中共長(zhǎng)沙市委黨校 王紅

一、法治化營(yíng)商環(huán)境的界定

世界銀行為評(píng)估全球經(jīng)濟(jì)體投資環(huán)境狀況，從2003年開始，每年都會(huì)發(fā)布一份《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》。目前，在全球范圍內(nèi)有191個(gè)經(jīng)濟(jì)體參與了世界銀行的營(yíng)商評(píng)估，該報(bào)告的評(píng)估指標(biāo)科學(xué)構(gòu)建起了對(duì)一個(gè)國(guó)家營(yíng)商環(huán)境優(yōu)劣的評(píng)價(jià)體系，并在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛影響。由此，營(yíng)商環(huán)境進(jìn)入世界各國(guó)政府的治理視野，在全球化背景下，該概念也成為投資者進(jìn)行投資決策的一項(xiàng)重要參考。我國(guó)將打造國(guó)際化、便利化、法治化營(yíng)商環(huán)境作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的階段性目標(biāo)。其中，法治化營(yíng)商環(huán)境被學(xué)界認(rèn)為是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的根本性措施與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。學(xué)界也從多種角度對(duì)法治化營(yíng)商環(huán)境開展了理論研究，例如，從制度建設(shè)的角度來看，研究構(gòu)建法治化營(yíng)商環(huán)境所應(yīng)做的立法準(zhǔn)備；從深化改革的角度，解析政府提出優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的本質(zhì)是為了降低市場(chǎng)交易中的制度成本，法治作為制度的載體，在這輪制度改革中的保障作用不容忽視。總結(jié)上述的觀點(diǎn)不難得出，法治化營(yíng)商環(huán)境是在市場(chǎng)發(fā)展到一定階段后，國(guó)家為更大效度地激發(fā)市場(chǎng)要素，為市場(chǎng)主體投資和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為所提供的一種完善且有效的制度激勵(lì)，在穩(wěn)定預(yù)期、激發(fā)活力及優(yōu)化政企關(guān)系方面，法治發(fā)揮著不可替代的重要作用。

二、我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境的功能

（一）穩(wěn)定市場(chǎng)主體的預(yù)期

一是對(duì)市場(chǎng)規(guī)則的穩(wěn)定預(yù)期。深層次地推進(jìn)改革要求制度設(shè)計(jì)目標(biāo)，以穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期作為必選項(xiàng)，而法的穩(wěn)定性特征與市場(chǎng)對(duì)制度的穩(wěn)定性需求不謀而合。因此，好的營(yíng)商環(huán)境應(yīng)當(dāng)是法治化的，法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，成為市場(chǎng)主體、政府等各方達(dá)成的一種共識(shí)。那么如何實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境的法治化呢？這就要求一方政府的營(yíng)商政策以法律形式予以固定呈現(xiàn)，用法的權(quán)威為其背書。只有政策上升為法律制度，市場(chǎng)主體才能在穩(wěn)定的預(yù)期中從事投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。同時(shí)，法治化追求的還有制度安排上的統(tǒng)一化，盡量規(guī)避部門之間各自為政，實(shí)現(xiàn)政策在法治層面相協(xié)調(diào)。構(gòu)建法治化營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)之一就是擺脫市場(chǎng)規(guī)則中的“人治思維”，克服規(guī)則的隨意性，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)制度安排在法治軌道上持續(xù)推進(jìn)。二是對(duì)經(jīng)營(yíng)收益的穩(wěn)定預(yù)期。法治化的市場(chǎng)環(huán)境要求政府為市場(chǎng)主體的合法財(cái)產(chǎn)予以法律保障。中央明確提出要對(duì)企業(yè)和企業(yè)家合法財(cái)產(chǎn)給予平等保護(hù)，近年新興類型的財(cái)產(chǎn)形式如數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)，其法律地位的認(rèn)定一直存疑，其法律地位的不確定性給市場(chǎng)活動(dòng)帶來了模糊空間。今年生效實(shí)施的民法典對(duì)這些新型財(cái)產(chǎn)形式的民事法律地位及財(cái)產(chǎn)屬性予以了明確，這對(duì)提振投資者對(duì)市場(chǎng)的信心起到了積極的正向作用。三是對(duì)司法公正的穩(wěn)定預(yù)期。司法是依法平等保護(hù)各類市場(chǎng)主體合法權(quán)益的最后一道防線。公正司法建立在精準(zhǔn)、恰當(dāng)適用法律的基礎(chǔ)上，兌現(xiàn)在嚴(yán)格、到位的司法執(zhí)行上。對(duì)市場(chǎng)主體來說是一場(chǎng)最為生動(dòng)的法治實(shí)踐課，能促進(jìn)市場(chǎng)主體在投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中自覺依照法律規(guī)范市場(chǎng)行為，正向激勵(lì)市場(chǎng)主體合法經(jīng)營(yíng)，同時(shí)，也使市場(chǎng)主體對(duì)其活動(dòng)有明確預(yù)期。反言之，不公正的司法對(duì)營(yíng)商環(huán)境的破壞力往往是致命的。

