云南財經(jīng)大學法學院 李元國，饒雨薇，余云玲

一、引言

應急管理體制通常指應急管理機構的組織形式，即各應急機構“各自的法律地位、相互間的權力分配關系及組織形式等”[1]。2003年非典時期，因缺乏系統(tǒng)應急管理法律法規(guī)的指引，出現(xiàn)了體制協(xié)調不足、系統(tǒng)配合混亂等問題，嚴重影響了疫情的有效應對。2007年《突發(fā)事件應對法》應運而生，該法作為我國應對災害事故的基本法，總體來看較為全面地規(guī)定了災害各階段的處置與各項突發(fā)情況的應對方式。但在《突發(fā)事件應對法》頒布后的實踐中，無論是在該法生效后發(fā)生的汶川地震，抑或是其他領域的突發(fā)事件中，“該法受到的重視程度和實際適用都是比較低下的，該法設置的主要制度基本上沒有發(fā)生規(guī)范作用”[2]。因其調整范圍過寬過大，過于原則，操作性不強，[3]實際運用時，大多被《傳染病防治法》《安全生產(chǎn)法》《防震減災法》等專門領域應急法律所取代，缺乏明確的適用條件。在應急體制構建方面，該法也僅具有系統(tǒng)性說明的作用，實際處理應急事件時“應急預案事實上成為適用力最強的應急制度”[4]。作為綜合應急管理的基本法，《突發(fā)事件應對法》理應承擔統(tǒng)籌各部門處理綜合性應急事件的作用。本文將基于中緬邊境實地調研結果，選取涉及多領域災害防控的跨境災害為切入點，對我國應急管理事件中部門協(xié)調的體制進行系統(tǒng)研究，探索多部門協(xié)調配合的應急管理立法路徑。

二、我國應急管理體制的發(fā)展

具體而言，應急管理體制的發(fā)展分為四個階段。

（一）第一階段（1949-1978年）：災害救助為主，政府主導、特定部門各自管理

此階段應急管理對象簡單，多為傳統(tǒng)的自然災害。為此，黨和政府以分類管理為主，按照突發(fā)事件的類別來設立職能機構，建立了一系列專業(yè)性職能部門進行負責管理。在高度計劃經(jīng)濟的時代背景下，應急管理以災害的救助為主，政府是應急管理的絕對主體，由中央政府為主導來進行部署決策，地方政府充當決策的執(zhí)行者。

（二）第二階段（1978-2003年）：風險多樣化、有限放權、依托議事協(xié)調機構

改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)生了顯著的變化，大量新型社會風險涌現(xiàn)。依照原有的應急制度，不能有效應對日益多樣的突發(fā)性事件。由此，綜合災害管理制度逐步展開，以“減災、防災、抗災、救災”為基礎的現(xiàn)代災害管理制度體系建立。[5]具體來說：一方面，政府向社會有限放權，成為應急管理的補充；另一方面，中央向地方有限放權，地方的責任與作用得到強化。另外，為了應對不斷增多的跨界突發(fā)事件，增強跨部門的協(xié)調性，設立了大量的非常設議事協(xié)調機構。但總體來看，該階段“應急管理體制是碎片化的，各個應急部門的職責和相應的資源分離，各部門、地區(qū)之間也缺少聯(lián)動性”[6]。

（三）第三階段（2003—2018年）：“一案三制”為核心

2003年“非典”成了中國應急管理向現(xiàn)代化轉型的關鍵節(jié)點，以“一案三制”為核心內容的應急管理體系建立。2014年，習近平總書記提出了總體國家安全觀的戰(zhàn)略決策，將應急在內的整個公共安全作為國家治理體系的內容一并納入國家安全的范疇。[7]這一階段，應急制度的主要變化是清理冗雜的議事協(xié)調機構。由此，主辦部門牽頭進行協(xié)商的部際聯(lián)席會議得到迅速發(fā)展，同時，各級地方政府也相繼成立了應急管理辦事機構，形成依托政府應急管理辦事機構和部際聯(lián)席會議制度共同構成的應急管理協(xié)調機制。

