曹文清

(華南師范大學審計處,廣東廣州 510631)

0 引言

新中國成立之初正值百業(yè)待興、經(jīng)費緊張之時,政府提出業(yè)余生產(chǎn),高校組織成立生產(chǎn)委員會,由此產(chǎn)生了校辦企業(yè)的雛形。20世紀80年代初,市場化浪潮在社會各個領域涌動,國內(nèi)高校創(chuàng)辦企業(yè)的風潮也再次掀起[1]。為了讓高校的科技成果更好地轉化為市場產(chǎn)品,政府鼓勵高校創(chuàng)辦企業(yè),很多校辦企業(yè)實現(xiàn)了飛速發(fā)展。為進一步規(guī)范高校校辦企業(yè)發(fā)展,2005年教育部頒布《關于積極發(fā)展、規(guī)范管理高?？萍籍a(chǎn)業(yè)的指導意見》中明確提出,各高校校辦企業(yè)改制的目標是建立起現(xiàn)代企業(yè)制度,據(jù)此,各高校校辦企業(yè)成立了資產(chǎn)經(jīng)營公司,逐步建立起現(xiàn)代企業(yè)制度,校辦企業(yè)得到了長足發(fā)展[2]。高校校辦企業(yè)依托聚集諸多人才、掌握高新技術的高校,其競爭優(yōu)勢在于享有高校的技術、人才、信息、開發(fā)環(huán)境、實驗條件等資源,但隨著校辦企業(yè)的不斷發(fā)展,出現(xiàn)了產(chǎn)權歸屬不清、激勵約束機制不完善、財務管理體制不健全、主營業(yè)務缺乏核心競爭力、科技成果轉化融資困難等問題,校辦企業(yè)治理能力明顯不能適應時代發(fā)展的要求。為了探究我國高校校辦企業(yè)發(fā)展受阻的原因,構建真正健康的校辦企業(yè)和高校的關系,本文以國內(nèi)普通公辦高校投資成立的校辦企業(yè)為研究對象,探究提升我國高校校辦企業(yè)治理能力、促進科技成果轉化和市場化應用的路徑。其中,普通公辦高校校辦企業(yè)(以下簡稱“校辦企業(yè)”)是指由高等院校全資或控股的企業(yè),以科技企業(yè)為主[3]。

1 我國校辦企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

我國高校校辦企業(yè)以科技企業(yè)為主,隨著高校教育地位的不斷提升,辦學經(jīng)費和科研經(jīng)費大幅度增加,教學和科研成為學校發(fā)展的主流,高校依托校辦企業(yè)大力發(fā)展科技創(chuàng)新事業(yè)呈現(xiàn)出優(yōu)勢,校辦科技企業(yè)更顯示出了舉足輕重的地位。多年來,校辦企業(yè)尤其是科技企業(yè)有力地推動了我國高?？萍籍a(chǎn)業(yè)的發(fā)展,促進了我國高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,成為了促進高校科技成果與市場銜接、推動地方經(jīng)濟結構調整和經(jīng)濟增長的重要力量。但是,由于校辦企業(yè)大多是高校全額投資的企業(yè),具有國有性質,隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展,其體制機制無法滿足市場新的需求,制約了其進 一步發(fā)展。同時,由于校辦企業(yè)在管理者選擇上具有局限性,管理者的創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新意識相對而言較為薄弱,相關管理機制不健全,部分校辦企業(yè)缺乏市場競爭力,使得高校的科技成果在從孵化到產(chǎn)業(yè)化的過程中仍面臨著管理、資金、制度等方面的難題。

2 我國校辦企業(yè)公司治理存在的問題

我國校辦企業(yè)大部分由學校出資,而多數(shù)高校由政府出資興建,因此校辦企業(yè)間接歸屬于國有資產(chǎn),若校辦企業(yè)經(jīng)營不善會造成國有資產(chǎn)的損失。目前,校辦企業(yè)在公司治理中仍存在諸多問題,例如,校辦企業(yè)在推進改制過程中雖成立了資產(chǎn)經(jīng)營公司,但高校仍按事業(yè)單位的管理模式直接管理校辦企業(yè),高校所有權與校辦企業(yè)經(jīng)營權未徹底分離;校辦企業(yè)的股權結構單一;經(jīng)營投資風險仍由高校承擔;缺乏對校辦企業(yè)高管的約束、激勵、監(jiān)管機制等。上述問題關系著校辦企業(yè)的績效、企業(yè)規(guī)模化發(fā)展進程和企業(yè)治理能力的提升,是校辦企業(yè)公司治理過程中最大的障礙。

