南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 孫黃彬

改革開放以來，我國農(nóng)村人口數(shù)量減少約2.39億，宅基地面積累計(jì)增加超過3000萬畝，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。為突破這種困境，2018年中央一號文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出宅基地“三權(quán)分置”改革，在原本宅基地所有權(quán)、使用權(quán)的基礎(chǔ)上分離出資格權(quán)。現(xiàn)有的研究多集中在對資格權(quán)的權(quán)屬定位、法律內(nèi)涵、權(quán)利結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行探索，鮮有基于實(shí)例對資格權(quán)保障機(jī)制的研究。武進(jìn)區(qū)自2015年起被列為全國33個改革試點(diǎn)地區(qū)之一，采取了一系列改革舉措，發(fā)現(xiàn)了一系列問題。本文旨在通過分析武進(jìn)區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)，探索宅基地資格權(quán)保障機(jī)制，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

一、宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵

學(xué)界關(guān)于資格權(quán)的權(quán)屬定位存在爭議，大致分為“財(cái)產(chǎn)權(quán)說”與“成員權(quán)說”。李鳳章認(rèn)為資格權(quán)是“宅基地使用權(quán)人在讓渡一定年期的使用權(quán)之后，對原有宅基地的剩余權(quán)”，屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)。韓立達(dá)等學(xué)者認(rèn)為,“三權(quán)分置”就是將宅基地用益物權(quán)中復(fù)合的成員權(quán)內(nèi)容與物權(quán)分離并單獨(dú)設(shè)立，因此資格權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于成員權(quán)。武進(jìn)區(qū)認(rèn)為宅基地資格權(quán)是“村民作為集體成員，要求獲得并且使用集體土地建設(shè)住宅，享有集體土地利益的資格或者特權(quán)”。其包含兩項(xiàng)權(quán)能：一是集體成員有權(quán)請求集體分配一定面積的宅基地，二是對分配宅基地的無償使用或者優(yōu)惠使用。可見，武進(jìn)區(qū)將資格權(quán)視為一種兼具財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性與成員權(quán)屬性的復(fù)合型權(quán)利。本文基于此定義進(jìn)行探究。

二、建立宅基地資格權(quán)保障機(jī)制的瓶頸

（1）資格權(quán)人缺乏規(guī)范的認(rèn)定口徑和標(biāo)準(zhǔn)。由于現(xiàn)有的《土地管理法》《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》等法律政策文件均未對宅基地資格權(quán)作出明確規(guī)定，更不存在統(tǒng)一的資格權(quán)人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，因此，實(shí)踐中大多數(shù)地區(qū)以農(nóng)戶是否擁有本村戶籍或者是否為集體經(jīng)濟(jì)組織成員為判斷依據(jù)。以此為標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上固然使資格權(quán)的認(rèn)定方式較為簡易，認(rèn)定的依據(jù)也較為權(quán)威，但此種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較為死板，不能很好地應(yīng)對外嫁女、空掛戶、人戶分離等情況。也有部分地區(qū)以自然人是否居住在該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn)，但此種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，認(rèn)定的依據(jù)也不夠權(quán)威，往往會使進(jìn)城務(wù)工人員、人口流動人員的資格權(quán)產(chǎn)生爭議。（2）資格權(quán)實(shí)現(xiàn)方式匱乏。宅基地制度的根本目的是保障農(nóng)村居民的居住權(quán)，使其戶有所居。宅基地資格權(quán)在“三權(quán)分置”體系中的重要功能就是為農(nóng)民提供住房保障，盡管地方扶貧政策和土地整治項(xiàng)目可以對農(nóng)民住房改善起到一定作用，但并非制度化保障。宅基地制度是中國農(nóng)村住房保障的唯一制度支撐，宅基地是唯一穩(wěn)定來源。但實(shí)踐中，大多數(shù)地區(qū)資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式僅限于給農(nóng)民分配宅基地，地上房屋建設(shè)需要依靠農(nóng)民自食其力，而真正貧困的農(nóng)戶往往沒有能力自建房屋，這就使得宅基地保障居住權(quán)的功能被弱化。（3）缺少資格權(quán)爭議解決與救濟(jì)機(jī)制。資格權(quán)的認(rèn)定與實(shí)現(xiàn)過程涉及農(nóng)民切身利益，難免發(fā)生爭議與糾紛?，F(xiàn)實(shí)中，由于《土地管理法》第十四條規(guī)定“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理”，并未提及宅基地資格權(quán)，涉及宅基地資格權(quán)的糾紛解決途徑與救濟(jì)方式在各個地區(qū)大相徑庭。有的地方認(rèn)為宅基地資格權(quán)認(rèn)定屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治事項(xiàng)，政府和法院無需過度介入。有的地方認(rèn)為宅基地資格權(quán)認(rèn)定應(yīng)由政府或有關(guān)部門解決，不屬于法院的受案范圍。還有的地方認(rèn)為當(dāng)事人可以通過訴訟由司法機(jī)關(guān)認(rèn)定。因此，有必要探索出一套宅基地資格權(quán)的爭議解決與救濟(jì)機(jī)制。