（四）第四階段（2018年后）：依托應急管理部進行統(tǒng)籌協(xié)調

2018年，黨和國家機構改革，組建成為應急管理部，作為國務院組成部門。同時，公安消防部隊、武警森林部隊退出現(xiàn)役，與安全生產(chǎn)等應急救援隊伍劃歸到應急管理部，建成國家綜合性消防救援隊伍。[8]這是應急管理制度的重大改革，標志著中國的應急管理制度開始變?yōu)橐粋€權威核心機構為總牽頭，其他相關部門進行協(xié)調配合的管理體制，實現(xiàn)了應急協(xié)調機構從非常態(tài)化到常態(tài)化的轉變。

三、基于中緬跨境災害的處置思考

中緬交界地段山水相接，地形地貌豐富，邊境居民商業(yè)往來頻繁，人口交互密切。由于政治動蕩、生活習俗等因素，跨境災害時有發(fā)生。同時，以疫情防控為例，邊境地區(qū)面臨的除了國內防控外，還要外防輸入，加上緬北長期以來政治動蕩，多有軍事沖突，還有國防安全的壓力。因此，中緬邊境地區(qū)所面臨的應急事件具有一定的復雜性與不確定性，對應急系統(tǒng)的指揮協(xié)調功能有較高的要求。本文通過調研走訪，針對中緬邊境應急管理體制的現(xiàn)狀與法律法規(guī)相的適配性問題，有以下幾點思考。

（一）綜合應急中預案與法律法規(guī)脫節(jié)

在應急管理預案中，應當秉持依法制定預案，預案未涉及的臨時突發(fā)事件采取臨時措施應對的思路。而預案與法律法規(guī)脫節(jié)的問題在實踐中表現(xiàn)在以下兩個層面。

1.綜合應急事件中臨時應急的作用大于應急預案的作用

首先，在面對重大突發(fā)事件時，應急指揮系統(tǒng)多為臨時組建，缺乏重特大事件的預案準備。該問題突出反映在此次疫情防控工作中，政府臨時組建疫情防控工作小組，臨時采取內外防控措施，出現(xiàn)意外事件臨時制定應對方案?？v然臨時應急措施采取十分得當，機構調配合理，中緬邊境疫情防控問題在巨大的偷渡人員數(shù)量前也并未失控，但臨時應急指揮問題暴露出了政府應急預案與相關法律法規(guī)“底線思維不足”[9]的問題。

2.相關法律法規(guī)沒有融入綜合應急事件的治理

在對云南邊境一線多地州市應急管理局的調研中發(fā)現(xiàn)，應急指揮協(xié)調呈現(xiàn)出臨時安排調配大于預案，大于法律法規(guī)的適用性優(yōu)先級排序。在應對災情領導小組安排文件中，各邊境地州市文件均未援引法律法規(guī)作為機構協(xié)調安排的依據(jù)①，《突發(fā)事件應對法》并沒有在一線工作中起到基本法指導綜合應急的作用。目前中緬邊境一線能夠保證依法制定預案的情況下實現(xiàn)統(tǒng)一指揮的依然只有單領域災情，例如森林火災、安全事故等。

（二）應急各階段未形成集中統(tǒng)一的指揮體制

1.指揮主體未實現(xiàn)轉型，未明確應急管理局在災害應急中的位置

應急管理部在整合多個部委職責功能后成立，負責指導自然災害、安全生產(chǎn)救援工作，并承擔著“國家應對特別重大災害指揮部工作”。②在部門職責的表述中，特別將“重特大災害指揮工作”與“自然災害、安全生產(chǎn)救援工作”并列表述，進一步明確了應急管理部在重特大災害中應當具有指揮地位。然而新冠疫情作為應急管理部成立以來面臨的第一個綜合應急挑戰(zhàn)，其作用并沒有得到有效發(fā)揮。統(tǒng)一指揮的職責依然是交由各級政府牽頭，應急管理局僅作為疫情防控中的邊緣部門參與后勤物資保障。機構成立后的職責分配尚未實現(xiàn)預期轉型，也缺乏相應法律法規(guī)來明確應急部的綜合協(xié)調地位。

