中共陜西省委黨校（陜西行政學(xué)院） 周夢(mèng)溪

一、監(jiān)察體制改革是適合我國(guó)國(guó)情的反腐敗方式

國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人指出，要持續(xù)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，推進(jìn)反腐敗工作法治化規(guī)范化。改革開放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，對(duì)外思想交流頻繁，在金錢的誘惑和拜金主義思想的沖擊下，腐敗現(xiàn)象越演越烈。再加上傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，各級(jí)官員都難以抵御金錢炮彈，我國(guó)政治生態(tài)遭遇了前所未有的沉重打擊。在經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域，腐敗問題已經(jīng)蔓延到各個(gè)角落，改革開放初期人民取得的成果被腐蝕，羈絆了社會(huì)主義建設(shè)前進(jìn)的腳步，也損害了黨的權(quán)威。新中國(guó)成立以來，黨從未放松過反腐工作的要求，但各階段的工作方式又有一定局限性。運(yùn)動(dòng)反腐主要依靠群眾的熱情和力量，短期效果顯著但持續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)。權(quán)力反腐主要依靠領(lǐng)導(dǎo)人的決心，有效減少了腐敗現(xiàn)象但未能從根本上解決腐敗的根源。制度反腐主要依靠規(guī)則來制約權(quán)力，這已經(jīng)是反腐道路上的跨越發(fā)展，但規(guī)則不等于實(shí)效。通過監(jiān)察體制改革治理腐敗現(xiàn)象成為時(shí)代的必然選擇，也是國(guó)內(nèi)國(guó)際打擊貪腐的迫切需要。

同時(shí)，依法治國(guó)是治國(guó)理政的基本方略，推動(dòng)反腐工作，黨和政府必須要充分運(yùn)用法治思維和法治方式。腐敗問題產(chǎn)生的根源就在于缺乏對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革能將黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等方式進(jìn)行整合，形成統(tǒng)一、全面、高效的反腐體系，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，最大限度地壓縮腐敗現(xiàn)象的生存空間。[1]監(jiān)察體制改革是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治政府的必由之路，把反腐置于“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的框架內(nèi)，做到依法執(zhí)政、依法行政，才能運(yùn)用法律的力量最大限地遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。

二、國(guó)家監(jiān)察體制改革存在的問題

以國(guó)家監(jiān)察體制改革為新起點(diǎn)，全面治理腐敗的新格局已經(jīng)逐漸鋪開。在反腐態(tài)勢(shì)逐漸引向深入的過程中，也產(chǎn)生了一些亟須重視的問題。

（一）國(guó)家監(jiān)察權(quán)的規(guī)定不完善

《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象包括公職人員和六類行使公權(quán)力的有關(guān)人員，是針對(duì)從事公務(wù)的公職人員的行為進(jìn)行監(jiān)督，要求公職人員遵守黨紀(jì)國(guó)法。但腐敗表面上是人的問題，本質(zhì)上是權(quán)力運(yùn)行的問題。要解決腐敗問題，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的過程也必須進(jìn)行全程監(jiān)察，以此來防止權(quán)力的濫用。只有監(jiān)察權(quán)對(duì)人、對(duì)權(quán)力均具有監(jiān)督權(quán)力，才能從主體到過程全主體、全方位實(shí)現(xiàn)反腐，因此對(duì)檢察權(quán)的對(duì)象規(guī)定還有待完善。

此外，國(guó)家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)還不明確。針對(duì)其性質(zhì)學(xué)界最早在三權(quán)分立學(xué)說中被認(rèn)為是“行政權(quán)”或“準(zhǔn)司法權(quán)”，結(jié)合我國(guó)國(guó)情在該理論的基礎(chǔ)上又有學(xué)者提出了“二元屬性”“三元屬性”等理論[2]，官方也暫時(shí)沒有定論，因此仍是改革所討論的熱點(diǎn)話題。要更好地實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置、最大限度地發(fā)揮監(jiān)察體制改革的反腐敗作用，推動(dòng)法治反腐的進(jìn)程，首先應(yīng)當(dāng)明晰國(guó)家監(jiān)察權(quán)的權(quán)力屬性和定位。