三、宅基地資格權(quán)保障機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）建立健全資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和制度

資格權(quán)認(rèn)定是改革的基礎(chǔ)性問題，也是難點(diǎn)。針對資格權(quán)缺乏規(guī)范的認(rèn)定口徑和標(biāo)準(zhǔn)的問題，首先，武進(jìn)區(qū)研究制定了《常州市武進(jìn)區(qū)農(nóng)村宅基地保障資格權(quán)認(rèn)定管理暫行辦法》，充分運(yùn)用農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定的基本成果，統(tǒng)籌考慮土地承包、福利享受、義務(wù)履行以及居住等情況，把集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作為農(nóng)民宅基地資格權(quán)認(rèn)定的基本口徑。其次，武進(jìn)區(qū)明確了對特殊問題的處置辦法，對于自然增減人員無需履行經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定，自動賦予成員資格；對于戶籍已遷出的本村集體經(jīng)濟(jì)組織資格成員，納入宅基地資格權(quán)認(rèn)定統(tǒng)計(jì)范圍，數(shù)據(jù)導(dǎo)入系統(tǒng)后發(fā)現(xiàn)重復(fù)錄入問題再作處理；對因婚姻戶籍遷入非經(jīng)資格認(rèn)定的人員，暫不納入。最后，武進(jìn)區(qū)嚴(yán)禁不符合分戶條件的農(nóng)戶成員單獨(dú)分立為宅基地保障戶,包括以下幾種情形：（1）嚴(yán)禁將戶口簿內(nèi)具有經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人員擅自分割立戶；（2）嚴(yán)禁將具有贍養(yǎng)義務(wù)的獨(dú)生子女單獨(dú)立為宅基地保障戶；（3）父母雙方均為非集體經(jīng)濟(jì)組織成員或均已取消成員資格的，嚴(yán)禁將其未成年子女單獨(dú)列為宅基地保障戶；（4）嚴(yán)禁將有子女的獨(dú)居老人單獨(dú)立為宅基地保障戶，有效防止了“一戶多宅”現(xiàn)象的發(fā)生。武進(jìn)區(qū)的資格權(quán)認(rèn)定模式值得其他試點(diǎn)地區(qū)學(xué)習(xí)和借鑒。在今后的改革過程中，資格權(quán)的認(rèn)定可以以戶籍或集體經(jīng)濟(jì)組織成員為基礎(chǔ)，充分利用各類數(shù)據(jù)與資源，綜合考慮多方因素，對特殊情況特殊處理。同時，要在合法合規(guī)的前提下充分尊重農(nóng)民的意愿，履行農(nóng)戶簽字與登記流程，登記內(nèi)容包括集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份信息，宅基地的地理位置、大小和方向及地上建筑物、附屬物和構(gòu)筑物情況說明。最后，應(yīng)當(dāng)建立資格權(quán)公示制度，保障農(nóng)戶的知情權(quán)，對經(jīng)過逐級審批并且公示后無異議的資格權(quán)人頒發(fā)資格權(quán)證書，并且對發(fā)放的資格權(quán)證書的名稱和標(biāo)記內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一，包括名稱及其形式，宅基地資格權(quán)主體和成員的相關(guān)資料，明確標(biāo)注出宅基地的使用權(quán)人和資格權(quán)人以區(qū)分權(quán)利人之間的權(quán)益情況。同時，應(yīng)當(dāng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將經(jīng)過公示的資格權(quán)名單納入網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫，建立健全宅基地資格權(quán)認(rèn)定管理、宅基地審批管理與農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺功能鏈接和信息共享大數(shù)據(jù)庫，以便在后續(xù)改革過程中使用調(diào)閱。

