國家信息中心 馮利華

一、穩(wěn)定的政策預期與長遠投資規(guī)劃

（一）穩(wěn)定的政策預期

在多數國家的PPP市場中，投資者都期望能出臺一份體現強烈政治承諾、內容明確且一貫執(zhí)行的PPP政策文件，以確保投資者能夠在投資期間獲得穩(wěn)定的預期，降低合同違約沖動。英國是最早實施PPP模式、具體采取私人融資（PFI）方式的國家之一，出臺了四份政策文件，分別是《應對投資挑戰(zhàn)》（2003），《加強長期伙伴關系》（2006），《基礎設施采購：實現長期價值》（2008）以及《PPP新模式》（2013）。這四份文件明確了英國政府的PPP優(yōu)先順序以及PPP驅動力，使得PPP投資獲得了良好的穩(wěn)定預期。

（二）長遠投資規(guī)劃

多數擁有成熟PPP市場的國家都制定了PPP項目或基礎設施規(guī)劃，明確政府的長期投資計劃，這些國家規(guī)劃在制定時通常會考慮其他一些計劃，如明確了一系列潛在項目的特定行業(yè)（鐵路、能源、醫(yī)療等）五年投資規(guī)劃。政府可以利用基礎設施規(guī)劃或優(yōu)先順序表向私營部門展現其投資規(guī)劃，同時表明其頂層政治承諾。英國2014年頒布《國家基礎設施規(guī)劃》，投資規(guī)劃必須在適當時機謹慎頒布，以避免簡單地被視為缺乏信用度和連貫性的項目愿望清單。

二、合同簽訂前期謹慎選擇

（1）物有所值評價和財政可承受能力評估。以澳大利亞為例，該國對PPP項目的要求至少包括以下三個方面：一是項目具有適當的規(guī)模、價值以及一定的設計與技術創(chuàng)新空間；二是政府可以利用項目實現風險的轉移和分散，而私營部門可以從經營副業(yè)和配套設施中獲取利益；三是項目所有者可以平衡公共部門和私營部門之間的需求利益關系，同時具有較高的項目實施能力。除了這些明確的PPP項目要求外，英國和加拿大都在PPP項目評估中選擇堅持“物有所值(VFM，valueformoney)”原則。為了對物有所值原則進行定性定量評估，通常將公共部門比較值（PublicSectorComparator,PSC）當作PPP項目的評價基準。（2）嚴格的審查和審批制度。一般來說，成功實施基礎設施項目的國家，往往采用標準化的項目實施方案制定方法，要求采購部門明確闡述項目的內容、緣由、成本/效益、支付方式、采購方式、管理方式。英國在PPP項目中的審查和審批，在防范PPP信用風險中起到良好的作用。在英國，一個項目實施方案通常涵蓋戰(zhàn)略、經濟、財務、商業(yè)和管理五個“計劃”。同時，項目周期中的三個關鍵時間點需要接受中央審批：一是在項目起步時，確定整體戰(zhàn)略（戰(zhàn)略計劃大綱）；二是在進入市場之前，確定項目已準備充分且物有所值（實施方案大綱）；三是合同簽訂之前的融資結束時，確定最終物有所值價值和可負擔性（最終實施方案）。

三、完善的項目文件、合同與采購指引

（1）完善的項目文件以及合同指南。采用標準項目文件和合同能夠提高整個項目周期的質量，降低交易成本，為開展PPP政策提供平臺，確保整個項目過程具有更高的透明性和一貫性。英國出臺了PPP標準合同（《私人融資項目標準化合同指引》），目的在于提高對于標準PPP項目主要風險的一般認識，使一系列相似項目保持項目方法和定價的一致性，使各方遵循標準方法。英國PPP項目的實際運作只需簽訂一個PPP合約，商定相關事宜即可執(zhí)行生效，并不需要專門的政策措施和法律文件再行規(guī)定，這得益于英國案例法傳統的靈活性和完善的法律制度。與此同時，標準合同還對所有權變更、合同違約、提前終止、重新招標采購、事后補償、法律變更、服務變更等情況作出相應規(guī)定。