（二）監(jiān)察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制存在缺失

根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督，主要包括兩種方式。一種是上級(jí)監(jiān)委對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，另一種是內(nèi)設(shè)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)本監(jiān)委的監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》對(duì)于內(nèi)部監(jiān)督方式的規(guī)定都過于模糊，只對(duì)上級(jí)監(jiān)督做出了概括性規(guī)定；對(duì)于內(nèi)設(shè)專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督僅提及了這種監(jiān)督方式，缺乏可操作性，地方要結(jié)合實(shí)際逐漸摸索這種內(nèi)部監(jiān)督方式。

從《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察權(quán)的外部監(jiān)督方式來看，就本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督方式作了基本解釋，但對(duì)民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督方式也只是僅僅提及。從外部監(jiān)督情況，組織和群眾對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部信任有余，但對(duì)監(jiān)察工作了解可以說是很少，所以監(jiān)督也比較缺乏。隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督理應(yīng)發(fā)揮更大的作用。

（三）監(jiān)察留置中權(quán)利保障有障礙

貪腐類職務(wù)犯罪極具隱蔽性，因此調(diào)查取證過程比較困難。為了查明事實(shí)真相，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中往往忽視對(duì)被調(diào)查人權(quán)利的保護(hù)。首先是留置措施的場(chǎng)所和管理存在問題[3]。《監(jiān)察法》第四十三條和四十四條留置措施的實(shí)施程序、時(shí)限、解除、通知家屬、基本保障、和刑期的折抵都作了規(guī)定，可以說規(guī)定得已經(jīng)較為詳細(xì)了。但卻沒有明確場(chǎng)所的設(shè)置和管理問題，各地在場(chǎng)所的選擇上會(huì)產(chǎn)生差異，不同被調(diào)查人留置在不同場(chǎng)所，得不到公平對(duì)待，而且也不便于統(tǒng)一配備所需的錄音錄像設(shè)備和留置場(chǎng)所的管理。[4]

留置期間的辯護(hù)也有待進(jìn)一步規(guī)定，《刑事訴訟法》規(guī)定，刑事案件律師可以在犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起介入，但《監(jiān)察法》沒有規(guī)定在調(diào)查期間如何申請(qǐng)律師介入提供法律支持。解決此問題不僅有利于提高法律幫助保護(hù)被調(diào)查人的權(quán)利，符合“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法精神，也有利于監(jiān)督案件的調(diào)查過程，制約監(jiān)察機(jī)關(guān)行為，保障案件公正。

三、反腐背景下完善我國(guó)國(guó)家監(jiān)察制度的對(duì)策

為了鞏固監(jiān)察體制改革的成果，推動(dòng)從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的全面推進(jìn)，要從以下幾個(gè)方面著手完善。

（一）完善對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的規(guī)定

針對(duì)無法監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行過程的問題，應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)相應(yīng)的職責(zé)。在權(quán)力行使過程中，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公權(quán)力行使進(jìn)行主動(dòng)監(jiān)察的職能，對(duì)行使公權(quán)力過程中的違紀(jì)違法及時(shí)糾正，形成一個(gè)動(dòng)態(tài)全程監(jiān)察。

針對(duì)權(quán)力行使的結(jié)果賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的工作決策進(jìn)行監(jiān)察的職責(zé)，對(duì)于有權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)和腐敗風(fēng)險(xiǎn)、違反法律法規(guī)的決策有權(quán)向該機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議。通過權(quán)力運(yùn)行的過程監(jiān)督和結(jié)果監(jiān)督，更加全面、高效地對(duì)監(jiān)察范圍進(jìn)行延伸，來有效遏制腐敗。

監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)問題是監(jiān)察體制改革過程中必須要解決的問題。要對(duì)此進(jìn)行界定，首先必須依據(jù)我國(guó)的國(guó)情，國(guó)外“三權(quán)分立”的理論構(gòu)筑在相應(yīng)的國(guó)體政體基礎(chǔ)上，因此不能生搬硬套；其次，我國(guó)的監(jiān)察權(quán)從權(quán)力來源、權(quán)力運(yùn)行方面來看，是調(diào)查權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)中部分權(quán)能的重新整合，因此具有復(fù)合性質(zhì)[5]。參考學(xué)界的討論，官方應(yīng)該在中國(guó)特色社會(huì)主義的話語體系下對(duì)監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)做以定論。

