國家信息中心 馮利華

一、穩(wěn)定的政策預(yù)期與長遠投資規(guī)劃

（一）穩(wěn)定的政策預(yù)期

在多數(shù)國家的PPP市場中，投資者都期望能出臺一份體現(xiàn)強烈政治承諾、內(nèi)容明確且一貫執(zhí)行的PPP政策文件，以確保投資者能夠在投資期間獲得穩(wěn)定的預(yù)期，降低合同違約沖動。英國是最早實施PPP模式、具體采取私人融資（PFI）方式的國家之一，出臺了四份政策文件，分別是《應(yīng)對投資挑戰(zhàn)》（2003），《加強長期伙伴關(guān)系》（2006），《基礎(chǔ)設(shè)施采購：實現(xiàn)長期價值》（2008）以及《PPP新模式》（2013）。這四份文件明確了英國政府的PPP優(yōu)先順序以及PPP驅(qū)動力，使得PPP投資獲得了良好的穩(wěn)定預(yù)期。

（二）長遠投資規(guī)劃

多數(shù)擁有成熟PPP市場的國家都制定了PPP項目或基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，明確政府的長期投資計劃，這些國家規(guī)劃在制定時通常會考慮其他一些計劃，如明確了一系列潛在項目的特定行業(yè)（鐵路、能源、醫(yī)療等）五年投資規(guī)劃。政府可以利用基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃或優(yōu)先順序表向私營部門展現(xiàn)其投資規(guī)劃，同時表明其頂層政治承諾。英國2014年頒布《國家基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》，投資規(guī)劃必須在適當時機謹慎頒布，以避免簡單地被視為缺乏信用度和連貫性的項目愿望清單。

二、合同簽訂前期謹慎選擇

（1）物有所值評價和財政可承受能力評估。以澳大利亞為例，該國對PPP項目的要求至少包括以下三個方面：一是項目具有適當?shù)囊?guī)模、價值以及一定的設(shè)計與技術(shù)創(chuàng)新空間；二是政府可以利用項目實現(xiàn)風(fēng)險的轉(zhuǎn)移和分散，而私營部門可以從經(jīng)營副業(yè)和配套設(shè)施中獲取利益；三是項目所有者可以平衡公共部門和私營部門之間的需求利益關(guān)系，同時具有較高的項目實施能力。除了這些明確的PPP項目要求外，英國和加拿大都在PPP項目評估中選擇堅持“物有所值(VFM，valueformoney)”原則。為了對物有所值原則進行定性定量評估，通常將公共部門比較值（PublicSectorComparator,PSC）當作PPP項目的評價基準。（2）嚴格的審查和審批制度。一般來說，成功實施基礎(chǔ)設(shè)施項目的國家，往往采用標準化的項目實施方案制定方法，要求采購部門明確闡述項目的內(nèi)容、緣由、成本/效益、支付方式、采購方式、管理方式。英國在PPP項目中的審查和審批，在防范PPP信用風(fēng)險中起到良好的作用。在英國，一個項目實施方案通常涵蓋戰(zhàn)略、經(jīng)濟、財務(wù)、商業(yè)和管理五個“計劃”。同時，項目周期中的三個關(guān)鍵時間點需要接受中央審批：一是在項目起步時，確定整體戰(zhàn)略（戰(zhàn)略計劃大綱）；二是在進入市場之前，確定項目已準備充分且物有所值（實施方案大綱）；三是合同簽訂之前的融資結(jié)束時，確定最終物有所值價值和可負擔(dān)性（最終實施方案）。

三、完善的項目文件、合同與采購指引

（1）完善的項目文件以及合同指南。采用標準項目文件和合同能夠提高整個項目周期的質(zhì)量，降低交易成本，為開展PPP政策提供平臺，確保整個項目過程具有更高的透明性和一貫性。英國出臺了PPP標準合同（《私人融資項目標準化合同指引》），目的在于提高對于標準PPP項目主要風(fēng)險的一般認識，使一系列相似項目保持項目方法和定價的一致性，使各方遵循標準方法。英國PPP項目的實際運作只需簽訂一個PPP合約，商定相關(guān)事宜即可執(zhí)行生效，并不需要專門的政策措施和法律文件再行規(guī)定，這得益于英國案例法傳統(tǒng)的靈活性和完善的法律制度。與此同時，標準合同還對所有權(quán)變更、合同違約、提前終止、重新招標采購、事后補償、法律變更、服務(wù)變更等情況作出相應(yīng)規(guī)定。