2.自然災害預防與災害應急尚未集中于同一部門領導

在《突發(fā)事件應對法》總結的四種應急事件中，安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生與社會事件大致能實現(xiàn)“防”和“治”一體化，而自然災害的“防”與“救”被分割在不同部門，應急管理部負責災害的救援，水利部、自然資源部等負責日常防范[3]。本文認為其主要原因在于自然災害與其他三類事件相比，政府參與度有所不同。在安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生以及社會事件中，政府在日常防范上僅發(fā)揮監(jiān)管作用，而在自然災害中，從日常防范到應急救災，政府都在其中起到了主導作用，為了細化部門職責與分擔部門壓力，有了“防”與“救”分割的體系安排。但結果就造成了在自然災害預防上各部門均有參與，卻存在分權不清與行政資源浪費的現(xiàn)象。例如保山市邊境林區(qū)的日常監(jiān)管由林業(yè)與草地局負責，同時應急管理局為了預防森林火災又招收了護林員參與林區(qū)巡防，職責確定上邊界不明確，未實現(xiàn)各階段防控的統(tǒng)一協(xié)調。

我國高職院校的教育手段普遍較為單一，在學前教育專業(yè)的課程中，簡單的講解與藝術練習無法使學生獲得足夠的教學能力。造成這一問題的原因主要有幾個方面，首先，部分學校的師資力量較為薄弱，以至“雙師型”教師較為缺乏，因此課堂中較少涉及與“教學”相關的內容。這一問題不僅會使學生的教學能力難以增強，也會使學生逐漸失去理論課程的學習興趣，其學習成績也將受到影響。其次，部分學校的教學觀念較為傳統(tǒng)。這部分高職院校將教學認識停留在技術培養(yǎng)的層面，而忽視了對學生“教學能力”的培養(yǎng)。這一問題將使學生在實踐工作中難以將自身的藝術才能與教學工作相對接，以至學前兒童無法與其建立有效的溝通。

四、應急管理體制立法思路的整合與轉變

《突發(fā)事件應對法》頒布至今已有十余年，加之應急管理部的建立，部門職責的再分配，《突發(fā)事件應對法》一直以來無法完全成為綜合協(xié)調各部門依據(jù)法的缺點越發(fā)凸顯。2020年5月應急管理部提出的修改《突發(fā)事件應對法》意見函第一條就對應急管理機制法律依據(jù)的缺失進行了明確。“十四五”規(guī)劃中也提出了“國家行政體系更加完善”的目標，實現(xiàn)國家行政管理制度化，即“在國家行政管理的各領域、各方面，都要作出法律法規(guī)安排，借以形成一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家行政制度”[10]。綜合本文調研的地區(qū)應急管理體制以及法條分析，下文將對體制缺陷成因與立法的轉變思路提出見解。

（一）現(xiàn)有應急管理機制缺陷成因

1.《突發(fā)事件應對法》立法內容過于空泛，缺乏實踐性

鑒于各類應急事件處置有不同的起因、救援、監(jiān)管方式，《突發(fā)事件應對法》“是在提取自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等四大類突發(fā)事件應對制度最大公約數(shù)的基礎上形成的”[3]，因此該法條僅具有框架規(guī)定的作用。作為《緊急狀態(tài)法》的替代，現(xiàn)有《突發(fā)事件應對法》底線思維不足[11]，災害等級劃定與應急實踐或者與進入緊急狀態(tài)的判定沒有掛鉤，使重大災害應急措施超出了當前立法的權限范圍；[12]同時規(guī)定了一般到特別重大的災害等級，而未規(guī)定每級災害承擔主體及其責任分配，未實質解決各級災害發(fā)生由誰主導，聽誰指揮的問題。與之相對比，專門的單領域立法就顯得更加具體且主體明確，具有切實的可操作性。

2.現(xiàn)有立法結構無意地導向了預案適用更為頻繁的現(xiàn)狀

《突發(fā)事件應對法》文本內容大致參照2005年制定的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》而起草，其立法結構與預案形式高度重合③。可以看出，現(xiàn)有立法思路是讓所有預案的制定遵循《突發(fā)事件應對法》的立法結構，保證預防、監(jiān)測、事后重建等應急管理各個階段均有相關的制度保障。其優(yōu)勢就是廣泛涉及了災害管理全流程的同時，給予較為寬泛的部門自主裁量，根據(jù)各災種特點制定合理的應急預案。但缺點也十分明顯，就是法條本身僅行使了“預案模版”的作用，當各領域應急預案成型后，法條本身就很少再具有實質作用，由此導致了基層一線“預案至上”的情形。而當預案制定底線不足時，就極其考驗當?shù)卣男姓Q策能力與處置能力。

