梧州學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院 楊秀花，郭兵強，梁金結(jié)

自21世紀(jì)以來，非典、H7N9型禽流感、埃博拉病毒、新型冠狀病毒肺炎等公共危機事件相繼發(fā)生，給人們的生命和財產(chǎn)安全帶來了極大的損害，嚴(yán)重阻礙了社會經(jīng)濟的可持續(xù)健康發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。在應(yīng)對公共危機事件中，政府是危機治理的主體，在組織監(jiān)督中起著主導(dǎo)作用。但是，光靠政府的參與是不夠的，還需要其他社會主體的共同參與。非營利組織(NPO)作為社會的重要主體之一，可以最大限度地協(xié)調(diào)各方力量和社會資源，凝聚參與危機管理的各方力量，有效促進(jìn)我國社會治理體系的現(xiàn)代化。因此，要發(fā)揮非營利組織的獨特作用，讓他們更多地參與危機治理。

據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2021年2月，我國已經(jīng)登記的非營利組織（社會組織）超過90萬個，其中2292個是全國性的非營利組織（社會組織）。與2003年非典疫情時期登記的6.6萬個相比，非營利組織數(shù)量增長快速，由此可見，非營利組織在這18年間得到了不斷的發(fā)展和完善。盡管當(dāng)前我國非營利組織運作模式與國際上的非營利組織相比成熟度還有一定的差距，但是其已成為一股非常重要的力量，活躍在我國突發(fā)性公共危機事件治理的前沿。新興起來的非營利組織廣泛參與到治理突發(fā)性公共危機事件中，因其相比較政府有獨特的優(yōu)勢，給政府治理公共危機緩解了壓力，然而非營利組織在參與公共危機事件處理過程中仍存在障礙，因此研究我國非營利組織在當(dāng)前新冠疫情背景下的參與機制，分析問題產(chǎn)生的原因，最后提出合理的對策建議具有重要意義。完善非營利組織在公共危機事件中的參與機制問題，有助于積極動員社會力量、匯集資源以及防止和控制疫情，有利于為今后爆發(fā)公共危機事件時的治理提供經(jīng)驗和借鑒。研究非營利組織在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中的參與問題，也有利于強化自身能力建設(shè)，塑造良好的公益形象，凝聚社會公益性力量，更好地滿足公眾對公共服務(wù)的需求。

一、非營利組織在突發(fā)公共危機事件中的獨特優(yōu)勢

從政府與非營利組織在解決公共危機事件時的作用來看，盡管非營利組織的規(guī)模、人力、物力和公共權(quán)威性都不足以與政府部門相比擬，但是其所具有的獨特優(yōu)勢使其能成為政府聯(lián)手處理公共危機的主要對象。

（一）結(jié)構(gòu)體系運作靈活

與政府組織化程度較高的結(jié)構(gòu)體系框架相比，作為社會自治的非營利組織通過靈活的組織結(jié)構(gòu)、獨立決策和快速行動，能夠迅速投入到危機處置中。在新冠疫情中，非營利組織第一時間投入疫情防控，廣泛動用社會資源向危機地區(qū)提供援助，緩解了政府的壓力，也充當(dāng)救助支援的中介機構(gòu)，號召并呼吁更多社會力量參與救助。

（二）專業(yè)技術(shù)背景優(yōu)勢明顯

非營利組織往往是根據(jù)明確而又具體的目標(biāo)招收吸納經(jīng)驗豐富的社會人士，因而在專業(yè)技術(shù)方面更具優(yōu)勢[2]。相對政府而言，非營利組織更具有專門從事特定領(lǐng)域的特點，促使其在應(yīng)對危機時能提供更加科學(xué)、精準(zhǔn)和高效的公共服務(wù)。而政府公務(wù)員招錄及任職并非完全根據(jù)專業(yè)背景進(jìn)行人才選拔與配置，因此，針對特定公共危機提供有專業(yè)技術(shù)背景的人員難以在政府公職人員隊伍中實現(xiàn)，非營利組織則可以彌補政府的不足。具體而言，在危機潛伏期，非營利組織在其負(fù)責(zé)的活動領(lǐng)域內(nèi)宣傳危機知識、增強公民危機意識、提升基層防范能力，進(jìn)一步縮小危機波及范圍，減緩危機擴散程度。非營利組織也能夠利用技術(shù)工具監(jiān)測潛在的公共危機，收集信息，進(jìn)行整理、加工和判斷，根據(jù)得到的科學(xué)結(jié)論向公眾預(yù)警，在危機還未爆發(fā)時做好防范，這也為政府解決公共危機減輕了壓力。危機發(fā)生后，非營利組織踴躍提供專業(yè)幫助，包括心理咨詢、人道主義援助、向危機最前線派遣專業(yè)人員等，因此非營利組織在精神動員和戰(zhàn)勝危機方面優(yōu)勢明顯，政府無法代替其發(fā)揮作用。

（三）滿足群眾訴求

非營利組織由全國有奉獻(xiàn)和志愿精神的人員組成，人員構(gòu)成的特殊性使非營利組織與政府相比能更優(yōu)先了解公眾的訴求以及危機發(fā)生后的最新動態(tài)[3]。例如新冠疫情發(fā)生后，非營利組織走進(jìn)群眾、了解群眾需求，針對他們的訴求為公眾提供積極的幫助和支持，安穩(wěn)了人心，維持了我國社會秩序的正常運轉(zhuǎn)，也動員組織了眾多社會力量，積極滿足了群眾的訴求，因此，非營利組織更貼近群眾這一特性有助于維持社會規(guī)范與運行秩序。