（2）合理分擔(dān)風(fēng)險與增加透明度的規(guī)定。由于項目的范圍與限制不同，不同PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)情況也會有所不同。英國賽文河第二大橋PPP項目就通過項目風(fēng)險分擔(dān)成功地克服了諸多歷史遺留問題得以成功實施。由于賽文河將威爾士與英格蘭一分為二，兩岸交通多有不便，為了解決這一難題，塞文河第一大橋于1966年建成并投入使用，但到了20世紀80年代中期，隨著交通出行量的逐步增長，第一大橋已經(jīng)不能滿足當?shù)孛癖姷某鲂行枨螅虼?，英國政府決定通過引入社會資本，采取PPP模式來建設(shè)、運營和維護塞文河第二大橋。同時，合理分擔(dān)PPP項目風(fēng)險意味著公私部門之間必須利益透明、充分溝通。在澳大利亞PPP模式中，每個PPP項目合約簽訂前，政府部門和私營部門會按照利益透明、充分溝通的原則進行反復(fù)、深入的協(xié)商，并根據(jù)雙方在項目中的權(quán)益來明確各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險。（3）開放、平等和透明的采購實踐。英國等成功實現(xiàn)PPP項目的國家的經(jīng)驗說明，以開放、公平和透明的方式進行招標，對提高良性競爭、吸引投資、實現(xiàn)最大化物有所值至關(guān)重要。此外，政府若要吸引海外投資者，就必須對外國競標者和本國競標者一視同仁。在歐洲，歐盟法律保證所有歐盟國家對基礎(chǔ)設(shè)施項目享有相同的機會和待遇，這在PPP國際化程度較高的一些國家具有重要的意義。

四、法律保障和爭端處理

（一）法律規(guī)范

國際PPP項目的發(fā)展經(jīng)驗表明，制定完善的法律法規(guī)是PPP項目順利實施的保障。韓國出臺的《PPP法》確定了16個部門中的48種基礎(chǔ)設(shè)施適宜使用PPP模式。雖然英國、澳大利亞等國家沒有針對PPP模式出臺專門的法律，但卻制定了詳細的實施細則，為PPP項目的成功運行提供了切實的制度指南。澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局制定了完備的公私合作指引，并將決策過程劃分為投資決策和采購決策兩個階段。為了保障PPP項目的順利運行，加拿大分別出臺了地方性、全國性的法律和相應(yīng)政策，同時，各級地方政府也在不斷完善PPP項目采購程序。其中，英屬哥倫比亞的PPP立法最為典型和完善。目前，《PPP公共部門物有所值評估指引》和《對應(yīng)公共部門成本——加拿大最佳實踐指引》是加拿大PPP項目實施的主要依據(jù)。

（二）法律仲裁和爭端處理

成功建立PPP市場國家的最佳案例表明，只有在私營部門相信公共部門能夠遵守協(xié)議條款，并且一旦出現(xiàn)爭議，其能夠擁有公平的申訴機會時，私營部門才會參與到這些基礎(chǔ)設(shè)施項目投資中，與公共部門簽訂長期合同。2007年，英國在《PFI合同規(guī)范化第4版》第28章中列出了爭端解決的相互協(xié)商、專家建議和法律仲裁三個階段，且這三個解決階段是隨著爭端的嚴重性不斷遞進的。同時，在中國香港、澳大利亞和英國，涉及PPP項目的糾紛一律被歸類為商業(yè)爭端，一般采取仲裁的方式予以處理。1984年的商業(yè)仲裁法案就是澳大利亞處理PPP項目糾紛的仲裁依據(jù)。

五、建立專業(yè)的PPP項目管理協(xié)調(diào)機構(gòu)

（一）英國建立專業(yè)的管理協(xié)調(diào)機構(gòu)

“基礎(chǔ)設(shè)施英國”是英國財政部下設(shè)的管理PPP項目的專門機構(gòu)，其在每個具體領(lǐng)域的PPP項目部門下設(shè)立PPP項目采購單位（負責(zé)具體項目的識別、選擇、準備、采購和監(jiān)督），在每個PPP項目采購單位下再細分中央和地方項目；單設(shè)一個國家審計辦公室（NationalAuditOffice）負責(zé)PPP項目審計，單設(shè)地方PPP政策單位（比如威爾士、蘇格蘭和愛爾蘭）。

（二）澳大利亞建立專業(yè)的管理協(xié)調(diào)機構(gòu)

2008年，為了對PPP進行有效的管理，澳大利亞分別設(shè)立了全國性和地方性的機構(gòu)。其中，澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局是全國層面的PPP管理機構(gòu)，主要負責(zé)發(fā)布重大基礎(chǔ)設(shè)施計劃，并管理、審批全國的PPP項目。

