上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué) 孫辰

一、研究背景

國(guó)外對(duì)于基層公務(wù)員的研究大多數(shù)基于西方“街頭官僚”的理論進(jìn)行分析。1980年李普斯基出版了《街頭官僚：公共服務(wù)中的個(gè)體困境》一書(shū)，標(biāo)志著西方街頭官僚理論的正式確立。李普斯基將街頭官僚定義為：那些直接與民眾打交道，有很大自由裁量權(quán)的公務(wù)員。①“街頭”（李普斯基使用的英文為“street-level”）并非完全指字面意義上的在“街頭”工作，而是強(qiáng)調(diào)工作人員與民眾直接打交道，面對(duì)面的接觸。因此這一概念的外延相對(duì)廣泛，包括了教師、警察、醫(yī)護(hù)工作者等一線(xiàn)工作人員，以及狹義上的直接與民眾互動(dòng)的基層公務(wù)員等。

李普斯基認(rèn)為，在西方社會(huì)自由裁量權(quán)是研究街頭官僚核心。自由裁量權(quán)是指街頭官僚在受到約束的條件下，根據(jù)自己的判斷做出決策的權(quán)力?；鶎庸珓?wù)員受到制度和周?chē)h(huán)境的約束，他們的自由裁量權(quán)是在這種條件下自主的進(jìn)行對(duì)事實(shí)和價(jià)值的判斷與決策。李普斯基突出強(qiáng)調(diào)了與民眾直接打交道的基層公務(wù)員面臨的工作困境，即在資源不足、民眾需求不斷增長(zhǎng)、以及自由裁量權(quán)廣泛存在但倍受限制的背景下，西方基層公務(wù)員存在被迫消極的使用自由裁量權(quán)情況。

“突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。”②從2020年的1月23日起，多個(gè)省份先后啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。在啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)后，根據(jù)國(guó)務(wù)院在全國(guó)范圍統(tǒng)一的部署、協(xié)調(diào)，各級(jí)政府、衛(wèi)生行政部門(mén)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)等相關(guān)機(jī)構(gòu)迅速開(kāi)展應(yīng)急處理工作。隨著形勢(shì)的變化，各省份相繼將一級(jí)響應(yīng)調(diào)整為二級(jí)響應(yīng)，隨后調(diào)整為三級(jí)響應(yīng)。響應(yīng)級(jí)別調(diào)整后，各省份的各級(jí)各部門(mén)按照省里統(tǒng)一的部署，制定常態(tài)化防控工作方案，在進(jìn)行防控的同時(shí)，推進(jìn)生產(chǎn)生活秩序的有序恢復(fù)。

具體到基層，在此次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，我國(guó)基層公務(wù)員對(duì)民眾的動(dòng)員體現(xiàn)了基層公務(wù)員對(duì)自由裁量權(quán)的積極使用。在這一過(guò)程中基層公務(wù)員并非消極執(zhí)行上級(jí)的政策，而是做了大量的主動(dòng)且卓有成效的工作。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不同響應(yīng)級(jí)別，基層公務(wù)員主動(dòng)調(diào)整工作辦法，靈活采取不同的動(dòng)員模式，使政府的目標(biāo)得以貫徹落實(shí)。因此，即使在情況緊急，條件有限的背景下，我國(guó)基層公務(wù)員在提供公共服務(wù)時(shí)仍可以并愿意積極使用自由裁量權(quán)。

二、基層公務(wù)員的具體做法

在此次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，基層公務(wù)員在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，積極使用自由裁量權(quán)并迅速采取了聯(lián)防聯(lián)控與群防群治的措施。具體而言，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不同響應(yīng)層級(jí)，基層公務(wù)員通過(guò)網(wǎng)格化的管理模式，“村村響”大喇叭等方式對(duì)群眾進(jìn)行宣傳，并采取其他方式與宣傳進(jìn)行配合，取得了良好的效果。

（一）聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

在我國(guó)的行政體系中，城市的社區(qū)對(duì)應(yīng)著農(nóng)村的村級(jí)。在鄉(xiāng)村，村委會(huì)是聯(lián)防聯(lián)控的第一線(xiàn)。在城市，社區(qū)是城市最基層的機(jī)構(gòu)，也是城市綜合治理的最末端。社區(qū)的基層黨組織在抗疫中發(fā)揮著關(guān)鍵主導(dǎo)作用，主要負(fù)責(zé)宣傳、發(fā)動(dòng)、組織、服務(wù)群眾的作用。