2.1 所有權與經(jīng)營權未實現(xiàn)分離

目前,高校根據(jù)企業(yè)改制要求成立了資產(chǎn)經(jīng)營公司,以實現(xiàn)校辦企業(yè)資產(chǎn)剝離、獨立經(jīng)營。但是,在實踐過程中,部分高校產(chǎn)權劃分不清晰、資產(chǎn)歸屬界定不明確,部分資產(chǎn)經(jīng)營公司僅由學校原職能處室更名而來,實際職責并未履行到位,學校和校辦企業(yè)依然為行政隸屬關系。同時,校辦企業(yè)高管主要是高校任命或委派,由高校職能部門負責人兼職,高校通過委派高管等途徑控制校辦企業(yè)使得雙方的產(chǎn)權關系更加難以區(qū)分。產(chǎn)權結構不清會導致校企分離的目標難以實現(xiàn),大多數(shù)的校辦企業(yè)以較低的成本或無償利用學校的科研設施、教學場所等資源,學校對校辦企業(yè)進行行政控制更使校辦企業(yè)難以獲得獨立的市場地位[4]。

2.2 高校對校辦企業(yè)的管理機制不健全

2.2.1 約束機制不健全

在校辦企業(yè)的委托代理機制中,學校是委托方、出資方,由學校成立的資產(chǎn)經(jīng)營公司代表學校履行委托人的權利和義務,而校辦企業(yè)高管則是代理方。在委托代理過程中,基于監(jiān)管的需要,委托方應建立約束監(jiān)管機制確保代理方正確履行職責,然而,由于校辦企業(yè)高管的人事關系及組織任命權均在高校,高校對校辦企業(yè)的約束、激勵機制不健全導致校辦企業(yè)高管缺乏工作積極性和創(chuàng)造性。這不僅會導致校辦企業(yè)經(jīng)營效益的不可持續(xù)甚至下降,從而無法確保國有資產(chǎn)的保值增值,甚至會因缺乏有效的監(jiān)督機制滋生侵吞國有資產(chǎn)的犯罪行為。

2.2.2 考核評價制度不健全

高校校內(nèi)機構設置方案中關于校辦企業(yè)的職責定位不明確、不具體,高校也未與校辦企業(yè)簽訂目標責任書并下達年度經(jīng)營目標,未具體設立量化指標并落實對校辦企業(yè)負責人的考核評價機制;即使實施了對校辦企業(yè)的考核評價,也存在考核內(nèi)容和指標過于簡單等問題。同時,部分校辦企業(yè)缺乏專門的人員管理制度,未建立起適應市場競爭和國有企業(yè)經(jīng)營管理的激勵機制。

2.2.3 監(jiān)督檢查機制不健全

高校對委派至校辦企業(yè)的董事、監(jiān)事等人員的監(jiān)督管理制度不完善。同時,部分高校未建立對校辦企業(yè)的審計監(jiān)督、檢查、巡查等機制;部分高校即使對所屬一級企業(yè)建立了審計監(jiān)督、檢查、巡查機制,但一級校辦企業(yè)對其下屬二級校辦企業(yè)的監(jiān)督檢查機制仍不健全。

2.3 股權結構單一

股權結構是指股權集中度或股權構成,即國家股、法人股及社會公眾股的持股比例。我國校辦企業(yè)的股權高度集中在校方,是單一股權構成的企業(yè)。對于企業(yè)而言,單一股權能增強企業(yè)所有者對企業(yè)的控制度,但相應增加了股權持有者的風險。校辦企業(yè)股權高度集中、股權結構單一,可能導致利益侵占、監(jiān)督動力不足等問題,限制了市場機制在改善公司治理上發(fā)揮作用,高校需要為此承擔一定的風險。

2.4 內(nèi)部管理制度不健全

目前,多數(shù)校辦企業(yè)內(nèi)部管理制度不健全,不能適應新的發(fā)展要求。校辦企業(yè)缺乏完全獨立的用人自主權,嚴重影響了校辦企業(yè)的發(fā)展。校辦企業(yè)缺乏對人力資源管理和崗位職責管理的統(tǒng)一規(guī)劃,內(nèi)控制度不健全并存在一定的管理漏洞,包括人事、薪酬、投資和運營等相關制度不健全、總經(jīng)理辦公會議議事規(guī)則不規(guī)范,未建立企業(yè)擔保與被擔保業(yè)務以及股權代持、掛靠合同簽訂、資金出借、產(chǎn)權變動、資產(chǎn)處置等相關的管理制度,這些制度的缺失可能會引發(fā)各類風險。同時,部分校辦企業(yè)未根據(jù)企業(yè)新的發(fā)展要求重新完善管理制度。例如,部分校辦企業(yè)由原來的全民所有制企業(yè)改制為有限責任公司,原有的投資、財務、人力資源、資產(chǎn)、議事規(guī)則、決策程序等各類管理制度已不能適應新的發(fā)展要求,校辦企業(yè)卻未按照新的發(fā)展要求重新建立和完善企業(yè)管理制度。