（三）加拿大建立專業(yè)的管理協(xié)調(diào)機構(gòu)

為了推廣PPP模式，1993年加拿大政府設(shè)立了一個非黨派、非盈利的組織，即PPP國家委員會（CCPPP）。該委員會致力于推動政府在提供公共服務(wù)和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施時采用PPP模式，其成員廣泛來自于私人部門和公共部門。此外，加拿大還將PPP中心劃分為聯(lián)邦PPP中心和省級PPP中心。聯(lián)邦PPP中心組織機構(gòu)包含董事會以及董事會下設(shè)的融資、風(fēng)險與管理部，投資部，戰(zhàn)略與組織開發(fā)部和項目開發(fā)部。其中，融資、風(fēng)險與管理部主要負責(zé)PPP項目的后期實施；投資部主要負責(zé)PPP項目的前期實施和調(diào)查；項目開發(fā)部主要負責(zé)PPP項目的識別、篩查和商業(yè)案例分析；戰(zhàn)略與組織開發(fā)部主要負責(zé)PPP項目的市場開發(fā)。除了聯(lián)邦PPP中心外，加拿大還有省級PPP中心，其功能主要是在聯(lián)邦PPP中心的指導(dǎo)下負責(zé)實施當?shù)氐腜PP項目。目前，薩斯喀徹溫、紐賓士域、卑詩、魁北克、安大略和阿爾伯達等省都建立了省級PPP中心。

六、經(jīng)驗啟示

對比主要國家的情況，我國當前開展公共設(shè)施建設(shè)項目的主要問題是市場發(fā)育不足、法律制度不健全，由此導(dǎo)致項目建設(shè)、運營和維護的市場化程度日益下降。同時，政府權(quán)責(zé)不明、大包大攬，不斷地設(shè)立國有企業(yè)（政府平臺公司）來幫扶，期間利益交織，最終所有的風(fēng)險都集中在政府身上，成為日益沉重的包袱。其他國家PPP給我國的啟示主要在于：

（一）培育市場主體

英國政府注重加大市場主體的培育深度和寬度，為下一步的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供基礎(chǔ)。這方面首先要厘清政府的職責(zé)所在，放手把市場能做的交給企業(yè)來建設(shè)、運作和經(jīng)營，最后在政府和市場的模糊地帶建立政府和企業(yè)的協(xié)商平臺和機制來共同推進項目的進度。當務(wù)之急是要盡快讓企業(yè)脫離政府成長起來，現(xiàn)有的政府平臺公司可以考慮通過引入戰(zhàn)略投資者參股或私有化來強化市場經(jīng)營的激勵，真正把地方政府債務(wù)的黑洞堵上，并逐步實現(xiàn)地方政府債務(wù)的公開透明化，由此強化政府和企業(yè)兩個市場主體的社會信用意識，進而提高PPP項目的市場化程度。

（二）完善法律框架

英國政府重視建立從上而下的法律和制度，為新的PPP項目的開展提供依據(jù)和保障。首先，在中央層面要有一個專門的機構(gòu)或單位來統(tǒng)籌管理所有使用中央財政資金的PPP項目，并在地方設(shè)立監(jiān)管使用地方財政資金的PPP項目。其次，要從財政預(yù)算角度為PPP項目20—30年項目期限的時間跨度做好項目資金償付準備，為此需要改革現(xiàn)有的財政預(yù)算制度，編制中長期財政預(yù)算，加強政府的資產(chǎn)負債管理。最后，盡快出臺PPP項目的合同范本、法律指引和相關(guān)糾紛、突發(fā)事件的處理程序手冊來統(tǒng)一規(guī)范PPP項目的運作，厘清操作程序，加強項目風(fēng)險管理。

（三）發(fā)展金融市場

英國政府注重培育專門的PPP項目融資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓的金融市場。一方面，通過該金融市場提高項目資金的流動性，解決投資人的資金周轉(zhuǎn)和退出問題。同時，通過該市場鼓勵社會資金的參與，擴大投資群體，提高項目資金來源的穩(wěn)定性。其中，最關(guān)鍵的是PPP項目公開、透明的合理市場定價和與之相關(guān)的投資回報機制設(shè)計，這需要設(shè)計新的金融產(chǎn)品來匹配市場投資者的偏好和項目資金的要求。當前，保險資金和社保資金正在尋找出路，其資金規(guī)模大、要求回報低，較能滿足很多PPP項目資金需求量大、項目回報低的特性，只要能設(shè)計出一款金融產(chǎn)品，解決保險資金和社保資金的到期償付保證問題，就可以解決PPP項目要求的穩(wěn)定的資金來源難題。