社區(qū)網(wǎng)格化治理已在許多地方進(jìn)行了探索和實(shí)踐。很多城市還將社區(qū)劃分許多網(wǎng)格，采取市直部門(mén)承包網(wǎng)格的方式進(jìn)一步提升對(duì)基層群眾的服務(wù)，網(wǎng)格化管理與社區(qū)管理相結(jié)合，并通過(guò)設(shè)置第一書(shū)記等措施，進(jìn)一步快速解決基層困難，加快反應(yīng)速度，不斷提升人民群眾的滿(mǎn)意度。在此次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，社區(qū)形成了以“街道居委會(huì)”為主體，業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社會(huì)組織等為輔助的網(wǎng)絡(luò)。

（二）群防群治機(jī)制

除了聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制之外，為了最大程度上動(dòng)員民眾，社區(qū)還建立了群防群治機(jī)制。具體而言，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不同階段，基層采取了不同的動(dòng)員模式。

（1）在重大突發(fā)公共衛(wèi)生時(shí)間一級(jí)響應(yīng)時(shí)期，基層公務(wù)員采取快速推進(jìn)的動(dòng)員模式。

啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)后，基層公務(wù)員根據(jù)上級(jí)的安排，合理使用自由裁量權(quán)，采取快速推進(jìn)的模式進(jìn)行群眾動(dòng)員。此時(shí)恰逢春節(jié)返鄉(xiāng)及走親訪(fǎng)友的時(shí)間段，民眾的受教育水平不同，對(duì)政策的理解和接受程度也不同，可獲取信息和資源的能力也不同，若此時(shí)基層公務(wù)員進(jìn)行科普宣傳，對(duì)群眾說(shuō)明“是什么”和“為什么”可能無(wú)法取得很好的防控效果。因此，在情況緊急、資源不足、民眾需求大、工作存在諸多不確定性的情況下，基層公務(wù)員需要進(jìn)行“再?zèng)Q策”，優(yōu)化配置資源，采取合適的方法去貫徹落實(shí)上級(jí)的指令和政策?；鶎庸珓?wù)員需要以最快的速度告訴民眾“怎么做”。如何最快最有效的勸導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的民眾實(shí)現(xiàn)自覺(jué)居家隔離？如何確保轄區(qū)內(nèi)的民眾都能接收到信息，并能引起民眾足夠的重視？對(duì)此，基層創(chuàng)新了動(dòng)員模式，主動(dòng)采取了廣播等形式進(jìn)行宣傳，通過(guò) “村村響”的大喇叭以及社區(qū)廣播等，運(yùn)用淺顯易懂的語(yǔ)言，循環(huán)播放基層公務(wù)員的順口溜，勸導(dǎo)民眾取消春節(jié)聚集，不傳謠不信謠，減少出門(mén)，做好自我防護(hù)。特別是在農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，“村村響”發(fā)揮了重要作用。廣播是一種被動(dòng)收聽(tīng)的特殊模式，使用方言的宣傳能夠喚起民眾的親切感，而短小精悍的順口溜便于民眾理解和記憶?；鶎庸珓?wù)員通過(guò)大喇叭的方式靈活使用自由裁量權(quán)，這種積極探索值得肯定。

除了宣傳上的動(dòng)員之外，社區(qū)和村委會(huì)還同時(shí)采取了其他措施對(duì)群眾進(jìn)行動(dòng)員，與廣播宣傳動(dòng)員結(jié)合，起到疊加的效果。具體而言，在隔離工作中，社區(qū)和村委會(huì)根據(jù)轄區(qū)內(nèi)小區(qū)/村落的實(shí)際情況，設(shè)置隔離帶，每個(gè)小區(qū)/村莊留一個(gè)大門(mén)供群眾出入，其余大門(mén)進(jìn)行封閉。而在小區(qū)/村莊門(mén)口，組織人員在大門(mén)職守，測(cè)量體溫，并為民眾發(fā)放宣傳單頁(yè)，再次提醒民眾進(jìn)行自我隔離和防護(hù)的重要性。此外在城里的小區(qū)內(nèi)，各個(gè)居民樓設(shè)置樓長(zhǎng)，協(xié)調(diào)處理居民樓的防疫工作，在微信群里進(jìn)行及時(shí)通知，廣泛發(fā)動(dòng)群眾，號(hào)召群眾一旦發(fā)現(xiàn)外來(lái)人員要及時(shí)匯報(bào)。為方便群眾生活，許多社區(qū)印制了小區(qū)出入證，采取車(chē)輛單雙號(hào)通行等措施，滿(mǎn)足群眾日常生活。許多社區(qū)還組織了“社區(qū)團(tuán)購(gòu)”服務(wù)，為民眾提供日常生活用品。針對(duì)轄區(qū)內(nèi)老弱病殘人員，社區(qū)組織工作人員定期上門(mén)服務(wù)，解決日常生活困難。針對(duì)可能的民眾情緒波動(dòng)，許多社區(qū)還安排了心理咨詢(xún)等活動(dòng)，為民眾提供便捷。