此外,校辦企業(yè)內(nèi)部財務管理不規(guī)范,內(nèi)部控制制度薄弱。部分校辦企業(yè)存在著內(nèi)部財務管理混亂、員工資金轉賬審批程序履行不到位、投資雙方協(xié)議簽訂不到位以及未按照企業(yè)國有資產(chǎn)管理的相關規(guī)定履行清產(chǎn)核資、評估備案等監(jiān)管程序,且未采取公開方式轉讓等財務管理方面問題,致使校辦企業(yè)乃至高校的國有資產(chǎn)存在財產(chǎn)損失風險。

2.5 企業(yè)職能偏離

高校建立校辦企業(yè)的目的在于加快科技成果的市場轉化、實現(xiàn)產(chǎn)學研的有效結合,但在現(xiàn)實中,諸多校辦企業(yè)熱衷于盈利能力強、市場效益好的附屬行業(yè),并未將有限的資源投入到產(chǎn)學研結合方面,在很大程度上違背了校辦企業(yè)建立的初衷。高校的職責在于研發(fā)技術,校辦企業(yè)的職責在于孵化技術、使技術轉化為產(chǎn)品,校辦企業(yè)一旦被視為贏利的載體,則偏離了其應有的職能。

3 新時代全面提升校辦企業(yè)治理能力的對策

我國校辦企業(yè)改革的重中之重是明晰企業(yè)產(chǎn)權關系,提高市場競爭力,建立現(xiàn)代企業(yè)制度,即以“產(chǎn)權清晰、權責分明、校企分開、管理科學”為衡量依據(jù),建立現(xiàn)代企業(yè)的產(chǎn)權制度、組織制度和管理制度。

3.1 建立現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權制度

3.1.1 推動所有權與經(jīng)營權分離

一方面,要實行清產(chǎn)核資,高校與校辦企業(yè)必須明晰產(chǎn)權,劃清經(jīng)營性和非經(jīng)營性資產(chǎn)的界線,讓校辦企業(yè)具有獨立的財產(chǎn)和財產(chǎn)支配權。同時,明確校辦企業(yè)應承擔的風險與責任,確保校辦企業(yè)獨立經(jīng)營,建立起現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權制度,防止高校被動承受校辦企業(yè)經(jīng)營風險。另一方面,要推動高校實現(xiàn)事企分離,應組建國有經(jīng)營性資產(chǎn)管理委員會代表高校行使所有者權利;成立高校資產(chǎn)經(jīng)營公司代表學校持有對校辦企業(yè)投資所形成的股權,代替學校管理旗下的校辦企業(yè),可以將學校所有的經(jīng)營性資產(chǎn)無償劃撥到資產(chǎn)經(jīng)營公司,由其負責經(jīng)營和管理,承擔經(jīng)營性國有資產(chǎn)的保值增值責任,而高校不再用出資人的身份對資產(chǎn)經(jīng)營公司旗下的參控股企業(yè)進行直接投資,從而實現(xiàn)高校的事企分離。此外,為了規(guī)避學校作為資產(chǎn)經(jīng)營公司的唯一股東而承擔連帶法律責任的風險,資產(chǎn)經(jīng)營公司必須在所有權、經(jīng)營權以及資產(chǎn)、管理方面與學校清楚劃分,使高校和校辦企業(yè)之間形成資本(股權)隸屬關系而非行政隸屬關系。同時,變校辦企業(yè)高管的事業(yè)編制為企業(yè)編制,避免人員雙重身份的出現(xiàn)[5],實現(xiàn)高校除了對資產(chǎn)經(jīng)營公司投資外,不再以事業(yè)單位法人身份直接對校辦企業(yè)投資,不再直接持有校辦企業(yè)股權,確保校辦企業(yè)擁有獨立行使的法人財產(chǎn)權、獲得獨立的市場主體地位,并且自主經(jīng)營、自負盈虧。