二、突發(fā)公共危機事件非營利組織參與困境分析

就我國目前的形勢而言，我國非營利組織在公共危機管理中發(fā)揮著重要的作用，但由于各方面因素的阻礙，使得非營利組織在積極應(yīng)對公共危機時也面臨著一些困境。

（一）志愿失靈與志愿過剩

一方面，隨著非營利組織的發(fā)展壯大，其在管理規(guī)范化上也呈現(xiàn)出一些不足，如違規(guī)挪用政府撥款、私吞捐助資金或物資等等，還有個別成員加入組織是為了追求利潤或提升社會地位，出現(xiàn)志愿失靈現(xiàn)象。另一方面，志愿者數(shù)量空前增多也帶來了一定程度的志愿過剩，主要表現(xiàn)為志愿者盲目參加救援，造成一定的資源浪費，增加了公共危機治理的壓力。[4]

（二）缺乏健全的法律法規(guī)

法律的缺失使非營利組織發(fā)展先天不足，在參與危機治理時不具合法性。由于非營利組織的形成時間較晚，國家在非營利組織管理方面的法律不夠完善，尤其在組織內(nèi)部缺失法律法規(guī)、約束機制和管理機制，更易暴露弊端。

（三）監(jiān)督機制的不完善引發(fā)公信力降低

我國的非營利組織缺少相對獨立的監(jiān)督主體，特別是在其內(nèi)部財務(wù)管理方面，更多的是由有利益關(guān)系的內(nèi)部人員監(jiān)督，容易出現(xiàn)思想偏差所帶來的財務(wù)運作問題，從而導(dǎo)致社會公信力降低。

（四）與政府缺乏溝通與協(xié)作

我國在危機管理應(yīng)對方面始終是以政府為主導(dǎo)，政府占支配地位，非營利組織僅是一個配合、協(xié)助政府共同參與公共危機治理的組織，政府往往在處理危機時采取的是直接從上向下命令指揮和調(diào)度資源的工作方式，工作方式的差異在一定程度上使二者缺乏溝通與協(xié)作。

三、非營利組織參與突發(fā)公共危機事件管理的對策

要解決非營利組織參與公共危機事件面臨的問題，可以采取以下幾個方面的對策。

（一）構(gòu)建新型志愿服務(wù)體系，統(tǒng)籌各方資源

結(jié)合非營利組織靈活的組織結(jié)構(gòu)體系特點統(tǒng)籌各方力量，合理配置資源，政府要加快推動新型志愿服務(wù)體系建設(shè)，解決志愿失靈或志愿過剩的問題題，促使非營利組織發(fā)揮正向功能，避免資源浪費，加速政府解決公共危機的步伐。

（二）完善法律法規(guī)體系，加強自身組織水平建設(shè)

政府要加快關(guān)于非營利組織的立法工作進(jìn)程，用制度促使非營利組織良性運行，組織內(nèi)部用部門規(guī)章約束組織成員，在制度約束下發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，進(jìn)一步加強自身管理，有利于更好地參與公共危機治理，提升危機治理效率。

（三）設(shè)置獨立的監(jiān)督機構(gòu)，完善監(jiān)督機制

近年來非營利組織財務(wù)管理屢屢出現(xiàn)挪用公眾捐款、貪污國家撥款等現(xiàn)象，最重要的原因是缺乏完善的監(jiān)督機制。應(yīng)當(dāng)加快在國家黨政機構(gòu)中設(shè)置獨立的監(jiān)督部門，監(jiān)管財務(wù)資金的去向，針對非營利組織設(shè)置獨立的第三方監(jiān)督機構(gòu)，務(wù)必讓公眾放心，增強非營利組織的權(quán)威和公信力。

（四）轉(zhuǎn)變危機處理觀念，加強溝通與協(xié)作

營利組織靈活度較高，有其獨特的專業(yè)優(yōu)勢，政府是有限型政府，處理危機不能面面俱到，因此政府要轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識非營利組織的重要功能，正確看待與非營利組織的關(guān)系，通過授權(quán)、委托等讓非營利組織充分參與政府無法涉及的領(lǐng)域，合理賦權(quán)，讓非營利組織代替其履行職責(zé)。非營利組織也要積極和政府溝通，協(xié)商合作探討對策，提出更具合理性的方案，實現(xiàn)政府與非營利組織雙贏。

四、結(jié)束語

我國的非營利組織在參與公共危機管理方面發(fā)揮著極大的作用，這主要與其自身所扮演的角色和獨特優(yōu)勢有關(guān)。在此次新冠疫情防控中，非營利組織作為一股非政府力量參與到公共危機管理中發(fā)揮了獨特的專業(yè)優(yōu)勢，為政府解決公共危機緩解了壓力。但我們也要認(rèn)識到非營利組織參與危機管理的問題和困境，針對這些困境提出合理的應(yīng)對策略，以發(fā)揮非營利組織的正向功能，提升其管理和服務(wù)水平，讓更高效的非營利組織協(xié)助政府共同應(yīng)對公共危機事件，提高我國公共危機管理效率，構(gòu)建我國政府與非營利組織共同治理公共危機事件的新局面。