（2）在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件相應(yīng)級(jí)別調(diào)整后，基層公務(wù)員采取較為溫和的動(dòng)員模式。

隨著時(shí)間的推移，許多省份的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的響應(yīng)級(jí)別調(diào)整為二級(jí)，隨后調(diào)整為三級(jí)。此時(shí)需要進(jìn)行常態(tài)化防控工作，推動(dòng)正常生產(chǎn)生活秩序的有序恢復(fù)。因此在隨后的疫苗接種的全民動(dòng)員上，基層公務(wù)員開(kāi)始采用較為溫和的動(dòng)員模式。首先是采用溫和的標(biāo)語(yǔ)進(jìn)行動(dòng)員，如天津市河?xùn)|區(qū)中山門(mén)街道的“免費(fèi)疫苗接種，利國(guó)利他利己”的黑板報(bào)與“疫苗接種你我他，守護(hù)安全靠大家”的條幅，其次是通過(guò)“擺攤設(shè)點(diǎn)”進(jìn)行宣傳動(dòng)員，如上海市虹口區(qū)豐二街道在社區(qū)食堂門(mén)口擺攤發(fā)放宣傳冊(cè)，在小區(qū)出入口設(shè)置疫苗接種志愿者服務(wù)崗，放置宣傳易拉寶等。此外，基層街道積極探索在疫苗接種動(dòng)員的同時(shí)，提供公共服務(wù)的新模式?；鶎咏值肋M(jìn)行了許多創(chuàng)新，例如，上海市寶山區(qū)友誼路街道為前來(lái)的接種對(duì)象準(zhǔn)備了個(gè)性化定制版服務(wù)，為群眾提供更好的體驗(yàn)：在疫苗接種點(diǎn)的二樓，休息區(qū)提供點(diǎn)心水果，理發(fā)區(qū)提供免費(fèi)理發(fā)服務(wù)，閱讀區(qū)準(zhǔn)備了供群眾閱讀的書(shū)籍等。

三、啟示

2020年年初多個(gè)省份先后迅速啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，隨著形勢(shì)的變化，各省份相繼將一級(jí)響應(yīng)調(diào)整為二級(jí)響應(yīng)，隨后調(diào)整為三級(jí)響應(yīng)。在一級(jí)響應(yīng)的應(yīng)急處理工作中，以及響應(yīng)級(jí)別調(diào)整后的常態(tài)化防控工作中，基層公務(wù)員根據(jù)上級(jí)政府的部署，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，不斷調(diào)整工作方法。

社區(qū)治理是一個(gè)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，不僅需要行政服務(wù)下沉，同時(shí)還需居民自治。而在其中起到中樞協(xié)調(diào)作用的就是居委會(huì)/村委會(huì)等基層組織?；鶎咏M織應(yīng)在實(shí)踐中不斷提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平，基層組織不只是政策的執(zhí)行者，更重要的是公共服務(wù)的提供者，對(duì)于城市的社區(qū)街道居委會(huì)而言，要加強(qiáng)與業(yè)委會(huì)和物業(yè)等機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，積極主動(dòng)的動(dòng)員組織群眾，在實(shí)踐中提高干部的工作水平和業(yè)務(wù)能力。

對(duì)于基層公務(wù)員而言，需要有一定的自由裁量權(quán)，從而使他們能夠發(fā)揮主觀能動(dòng)性，更好地利用現(xiàn)有資源，在工作崗位上不斷創(chuàng)新工作思路及方法。與此同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)基層公務(wù)員自由裁量權(quán)的監(jiān)管，只有這樣才能更好地為群眾服務(wù)。

注釋

①M(fèi)ichael Lipsky.Street Level Bureaucracy:Dilemmas of the Individual in Public Services.New York:Russell Sage Foundation,1980。

②中國(guó)疾病預(yù)防中心：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件》，中國(guó)疾病預(yù)防中心官網(wǎng)，http://www.chinacdc.cn/jkzt/tfggwssj，登錄時(shí)間：2021年1月4日。