（2）合理分擔風險與增加透明度的規(guī)定。由于項目的范圍與限制不同，不同PPP項目的風險分擔情況也會有所不同。英國賽文河第二大橋PPP項目就通過項目風險分擔成功地克服了諸多歷史遺留問題得以成功實施。由于賽文河將威爾士與英格蘭一分為二，兩岸交通多有不便，為了解決這一難題，塞文河第一大橋于1966年建成并投入使用，但到了20世紀80年代中期，隨著交通出行量的逐步增長，第一大橋已經不能滿足當地民眾的出行需求，因此，英國政府決定通過引入社會資本，采取PPP模式來建設、運營和維護塞文河第二大橋。同時，合理分擔PPP項目風險意味著公私部門之間必須利益透明、充分溝通。在澳大利亞PPP模式中，每個PPP項目合約簽訂前，政府部門和私營部門會按照利益透明、充分溝通的原則進行反復、深入的協商，并根據雙方在項目中的權益來明確各自應承擔的責任和風險。（3）開放、平等和透明的采購實踐。英國等成功實現PPP項目的國家的經驗說明，以開放、公平和透明的方式進行招標，對提高良性競爭、吸引投資、實現最大化物有所值至關重要。此外，政府若要吸引海外投資者，就必須對外國競標者和本國競標者一視同仁。在歐洲，歐盟法律保證所有歐盟國家對基礎設施項目享有相同的機會和待遇，這在PPP國際化程度較高的一些國家具有重要的意義。

四、法律保障和爭端處理

（一）法律規(guī)范

國際PPP項目的發(fā)展經驗表明，制定完善的法律法規(guī)是PPP項目順利實施的保障。韓國出臺的《PPP法》確定了16個部門中的48種基礎設施適宜使用PPP模式。雖然英國、澳大利亞等國家沒有針對PPP模式出臺專門的法律，但卻制定了詳細的實施細則，為PPP項目的成功運行提供了切實的制度指南。澳大利亞基礎設施局制定了完備的公私合作指引，并將決策過程劃分為投資決策和采購決策兩個階段。為了保障PPP項目的順利運行，加拿大分別出臺了地方性、全國性的法律和相應政策，同時，各級地方政府也在不斷完善PPP項目采購程序。其中，英屬哥倫比亞的PPP立法最為典型和完善。目前，《PPP公共部門物有所值評估指引》和《對應公共部門成本——加拿大最佳實踐指引》是加拿大PPP項目實施的主要依據。

（二）法律仲裁和爭端處理

成功建立PPP市場國家的最佳案例表明，只有在私營部門相信公共部門能夠遵守協議條款，并且一旦出現爭議，其能夠擁有公平的申訴機會時，私營部門才會參與到這些基礎設施項目投資中，與公共部門簽訂長期合同。2007年，英國在《PFI合同規(guī)范化第4版》第28章中列出了爭端解決的相互協商、專家建議和法律仲裁三個階段，且這三個解決階段是隨著爭端的嚴重性不斷遞進的。同時，在中國香港、澳大利亞和英國，涉及PPP項目的糾紛一律被歸類為商業(yè)爭端，一般采取仲裁的方式予以處理。1984年的商業(yè)仲裁法案就是澳大利亞處理PPP項目糾紛的仲裁依據。

五、建立專業(yè)的PPP項目管理協調機構

（一）英國建立專業(yè)的管理協調機構

“基礎設施英國”是英國財政部下設的管理PPP項目的專門機構，其在每個具體領域的PPP項目部門下設立PPP項目采購單位（負責具體項目的識別、選擇、準備、采購和監(jiān)督），在每個PPP項目采購單位下再細分中央和地方項目；單設一個國家審計辦公室（NationalAuditOffice）負責PPP項目審計，單設地方PPP政策單位（比如威爾士、蘇格蘭和愛爾蘭）。

（二）澳大利亞建立專業(yè)的管理協調機構

2008年，為了對PPP進行有效的管理，澳大利亞分別設立了全國性和地方性的機構。其中，澳大利亞基礎設施局是全國層面的PPP管理機構，主要負責發(fā)布重大基礎設施計劃，并管理、審批全國的PPP項目。