3.1.2 優(yōu)化產(chǎn)權結構

產(chǎn)權結構可分為兩大類:一是股權高度集中型,即企業(yè)只有一個投資主體,是一元化產(chǎn)權結構;二是股權相對集中型和股權高度分散型,企業(yè)的投資主體多元化,是多元化產(chǎn)權結構。我國高校校辦企業(yè)多數(shù)是由高校獨家投資,股權高度集中、產(chǎn)權結構單一,并且校辦企業(yè)所有權與經(jīng)營權重疊,經(jīng)營風險也主要由高校承擔,要解決這一問題,應降低高校的控股力度,推動校辦企業(yè)產(chǎn)權結構多元化。校辦企業(yè)可提高法人股比例并減持國有股,同時,可吸引國有資本或其他社會資本投入,實現(xiàn)校辦企業(yè)的混合所有制改革、獨立經(jīng)營。所謂混合所有制改革是指通過發(fā)揮市場機制的作用,將不同類型的資本引入,實現(xiàn)股權結構多元化[6]。推進校辦企業(yè)混合所有制改革,要以政府為主導、高校企業(yè)主管部門牽頭協(xié)調,由改制企業(yè)自主確定改革方案。一方面,校辦企業(yè)可通過引入非國有資本實現(xiàn)股權結構多元化。提高校辦企業(yè)的股權制衡度有助于拓寬合作維度,為企業(yè)帶來資金;通過引入非國有股東實現(xiàn)股權結構多元化,可優(yōu)化公司治理結構,改善董事會決策監(jiān)督機制,具有約束控股股東“一言堂”行為的作用,有助于促進校辦企業(yè)治理能力的全面提升。另一方面,在篩選社會資本參股時,應遵循保障權益、平穩(wěn)過渡的原則,著眼于企業(yè)做大做強,重點考慮引進具有國有資本背景的戰(zhàn)略投資者[7]。戰(zhàn)略投資者具有資金和管理方面的優(yōu)勢,發(fā)展?jié)摿薮?能夠為校辦企業(yè)開拓創(chuàng)新提供資金支持;引入戰(zhàn)略投資者能夠實現(xiàn)雙方的互惠互利、優(yōu)勢互補,增強校辦企業(yè)的市場競爭力,從而提升校辦企業(yè)的公司治理能力。此外,校辦企業(yè)可鼓勵企業(yè)高級管理人員持股,或者讓校辦企業(yè)員工以個人知識產(chǎn)權方式持股,以優(yōu)化股份結構。

3.2 高校承擔管理主體責任

3.2.1 構建現(xiàn)代化企業(yè)組織制度

高校應建立現(xiàn)代企業(yè)組織機構并明確相關職責,如建立股東會、監(jiān)事會、董事會、經(jīng)理層等,明確劃分高校黨委常委會和校長辦公室、國有資產(chǎn)管理委員會、高校資產(chǎn)經(jīng)營公司等各方的決策權限,完善校辦企業(yè)國有資產(chǎn)管理議事規(guī)則和決策程序,制定并動態(tài)調整校辦企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管事項清單,實行企業(yè)高管由監(jiān)事會進行審計監(jiān)督,企業(yè)重大問題由董事會進行決策的分權模式。董事會應提高對重大投資決策的專業(yè)性水平和決策效率。校辦企業(yè)國有資產(chǎn)管理涉及高?！叭匾淮蟆笔马椀木鶓匆?guī)定履行決策程序,校辦企業(yè)資產(chǎn)均應轉入資產(chǎn)經(jīng)營公司進行統(tǒng)一管理,高校對資產(chǎn)經(jīng)營公司履行股東(投資人)職責、承擔股東(投資人)義務,依法依規(guī)向資產(chǎn)經(jīng)營公司委派股東代表、董監(jiān)事或重要管理人員,積極行使股東權利。

3.2.2 構建立體化監(jiān)督體系

高校應強化對校辦企業(yè)的風險管控能力,構建對校辦企業(yè)的立體化監(jiān)督體系。一方面,要推動國資監(jiān)管、紀檢監(jiān)察、審計等部門形成監(jiān)督合力,從制度上建立起防范校辦企業(yè)各類風險發(fā)生的“防火墻”;同時加強審計結果運用,實行重大決策終身責任追究制度,對違反規(guī)定、未履行或未正確履行職責造成國有資產(chǎn)損失以及其他嚴重不良后果的責任主體嚴肅追究問責。另一方面,高校要加強對校辦企業(yè)擔保、舉債事項的監(jiān)督管理,建立健全債務風險預警機制,防止風險外溢或擴散;同時,嚴禁通過股權代持、虛假合資、簽訂掛靠合同等方式獲取管理費或分紅收益。