3.地方政府主導重特大應急管理的思路尚未實現(xiàn)轉變

應急管理局在地方層面，與應急管理部整合機構有所不同，能發(fā)揮的調度權能也有所差異。地市一級應急管理局僅由地震局、安監(jiān)局、消防等原先負責災害救援與安全生產(chǎn)的部門合并而成，機構職能尚處于機械整合階段，沒有額外職權的延伸，因此地方一級應急管理局的機構職能并不具有承擔“國家應對特別重大災害指揮部工作”的實力與地位?，F(xiàn)行《突發(fā)事件應對法》僅賦予了地方政府綜合協(xié)調的職權，加之長久以來的實踐習慣，地方政府在綜合應急事件中成立臨時指揮部，主導統(tǒng)籌協(xié)調的方式方法沒有因為應急管理部的成立而有所改變。同時以政府為主開展的臨時應急較為考驗當?shù)卣I導的行動決策能力。疫情期間多地出現(xiàn)因疫情防控不力被追責的領導干部，除開追責領導個人因素外，也證明臨時應急并非應急管理的最優(yōu)解?，F(xiàn)行機構改革缺乏機構職能的立法保障以至于沒有切實實現(xiàn)機構改革的目標。

（二）應急管理體制立法思路的轉變

1.優(yōu)化應急管理基本法“總憲章”的結構

應急管理基本法應當對應急管理“一案三制”進行原則性說明與權限劃分限定。無論是對《突發(fā)事件應對法》進行修訂抑或是制定《應急管理法》，需要從各類災害等級下的統(tǒng)籌指揮、災害全流程的行政義務以及專門領域應急立法的銜接等方面進行法條的細化。一是細化各類災害等級下的統(tǒng)籌指揮。整合單一領域應急分類與《突發(fā)事件應對法》中的災害等級分類，清晰等級邊界，解決分級分類不協(xié)調、不清楚的問題；同時明確各災害等級下的牽頭指揮部門安排，配合部門義務等，以“底線思維”賦予政府部門處理重特大應急事件的權限，將應急管理體制法條化，盡量避免臨時應急的不確定性。二是健全災害全流程管控機制。在現(xiàn)有《突發(fā)事件應對法》的基礎上，突出各應急階段的工作重心與主體責任。以階段責任為原則，全流程管控機制為指引，強化應急管理體制中的部門統(tǒng)籌必要性。這里的主體泛指綜合應急事件中的各方關聯(lián)人，包括各級政府、應急機構、相關企業(yè)、受災群眾等，可借鑒日本《災害對策基本法》思路，對上至中央下到公民的防災責任義務以及獎懲措施都有所明細[14]，作為各主體的行事準則加以適用。三是注意與單一領域應急立法的銜接?！锻话l(fā)事件應對法》與單一領域立法之間缺乏直接聯(lián)系，這也是該法律無法得到適用的重要原因。建立基本法與領域法之間的法律關系，突出基本法中綜合應急體制區(qū)別于單一部門應急的特點，以更好指導指揮協(xié)調系統(tǒng)的運行。

2.明確應急管理部綜合應急“總指揮”的地位

現(xiàn)有應急管理體制下，應急管理部應當承擔起“重特大災害指揮”工作，專門負責應對各類型應急應急事件，解決臨時應急的問題。本文認為應當從應急管理部體制內與體制外兩個方面加以著手完善。一是完善應急管理部的機構職能。如今應急管理部尚處于成立初期，職能工作還處于機械整合階段，沒有充分發(fā)揮機構改革后的優(yōu)勢。應急管理部應當成為各類重特大災害預案的制定研究單位，承擔國家總體應急風險研判工作。除了原本負責的自然災害與安全生產(chǎn)外，還應該對公共衛(wèi)生與社會事件的應對有風險預估機制，真正做到全災種綜合應急管理。二是提高應急管理部在重大應急事件中的法律地位。以立法的方式明確應急管理部在重特大應急事件中的統(tǒng)籌指揮職責，將指揮權限與災害分類等級掛鉤，重特大災害由應急管理部門為主，其他部門配合；常態(tài)化災害由專門部門為主，應急部門輔助兜底，形成“條塊結合，分類討論”的應急管理體制。

注釋

①訪談記錄1.

②中華人民共和國應急管理部官網(wǎng).http：//www.mem.gov.cn/jg/.

③國家突發(fā)公共事件總體應急預案.http：//www.gov.cn/yjgl/2005-08/07/content_21048.htm.