（三）加拿大建立專業(yè)的管理協調機構

為了推廣PPP模式，1993年加拿大政府設立了一個非黨派、非盈利的組織，即PPP國家委員會（CCPPP）。該委員會致力于推動政府在提供公共服務和建設基礎設施時采用PPP模式，其成員廣泛來自于私人部門和公共部門。此外，加拿大還將PPP中心劃分為聯邦PPP中心和省級PPP中心。聯邦PPP中心組織機構包含董事會以及董事會下設的融資、風險與管理部，投資部，戰(zhàn)略與組織開發(fā)部和項目開發(fā)部。其中，融資、風險與管理部主要負責PPP項目的后期實施；投資部主要負責PPP項目的前期實施和調查；項目開發(fā)部主要負責PPP項目的識別、篩查和商業(yè)案例分析；戰(zhàn)略與組織開發(fā)部主要負責PPP項目的市場開發(fā)。除了聯邦PPP中心外，加拿大還有省級PPP中心，其功能主要是在聯邦PPP中心的指導下負責實施當地的PPP項目。目前，薩斯喀徹溫、紐賓士域、卑詩、魁北克、安大略和阿爾伯達等省都建立了省級PPP中心。

六、經驗啟示

對比主要國家的情況，我國當前開展公共設施建設項目的主要問題是市場發(fā)育不足、法律制度不健全，由此導致項目建設、運營和維護的市場化程度日益下降。同時，政府權責不明、大包大攬，不斷地設立國有企業(yè)（政府平臺公司）來幫扶，期間利益交織，最終所有的風險都集中在政府身上，成為日益沉重的包袱。其他國家PPP給我國的啟示主要在于：

（一）培育市場主體

英國政府注重加大市場主體的培育深度和寬度，為下一步的基礎設施和公共服務提供基礎。這方面首先要厘清政府的職責所在，放手把市場能做的交給企業(yè)來建設、運作和經營，最后在政府和市場的模糊地帶建立政府和企業(yè)的協商平臺和機制來共同推進項目的進度。當務之急是要盡快讓企業(yè)脫離政府成長起來，現有的政府平臺公司可以考慮通過引入戰(zhàn)略投資者參股或私有化來強化市場經營的激勵，真正把地方政府債務的黑洞堵上，并逐步實現地方政府債務的公開透明化，由此強化政府和企業(yè)兩個市場主體的社會信用意識，進而提高PPP項目的市場化程度。

（二）完善法律框架

英國政府重視建立從上而下的法律和制度，為新的PPP項目的開展提供依據和保障。首先，在中央層面要有一個專門的機構或單位來統籌管理所有使用中央財政資金的PPP項目，并在地方設立監(jiān)管使用地方財政資金的PPP項目。其次，要從財政預算角度為PPP項目20—30年項目期限的時間跨度做好項目資金償付準備，為此需要改革現有的財政預算制度，編制中長期財政預算，加強政府的資產負債管理。最后，盡快出臺PPP項目的合同范本、法律指引和相關糾紛、突發(fā)事件的處理程序手冊來統一規(guī)范PPP項目的運作，厘清操作程序，加強項目風險管理。

（三）發(fā)展金融市場

英國政府注重培育專門的PPP項目融資、股權轉讓的金融市場。一方面，通過該金融市場提高項目資金的流動性，解決投資人的資金周轉和退出問題。同時，通過該市場鼓勵社會資金的參與，擴大投資群體，提高項目資金來源的穩(wěn)定性。其中，最關鍵的是PPP項目公開、透明的合理市場定價和與之相關的投資回報機制設計，這需要設計新的金融產品來匹配市場投資者的偏好和項目資金的要求。當前，保險資金和社保資金正在尋找出路，其資金規(guī)模大、要求回報低，較能滿足很多PPP項目資金需求量大、項目回報低的特性，只要能設計出一款金融產品，解決保險資金和社保資金的到期償付保證問題，就可以解決PPP項目要求的穩(wěn)定的資金來源難題。