杭州師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 葉明軒

截至目前，城市生活垃圾產(chǎn)量達(dá)到了27097.2萬噸，城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率為90.12%，其中設(shè)市城市94.10%，縣城79.0%，全國尚有67個(gè)設(shè)市城市和425個(gè)縣城未建成無害化處理設(shè)施。“垃圾問題”已成為制約城市發(fā)展、破壞生態(tài)環(huán)境、影響居民生活的社會(huì)問題。破解垃圾問題，我國大部分城市采取的主要攻略為大力發(fā)展垃圾處理技術(shù)，加大經(jīng)濟(jì)投入。但從實(shí)效來看，垃圾問題雖得到了改善，但仍未從根本上得到解決。究其緣由，垃圾問題已不僅僅是一個(gè)技術(shù)問題，更是一個(gè)管理問題，應(yīng)該從根源出發(fā)，把城市最末端的社區(qū)垃圾分類治理作為研究重點(diǎn)。

國內(nèi)外研究表明，垃圾分類管理是解決“垃圾圍城”問題，實(shí)現(xiàn)“變廢為寶”的行之有效的方法。從2000年開始推行垃圾分類試點(diǎn)工作，部分地區(qū)也出臺(tái)了地方垃圾分類管理?xiàng)l例，但是分類效果參差不齊，且分類方法五花八門，各具特色。

一、城市社區(qū)生活垃圾分類的難點(diǎn)

20世紀(jì)80年代末90年代初，由于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民消費(fèi)方式的改變，城市生活垃圾種類和總量均大幅度提高。杭州市作為我國率先開展生活垃圾分類投放的城市，從1986年起開始探索生活垃圾分類，2015年被住建部列為垃圾分類示范城市之一，垃圾分類試點(diǎn)推行了十幾年，效果顯著，但也存在一些問題。如：全市開展“定時(shí)定點(diǎn)”分類投放模式的社區(qū)達(dá)到300個(gè)，但民眾參與度不高，政策落地實(shí)際效果并不好，垃圾分類依然處于補(bǔ)貼引導(dǎo)階段；社區(qū)在垃圾分類和清運(yùn)監(jiān)督過程中的混裝混運(yùn)問題依然沒得到解決，全市的垃圾分類仍然處在成長階段；垃圾分類面臨政府忙、市民看的問題，大多數(shù)市民未養(yǎng)成良好的分類習(xí)慣，遮遮掩掩，偷倒混倒現(xiàn)象嚴(yán)重。

（一）政府政策落地難

目前杭州垃圾分類在制度設(shè)計(jì)層面已形成了三級體系：一是法律法規(guī)體系，將垃圾分類的相關(guān)內(nèi)容納入杭州市生活垃圾管理?xiàng)l例中；二是標(biāo)準(zhǔn)體系，建立了生活垃圾分類方法與標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系；三是實(shí)施體系，杭州市每年都會(huì)結(jié)合當(dāng)前實(shí)際實(shí)施情況，出臺(tái)市區(qū)生活垃圾分類投放工作實(shí)施方案。

在整體的宏觀政策層面上，可以說是法律法規(guī)完善、標(biāo)準(zhǔn)體系明確、實(shí)施體系動(dòng)態(tài)人性化，但也有現(xiàn)實(shí)的困難存在。

1.政府大包大攬模式是否長效

垃圾分類建立長效機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需充分協(xié)調(diào)頂層設(shè)計(jì)和操作層面等諸多環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌規(guī)劃。杭州市垃圾分類起步很高，開始時(shí)用力過猛。從街道到社區(qū)，全面鋪開，費(fèi)用全部由政府買單，年投入8000萬，包括垃圾袋、垃圾桶的配置。舉個(gè)例子：當(dāng)停止了“免費(fèi)垃圾袋”的供應(yīng)，居民反應(yīng)強(qiáng)烈，培養(yǎng)了長達(dá)4年的垃圾分類好習(xí)慣似乎有“一夜回到解放前”的感覺，在前期鋪設(shè)的很多垃圾分類網(wǎng)點(diǎn)也由于人員的無法長效性和人員消耗的成本過大而造成暫停、無人管理的局面。法律措施的設(shè)立并沒有使人們養(yǎng)成良好的習(xí)慣，標(biāo)準(zhǔn)體系的建立也由于人員管理上的高成本而無法進(jìn)行下去。再有，垃圾分類許多地方都是政府唱獨(dú)角戲，在績效不明顯的時(shí)候會(huì)松勁。

2.政策法規(guī)執(zhí)行情況較差

杭州市從法律法規(guī)、方法標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施考核3個(gè)層面對生活垃圾綜合管理提供政策扶持，政策扶持與政府投入相結(jié)合形成了杭州模式的驅(qū)動(dòng)力。但是政策體系雖然全面，大多還停留在文件、表格層面，停留在逐級分解過程中，執(zhí)行情況較差。在一些郊區(qū)，面臨著區(qū)域面積巨大，整體上的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)無法統(tǒng)一，推廣的難度巨大，資金的缺少加上管理費(fèi)用無法落實(shí)，進(jìn)而就會(huì)影響垃圾分類成效。

