終形成目標(biāo)責(zé)任分解下達(dá)。

在城投企業(yè)中，面臨上級(jí)臨時(shí)交辦的任務(wù)較多，常常會(huì)出現(xiàn)預(yù)算與實(shí)際差異較大的情況，所以在預(yù)算執(zhí)行的過程中，定期分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，并根據(jù)執(zhí)行情況和外部客觀環(huán)境的變化，滾動(dòng)調(diào)整目標(biāo)顯得尤為關(guān)鍵。建議在執(zhí)行過程中，首先確定《年度主要目標(biāo)及行動(dòng)計(jì)劃跟蹤表》，經(jīng)營(yíng)指標(biāo)的年度目標(biāo)、月度計(jì)劃不可調(diào)整，重點(diǎn)工作項(xiàng)目不可調(diào)整。其次，由各子公司及部門每月填報(bào)完成情況及差異原因及分析等，將預(yù)算的執(zhí)行跟蹤落實(shí)到月。除此之外，每季度各有針對(duì)性做好季度的預(yù)算執(zhí)行情況分析。比如，第一季度著重研判外部環(huán)境對(duì)戰(zhàn)略的影響，第四季度做好全年的預(yù)測(cè)及下年度的模板分析；各個(gè)側(cè)重點(diǎn)可根據(jù)各公司的實(shí)際情況予以確定。

3.增強(qiáng)預(yù)算與考核的聯(lián)動(dòng)性

在全面預(yù)算管理中，還需要引入績(jī)效考核，解決人的動(dòng)力問題。依托預(yù)算確定績(jī)效評(píng)估檢查的依據(jù)，依據(jù)預(yù)算制定KPI指標(biāo)，進(jìn)行績(jī)效檢查、評(píng)估、激勵(lì)，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和員工的主觀能動(dòng)性。脫離考核，全面預(yù)算管理就成了無(wú)源之水、無(wú)本之木。城投類企業(yè)要根據(jù)行業(yè)特性及各子公司的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，有針對(duì)性地制定不同的預(yù)算考評(píng)和激勵(lì)機(jī)制，公開公正公平地實(shí)施績(jī)效考核，將考核結(jié)果與個(gè)人切身利益掛鉤，通過正向激勵(lì)，促使全體人員認(rèn)真嚴(yán)肅對(duì)待預(yù)算管理工作，使全面預(yù)算管理切實(shí)落地。