（二）豐富資格權(quán)實(shí)現(xiàn)方式

針對資格權(quán)實(shí)現(xiàn)方式單一的問題，武進(jìn)區(qū)提出差異化的“戶有宜居”的保障方式，采用分類化保障模式，把重點(diǎn)放在對缺乏規(guī)劃性的村莊遷建、異地新建的引導(dǎo)工作上，同時充分尊重農(nóng)戶意見，對規(guī)劃保留村莊的危舊、破敗農(nóng)房采取單戶改造和集中規(guī)劃重建相結(jié)合的方式，完善自建房與公寓房相結(jié)合的住房安置保障模式，成效斐然?？梢?，宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式不應(yīng)囿于單純的分配土地，還應(yīng)當(dāng)綜合考慮現(xiàn)實(shí)情況與農(nóng)戶意愿，充分落實(shí)宅基地資格權(quán)的權(quán)能，使其真正發(fā)揮保障農(nóng)戶居住權(quán)的作用。對于城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)域范圍之外的宅基地，應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)格堅(jiān)守“一戶一宅”的前提下，根據(jù)戶內(nèi)的人口數(shù)量確定宅基地的面積，保障資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)；對于城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)域范圍之內(nèi)的宅基地，可以采取建設(shè)農(nóng)戶小區(qū)、農(nóng)民公寓等方式滿足農(nóng)民居住需求；對于人均耕地少、工業(yè)企業(yè)聚集的地區(qū)，可以在尊重農(nóng)戶意愿的前提下采取多戶聯(lián)建、集中統(tǒng)建的住房保障模式，實(shí)現(xiàn)土地的高效開發(fā)利用，保障宅基地資格權(quán)并不意味僵化宅基地資格權(quán)。一方面，針對有意愿返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的創(chuàng)業(yè)者，具備一定學(xué)歷水平或?qū)I(yè)技能的創(chuàng)新型、創(chuàng)業(yè)型、工匠型人才以及由于國防建設(shè)或其他政策等原因?qū)艨谠谡胤峙淝斑w入本村并在本村生產(chǎn)生活的村民，可以建立一套資格權(quán)獲取機(jī)制，根據(jù)其對農(nóng)民增收致富和對村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出的貢獻(xiàn)，經(jīng)集體成員表決等程序后，依法吸納其為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，賦予其宅基地資格權(quán)，為其在鄉(xiāng)村大展拳腳提供保障。另一方面，也可以鼓勵農(nóng)民自愿有償退出宅基地資格權(quán)，通過集體經(jīng)濟(jì)組織的貨幣補(bǔ)償、提供養(yǎng)老和社會保障等方式，實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)。

（三）建立完善資格權(quán)爭議解決與救濟(jì)機(jī)制

針對宅基地資格權(quán)相關(guān)的爭議與糾紛，可以建立起三級矛盾糾紛解決機(jī)制。首先，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，可以分別設(shè)立土地調(diào)解員與土地調(diào)解委員會，充分發(fā)揮基層組織將矛盾化解在集體內(nèi)部的作用，幫助農(nóng)戶在第一時間化解矛盾糾紛,也有助于維護(hù)鄰里關(guān)系。其次，在縣區(qū)一級，可以由政府及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門牽頭組建土地仲裁委員會，專門處理包括宅基地資格權(quán)在內(nèi)的各種土地糾紛，一方面有利于提高解決糾紛的效率，減少農(nóng)戶維權(quán)成本，另一方面也賦予了糾紛解決過程權(quán)威性。同時立法層面也應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)，為專門仲裁委員會的設(shè)立提供法律依據(jù)。最后，對上述處理結(jié)果不服的人員可以向人民法院提起訴訟，人民法院至少應(yīng)將資格權(quán)的確權(quán)糾紛納入受理范圍，結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y格權(quán)認(rèn)定辦法作出裁判。

四、結(jié)語

宅基地“三權(quán)分置”改革是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)，是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。在宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利配置框架下，資格權(quán)能否得到充分保障不僅關(guān)系到改革的成效，更關(guān)乎廣大農(nóng)戶的切身利益。因此，不論出于何種理由，關(guān)于農(nóng)村宅基地制度的立法修改必須參考現(xiàn)有的改革試點(diǎn)成果。常州市武進(jìn)區(qū)的先進(jìn)改革經(jīng)驗(yàn)對于今后改革地區(qū)在建立健全資格權(quán)認(rèn)定制度、豐富資格權(quán)實(shí)現(xiàn)方式、完善資格權(quán)糾紛解決機(jī)制等方面提供了寶貴的借鑒，也為今后宅基地改革的制度構(gòu)建打下了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。唯有從試點(diǎn)地區(qū)中總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，再將理論研究成果運(yùn)用到實(shí)踐中，宅基地“三權(quán)分置”的相關(guān)制度才能愈加完善。