高校資產(chǎn)經(jīng)營公司要建立健全校辦企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系,筑牢防止國有資產(chǎn)流失的第一道防線,要充分發(fā)揮公司章程在公司治理中的基礎作用,健全以公司章程為基礎的企業(yè)制度體系,制定并完善決策、投資、財務、人力資源、運營管理等各類現(xiàn)代企業(yè)管理制度,推動企業(yè)制度建設系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化。定期梳理分析制度執(zhí)行情況,及時研究制定改進措施,確保各項制度有效執(zhí)行。

3.2.3 完善激勵機制及考核評價制度

高校應建立合理有效的激勵機制,最大限度地調動企業(yè)負責人和員工的積極性,協(xié)調好各方的利益關系。同時,將落實監(jiān)管政策、科技創(chuàng)新等納入對校辦企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績的考核評價體系,考核評價內(nèi)容應包括經(jīng)營業(yè)績指標、國有資產(chǎn)保值增值、市場競爭能力及可持續(xù)發(fā)展能力等,年度主要考核企業(yè)經(jīng)濟效益、資本運營效率、精益管理水平和價值創(chuàng)造能力等。此外,校辦企業(yè)負責人考核評價結果應作為企業(yè)負責人崗位調整、職務任免、確定績效年薪和任期激勵收入的重要依據(jù),對有條件的校辦企業(yè),聚焦關鍵崗位和核心人才靈活開展股權激勵、分紅激勵、超額利潤分享等中長期激勵,激發(fā)企業(yè)活力,促進企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

3.3 建立完善的人才培養(yǎng)機制

校辦企業(yè)應不斷完善人才培養(yǎng)機制,加強人才引進、評價、選拔、激勵和保障機制等制度建設,合理調整企業(yè)人員管理結構,搭建“老、中、青”相結合的管理團隊。在管理人員任命上應引進社會化、企業(yè)化、專業(yè)化的管理人才,讓懂經(jīng)營管理的人發(fā)揮職業(yè)經(jīng)理人作用,在企業(yè)管理中實現(xiàn)權責明確、管理科學,保障企業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營發(fā)展。

3.4 建立健全內(nèi)控制度

校辦企業(yè)應強化內(nèi)控制度建設和執(zhí)行。健全完善內(nèi)部控制制度是校辦企業(yè)實現(xiàn)公司治理更加規(guī)范的條件。校辦企業(yè)要保持強競爭力和前進步伐,結合自身特點改革人事任免制度,從職業(yè)經(jīng)理人市場上聘請企業(yè)高管;在財務及運營管理上,遵循現(xiàn)代企業(yè)管理準則,健全重要崗位、重要部門的權力監(jiān)管體制,健全“重大事項決策、重要干部任免、重大項目投資、大額資金使用”的“三重一大”決策、執(zhí)行和跟蹤機制,完善企業(yè)風險防控體系,形成高水平的現(xiàn)代企業(yè)治理能力。同時,應持續(xù)完善包括法人治理結構、董事會與監(jiān)事會會議、品牌開發(fā)和管理、招投標管理、采購管理、合作辦學管理、經(jīng)營性物業(yè)管理等運作機制和管理制度,增強自身的風險防控和資產(chǎn)保值增值意識,切實維護高校的品牌價值,促進企業(yè)治理能力的提升。

3.5 實現(xiàn)校辦企業(yè)與市場接軌、與學校脫鉤

組建高校的目的在于教學科研和人才培養(yǎng),而組建校辦企業(yè)的目的多數(shù)是定位于推動高校實驗室的科研成果轉化為現(xiàn)實生產(chǎn)力,從而實現(xiàn)高?？蒲谐晒氖袌龌瘧?由此而見,校辦企業(yè)的定位不是生蛋器而是孵化器。高校的科研成果通過校辦企業(yè)成功轉化后,高校應通過股權轉讓的方式從校辦企業(yè)退出,讓校辦企業(yè)與學校脫鉤、與市場接軌。

4 結語

高校校辦企業(yè)改革的主要目的是解決校辦企業(yè)在治理中存在的問題,提升校辦企業(yè)的治理能力。在監(jiān)管上,應將校辦企業(yè)與高校脫鉤,納入國有資產(chǎn)監(jiān)管體系;在管理上,應讓校辦企業(yè)成為市場主體,通過建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度,自主經(jīng)營、自負盈虧,實現(xiàn)所有權和經(jīng)營權分離。校辦企業(yè)改革后,學校專心辦學做科研,減少對企業(yè)經(jīng)營管理的過度干預,回歸教育本位;校辦企業(yè)專心市場經(jīng)營,推動高?？萍汲晒D移轉化,通過建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度,回歸市場主體地位,實現(xiàn)健康良性發(fā)展[8]。