（二）激發(fā)社會(huì)主體活力

一是發(fā)掘市場(chǎng)創(chuàng)新活力。保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)是保護(hù)創(chuàng)新，隨著知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)越來越強(qiáng)化，全國(guó)上下各級(jí)相關(guān)部門積極圍繞知識(shí)產(chǎn)權(quán)出臺(tái)保護(hù)舉措。2020年，最高人民檢察院成立了知識(shí)產(chǎn)權(quán)檢察辦公室，深圳頒布了全國(guó)首個(gè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法案，并設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)專章。湖南出臺(tái)《關(guān)于強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的實(shí)施意見》，明確了司法、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)治理保護(hù)五大層面20條知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的有力舉措。二是釋放市場(chǎng)創(chuàng)業(yè)活力。小微企業(yè)及創(chuàng)業(yè)者是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的毛細(xì)血管，是市場(chǎng)最具活力的一部分，一個(gè)高度法治化的營(yíng)商環(huán)境能為創(chuàng)業(yè)活力的迸發(fā)提供充足的空間。近年來，包括湖南在內(nèi)的全國(guó)各地陸續(xù)修訂出臺(tái)了一些針對(duì)中小企業(yè)發(fā)展的促進(jìn)條例，這為中小企業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展提供了制度保障。三是提升市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)。構(gòu)建法治化營(yíng)商環(huán)境意味著對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的短板、缺點(diǎn)，通過法律的途徑加以完善和解決，這也是我國(guó)經(jīng)貿(mào)能夠更好地融入世界市場(chǎng)、增強(qiáng)我國(guó)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的有效措施。

（三）構(gòu)筑“清”“親”的政商關(guān)系

政商關(guān)系自古以來重要且復(fù)雜。十八大以來，中央提出要構(gòu)建新型政商關(guān)系，最核心的就是要實(shí)現(xiàn)二者“清”且“親”。政商關(guān)系在營(yíng)商環(huán)境上反映來看，直接決定了市場(chǎng)生態(tài)環(huán)境的好壞。從法治的角度來看，實(shí)現(xiàn)“清”“親”“政”商關(guān)系至少有三層要求：一是避免權(quán)力與資本相勾連，必須在權(quán)力與資本之間設(shè)置法治隔離帶，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓資本脫離暗箱的操控，用法治為權(quán)力和資本劃定邊界，使之嚴(yán)格在法治框架下運(yùn)行。對(duì)于官商勾結(jié)、利益輸送等權(quán)力資本勾結(jié)現(xiàn)象處以法治重拳，打破暗箱操作，破除權(quán)力尋租，阻斷腐敗鏈條，為市場(chǎng)主體營(yíng)建一個(gè)風(fēng)清氣正的市場(chǎng)環(huán)境。二是政商合作親而有度。中央要求，政商之間的合作應(yīng)當(dāng)做到“親”而有度、“清”而有為。企業(yè)家不斷增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任意識(shí)與企業(yè)家精神，將造福一方經(jīng)濟(jì)、奉獻(xiàn)一方百姓作為企業(yè)應(yīng)有的價(jià)值追求。政企合作是基于共同的價(jià)值追求，尺度之外應(yīng)還有溫度，而尺度與溫度的嚴(yán)肅性與靈活性只能由法治來予以權(quán)衡，這非?？简?yàn)立法者與執(zhí)法者的法律素養(yǎng)與法治智慧。三是政商互惠于法有據(jù)。長(zhǎng)期以來，政商之間偶有存在“雙方法律地位不平等”的認(rèn)識(shí)偏差，而法治化營(yíng)商環(huán)境就是要消除這種認(rèn)識(shí)偏差，這背后有政府職能轉(zhuǎn)變的邏輯——管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，打造服務(wù)型政府。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)政企互動(dòng)規(guī)則的透明化、溝通便利化，最終在制度化、法治化的基礎(chǔ)上建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政商互惠關(guān)系。

三、我國(guó)構(gòu)建法治化營(yíng)商環(huán)境的實(shí)踐探索

（一）完善營(yíng)商環(huán)境制度體系建設(shè)

從市場(chǎng)與政府的關(guān)系角度來看，政府是市場(chǎng)各項(xiàng)制度的構(gòu)建者、履行者、監(jiān)督者。因此，政府要運(yùn)用職能職責(zé)，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各要素實(shí)現(xiàn)效益最大化。一是健全營(yíng)商法律體系。我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中逐步形成?？偟膩碚f，近年來我國(guó)營(yíng)商法律法規(guī)體系建設(shè)逐步完善，針對(duì)世界銀行發(fā)布的評(píng)估指標(biāo)，我國(guó)有針對(duì)性地制定、修改了一些法律法規(guī)，例如，外商投資法、公司法、反壟斷法、民法典等法律。二是中央出臺(tái)行政法規(guī)。《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的正式實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境上升到國(guó)家層面，各地關(guān)于營(yíng)商環(huán)境的改革舉措、經(jīng)驗(yàn)做法，被中央以法規(guī)制度的形式予以了總結(jié)和固定。這為各地進(jìn)一步深化法治化營(yíng)商環(huán)境提供了法治原則指引。三是各地出臺(tái)專項(xiàng)政策。例如，湖南立足“三個(gè)著力”“三個(gè)高地”，持續(xù)推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化建設(shè)，發(fā)布了湖南省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境規(guī)定。長(zhǎng)沙市于2020年發(fā)布了全國(guó)首例法治化營(yíng)商環(huán)境報(bào)告。2021年，長(zhǎng)沙市率先提出優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工程行動(dòng)方案，為持續(xù)深化、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供了政策保障，成為營(yíng)商環(huán)境制度建設(shè)的有力補(bǔ)充。