（二）健全對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約體系

首先要健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。從內(nèi)部設(shè)置和系統(tǒng)級(jí)聯(lián)動(dòng)兩方面入手加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，確保監(jiān)督的全面性和有效性。健全部門設(shè)置就是要建立專門監(jiān)督部門，內(nèi)部監(jiān)督更有利于把握全部流程，以便對(duì)內(nèi)部的工作環(huán)節(jié)進(jìn)行全覆蓋式監(jiān)督，提高監(jiān)察工作透明度。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督還應(yīng)充分調(diào)動(dòng)上下級(jí)監(jiān)督和同級(jí)監(jiān)督，制定詳細(xì)規(guī)章制度就上下級(jí)之間的監(jiān)督方式和內(nèi)容加以明確，使監(jiān)察體系內(nèi)部上下級(jí)之間發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

同時(shí)又要重點(diǎn)發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。發(fā)揮人民群眾的力量，落實(shí)人民監(jiān)督委員制度，類比設(shè)置人民陪審員的職務(wù)—人民監(jiān)察員，及時(shí)在媒體上進(jìn)行監(jiān)察信息公開的同時(shí)拓寬群眾的意見反映渠道，開通公眾號(hào)、微博、電話、郵箱、官網(wǎng)留言等方式，加強(qiáng)群眾和監(jiān)察機(jī)關(guān)的互動(dòng)，深化群眾對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。落實(shí)人大監(jiān)督、定期向人大及其委員會(huì)報(bào)告制度，健全監(jiān)察工作信息公開制度，便于人大及其委員會(huì)了解監(jiān)察機(jī)關(guān)工作情況，接受人大的工作審查和質(zhì)詢。

（三）完善監(jiān)察留置中權(quán)利保障措施

一是對(duì)留置場(chǎng)所規(guī)范化設(shè)置和管理。首先應(yīng)當(dāng)確定看守所為留置措施的實(shí)施場(chǎng)所，要獨(dú)立于治安監(jiān)區(qū)和刑事監(jiān)區(qū)之外，并要附帶監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立辦公場(chǎng)所，與看守所相對(duì)獨(dú)立；其次，留置措施是一種人身限制措施，因此要對(duì)被留置對(duì)象單獨(dú)關(guān)押，并且需要配備全程錄音錄像設(shè)備，還應(yīng)當(dāng)配備足夠的管理人員。

二是明確律師介入調(diào)查工作，建立留置期間的基本辯護(hù)制度有助于保護(hù)被調(diào)查人的合法權(quán)益。應(yīng)當(dāng)參照《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中“黨員作出紀(jì)律處分時(shí)本人有申辯權(quán)，其他黨員可以作證和辯護(hù)”的規(guī)定，在接受監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查時(shí)，允許被調(diào)查人自行辯護(hù)或委托律師介入代為辯護(hù)，保障被調(diào)查人基本權(quán)利，并賦予律師調(diào)查取證的權(quán)力，收集被調(diào)查人無罪或罪輕的證據(jù)向監(jiān)察機(jī)關(guān)提供。

相關(guān)鏈接

中共中央辦公廳2016年11月印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在三省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國(guó)推開積累經(jīng)驗(yàn)。

這一改革在十八屆六中全會(huì)公報(bào)中已現(xiàn)端倪。公報(bào)有段表述指出，“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。不難看出，監(jiān)察機(jī)關(guān)已被前所未有地放置于政府和司法機(jī)關(guān)之間。這一信息無疑表明，監(jiān)察機(jī)關(guān)將從過去位列政府職能部門的從屬地位，上升至與政府和法院、檢察院平級(jí)的獨(dú)立地位。

中國(guó)政法大學(xué)教授、中國(guó)行政法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)馬懷德指出，就國(guó)家法治監(jiān)督體系而言，雖然政府內(nèi)部有行政監(jiān)察和審計(jì)，政府外部有人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式，檢察院還有專門的反貪污、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等力量，但這些反腐敗資源力量過于分散，很難發(fā)揮作用。進(jìn)行國(guó)家監(jiān)察體制改革，建立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，可以整合反腐敗資源力量，形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制，有利于形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，從而實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國(guó)的目標(biāo)。