（二）社區(qū)監(jiān)督管理難

1.人力資源配置不足

自2015年12月1日起開始實(shí)施“杭州市生活垃圾管理?xiàng)l例”以來，政府從分類方法、分類規(guī)定、分類管理部門、分類宣傳、教育、培訓(xùn)、分類管理責(zé)任人及其職責(zé)等方面都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，并就監(jiān)督管理及法律責(zé)任提出了明確要求，條例的制定及實(shí)施為杭州市垃圾分類投放工作的有效開展提供了法律保障。城市社區(qū)要在此要求下聯(lián)合城管、業(yè)委會(huì)、物業(yè)、社區(qū)委員會(huì)、環(huán)衛(wèi)所實(shí)行多部門進(jìn)行多元化共同管理，分派到人，責(zé)任分明，互相監(jiān)督，聯(lián)合執(zhí)法，但就是這樣具體的工作，也很難落實(shí)到具體的事務(wù)中去，社區(qū)在人員配置上存在明顯的短缺，部分人員身兼多職，崗位職責(zé)界定不清，很難扮演好自己的角色，由此也導(dǎo)致了垃圾分類工作的有效展開。并且，垃圾分類工作要派專門的人員在垃圾房旁邊進(jìn)行引導(dǎo)、指導(dǎo)和強(qiáng)制執(zhí)行罰款管理工作，工作時(shí)效長，工作環(huán)境艱苦，很難做到全天候進(jìn)行。

2.人員變動(dòng)幅度較大

從2016年初始，杭州市主城區(qū)的部分社區(qū)根據(jù)“杭州市生活垃圾分類方法與標(biāo)準(zhǔn)”的文件結(jié)合本社區(qū)的實(shí)際情況制定了符合該社區(qū)的治理標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化了末端的管理工作，同時(shí)也加大了基層管理的難度。基層工作壓力在逐層加碼的同時(shí)，人員的薪資待遇和升職途徑卻沒有一并的進(jìn)行調(diào)整，多數(shù)社區(qū)基層工作人員都是臨時(shí)工和志愿者，工作接續(xù)能力弱，連續(xù)性差，很難進(jìn)行整體性的工作，部分人員代表政府但卻沒有執(zhí)法權(quán)，只能作為輔助人員進(jìn)行工作，工作態(tài)度消極，應(yīng)付差事，不能有效地進(jìn)行垃圾分類管理工作。

（三）居民養(yǎng)成方式難

杭州市為了推廣垃圾綜合管理，在電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播、報(bào)紙等媒體編制專題欄目進(jìn)行宣傳，垃圾分類居民知曉率高達(dá)95%以上，居民參與到各個(gè)活動(dòng)中的積極性很高。但是宣教只停留在表面，與垃圾分類管理的具體實(shí)施聯(lián)系不緊密。居民由于無法掌握垃圾投放的時(shí)間，為了方便，也出現(xiàn)了更混亂的垃圾亂扔亂放的現(xiàn)象，不少垃圾站的邊上出現(xiàn)了零散分布的垃圾袋，嚴(yán)重影響市容市貌。

二、對策建議

我國的垃圾分類尚處于探索階段，還沒有形成完善的管理和處理體系，在后期的研究探索過程中，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前已有的垃圾分類工作基礎(chǔ)，借鑒部分試點(diǎn)城市取得的成功經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)提高，很有必要。現(xiàn)就城市社區(qū)生活垃圾分類管理發(fā)展方向提幾點(diǎn)建議：

（一）加速落地社區(qū)生活垃圾管理辦法

合理的管理辦法是實(shí)現(xiàn)垃圾分類工作落地的重要保障。城市生活垃圾分類是一個(gè)自上而下與自下而上的雙向推動(dòng)過程，不僅關(guān)系到社會(huì)環(huán)境、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等宏觀方面，也與個(gè)人行為方式、生活習(xí)慣、文化傳統(tǒng)等私人領(lǐng)域密切相關(guān)。要統(tǒng)籌多元主體共同參與，結(jié)合社區(qū)的實(shí)際情況擬定適合本社區(qū)的管理辦法，共同推動(dòng)垃圾分類工作。政府主導(dǎo)保障了相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施細(xì)則的實(shí)施，社會(huì)參與有助于我國垃圾分類技術(shù)的提升，實(shí)現(xiàn)垃圾分類全民參與,共同促成這項(xiàng)公益事業(yè)。

（二）實(shí)行有效人員監(jiān)督管理體系

從治理體系看，一個(gè)社區(qū)適合哪種體系，與該社區(qū)人員構(gòu)成、生活工作方式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，故在實(shí)際操作中應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際，制定差異化的人員監(jiān)督管理體系，分梯隊(duì)對不同社區(qū)進(jìn)行歸類，找出最適合他們的標(biāo)準(zhǔn)，合理劃定垃圾分類范疇、類別、要求、方法、收運(yùn)方式等配備專職人員。

（三）推行獎(jiǎng)懲制度幫助居民養(yǎng)成良好的生活垃圾分類習(xí)慣

已有調(diào)查表明，我國多數(shù)地區(qū)前端要求居民進(jìn)行垃圾分類，但管理的時(shí)候不嚴(yán)格，不能很好地糾正居民在垃圾分類中存在的錯(cuò)誤行為，由此造成垃圾分類習(xí)慣難以養(yǎng)成；還有部分地區(qū)雖實(shí)現(xiàn)了垃圾分類投放，但多是工作人員耗時(shí)耗力親自挑揀分類，沒能幫助居民樹立正確的垃圾分類目標(biāo)，造成居民垃圾分類有所依賴，垃圾分類工作做表面文章，沒有起到實(shí)質(zhì)性作用，達(dá)不到應(yīng)有的效果。故應(yīng)加強(qiáng)獎(jiǎng)懲環(huán)節(jié)的銜接。調(diào)動(dòng)垃圾分類者的積極性，提升居民垃圾分類的動(dòng)力，逐步建立垃圾分類習(xí)慣。