（二）提高營(yíng)商環(huán)境行政執(zhí)法能力

總的來說，營(yíng)商環(huán)境行政執(zhí)法越來越規(guī)范。一是執(zhí)法機(jī)構(gòu)嚴(yán)格法定。各地政府紛紛制定公布了執(zhí)法機(jī)構(gòu)目錄，開展執(zhí)法機(jī)構(gòu)確認(rèn)制度和執(zhí)法機(jī)構(gòu)通報(bào)制度。當(dāng)前工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)集中在執(zhí)法事項(xiàng)移交工作上，需進(jìn)一步健全權(quán)力清單、責(zé)任清單動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制。其次是執(zhí)法人員的資格管理制度。確保執(zhí)法人員獲得法律認(rèn)證資格，持證執(zhí)法。二是執(zhí)法行為嚴(yán)格法定。確保嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，貫徹“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管原則，注重程序的重要性。進(jìn)一步細(xì)化行政綜合執(zhí)法處罰的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。三是執(zhí)法檢查嚴(yán)格法定。執(zhí)法監(jiān)督工作常態(tài)化是形勢(shì)需求，也是發(fā)展所趨。

（三）增強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境公正司法力度

司法是涵養(yǎng)良好營(yíng)商環(huán)境“優(yōu)質(zhì)水土”的重要保障，公正司法在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主要是聚焦企業(yè)家等市場(chǎng)主體和政府關(guān)系。一是打造安定有序的社會(huì)環(huán)境，對(duì)于市場(chǎng)上仍然存在的一些擾亂市場(chǎng)秩序的違法犯罪活動(dòng)，例如，欺凌、脅迫、欺詐或暴力執(zhí)法苛以重罰，提高違法成本，為投資者營(yíng)造安心創(chuàng)業(yè)、放心經(jīng)營(yíng)的社會(huì)氛圍。二是打造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。企業(yè)及企業(yè)家的合法權(quán)益不受侵犯，給予企業(yè)家財(cái)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)，依法打擊涉企、涉企業(yè)家、涉知識(shí)產(chǎn)權(quán)的違法犯罪行為，用法治維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。

（四）重視營(yíng)商環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)

中國(guó)營(yíng)商環(huán)境世界排名在2018年實(shí)現(xiàn)了49個(gè)位次的躍升，名次飛躍的背后是中國(guó)營(yíng)商環(huán)境的顯著改善。依法保護(hù)各類市場(chǎng)主體，維護(hù)公平有序的市場(chǎng)環(huán)境，提供規(guī)范、便捷、高效的政務(wù)服務(wù)，是我國(guó)取得可喜成績(jī)的密碼。一言以蔽之，這都是市場(chǎng)機(jī)制的法律保障不斷強(qiáng)化的結(jié)果。一是打破部門壁壘，聯(lián)合監(jiān)管。國(guó)務(wù)院在2015年對(duì)“事中事后監(jiān)管”進(jìn)行全國(guó)性的隨機(jī)抽查，這種全新監(jiān)管模式催生了各地監(jiān)管模式的創(chuàng)新。例如，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式為浙江首創(chuàng)，在全國(guó)開花?！半p隨機(jī)”聯(lián)合抽查的優(yōu)點(diǎn)在于克服了選擇性執(zhí)法、重復(fù)檢查的執(zhí)法弊端。二是創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管模式。資源交易一直被視為重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，對(duì)于該領(lǐng)域的執(zhí)法監(jiān)管主要聚焦于如何扼制串標(biāo)舞弊、違法分包等違法行為。相關(guān)執(zhí)法部門針對(duì)資源交易監(jiān)管制度出臺(tái)了多項(xiàng)監(jiān)管改革措施。其次，作為重點(diǎn)監(jiān)管的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)等重點(diǎn)領(lǐng)域，堅(jiān)持包容審慎的原則，全面細(xì)致監(jiān)管，而對(duì)于出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難的企業(yè)，在把握?qǐng)?zhí)法尺度上為其留出盤活重整的空間。三是健全企業(yè)信用監(jiān)管體系。進(jìn)一步落實(shí)告知承諾制度，同時(shí)，進(jìn)一步整合落實(shí)信用事前承諾、信用持續(xù)監(jiān)管、事后信用評(píng)估的全流程，不斷完善以信用為基礎(chǔ)的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。