廣州工商學(xué)院管理學(xué)院 張艷，劉雪萍，嚴(yán)冠杰

一、我國(guó)多層次老年收入保障體系概況

1994年，世界銀行首次正式發(fā)布其對(duì)于養(yǎng)老金改革的研究成果和推薦模式，即養(yǎng)老金改革的三支柱模式，在其影響和資助下，很多國(guó)家開(kāi)展了養(yǎng)老金制度的改革，致力于通過(guò)多支柱多層次的設(shè)計(jì)，分散老年收入風(fēng)險(xiǎn)，分擔(dān)政府和社會(huì)的養(yǎng)老壓力。2005年，世界銀行基于世界多國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，再一次豐富和發(fā)展了其1994年提出的養(yǎng)老金三支柱模式，提出老年收入保障的五支柱模式(World-Bank,2005)。目前在國(guó)際上，世界銀行倡導(dǎo)的多支柱多層次老年收入保障體系，受到世界大多數(shù)國(guó)家的推崇和認(rèn)可。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)也逐步建立了多支柱多層次的老年收入保障制度。在世界銀行三支柱與五支柱理論的基礎(chǔ)上，我國(guó)很多學(xué)者對(duì)照世界銀行倡導(dǎo)的各個(gè)支柱分析了我國(guó)多層次老年收入保障層次及其完善（董克用，2016；湯兆云2018；鄭秉文，2018），張艷和李琳（2020）對(duì)照世界銀行五支柱模式，提出我國(guó)目前的老年收入保障制度體系已包含世界銀行五個(gè)支柱的設(shè)計(jì)，具有較好的制度基礎(chǔ)，為在我國(guó)建設(shè)更廣泛的老年退休收入與支持提供了基礎(chǔ)制度保障。

根據(jù)以上學(xué)者的研究，目前我國(guó)老年收入保障制度主要包含以下支柱或?qū)哟危毫阒е脑O(shè)計(jì)主要指的是我國(guó)目前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金政策，該養(yǎng)老金是由政府財(cái)政籌資發(fā)放的非繳費(fèi)型的普惠養(yǎng)老金；第一支柱指的是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，是我國(guó)職工和居民主要的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；第二支柱指由國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范和實(shí)施的職業(yè)年金和企業(yè)年金，主要由私人（企業(yè)和個(gè)人）籌資；第三支柱是以私人部門(mén)（企業(yè)和個(gè)人）自愿籌資為特征的自主選擇的自愿型養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品或儲(chǔ)蓄等；第四支柱指的是向老年人提供的非正式的家庭內(nèi)部或代際之間的資金或非資金支持。

二、我國(guó)多支柱老年收入保障體系面臨的主要問(wèn)題

基于世界銀行五支柱理論，我國(guó)目前已有五支柱模式相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，制度基礎(chǔ)較好。但新時(shí)期，我國(guó)老年收入保障體系仍面臨很多問(wèn)題，制度的實(shí)際運(yùn)行效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期，有較大的調(diào)整和改進(jìn)空間，需要對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行多方面剖析、反思和深入研究，從而進(jìn)一步完善新時(shí)代具有中國(guó)特色多支柱老年收入保障體系的建設(shè)。

（一）零支柱養(yǎng)老金待遇水平總體偏低，僅覆蓋城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人，有待進(jìn)一步改革和完善

首先，在我國(guó)的老年收入保障制度中，零支柱的設(shè)計(jì)體現(xiàn)在了我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這并不是一個(gè)獨(dú)立的制度，屬于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一部分，政策獨(dú)立性較差，與世界銀行倡導(dǎo)的由政府財(cái)政籌資發(fā)放的非繳費(fèi)型的普惠養(yǎng)老金制度還有一定的距離和改革的空間。

其次，從零支柱養(yǎng)老金的覆蓋情況來(lái)看，僅覆蓋城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人和一部分制度實(shí)施前年滿60周歲的城鄉(xiāng)居民。制度實(shí)施以后，非城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人將不被覆蓋，覆蓋范圍有限。

再次，城鄉(xiāng)居民零支柱基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇水平總體偏低。國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行了多次調(diào)整，但目前大多數(shù)地區(qū)城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金僅維持在100元左右，與我國(guó)人均低保標(biāo)準(zhǔn)尚存在較大差距，難以保障老年人口的基本生存需要。尤其隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人民生活水平的持續(xù)提高，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金更顯無(wú)力，緩解貧困和保障基本生活的功能都十分有限。

（二）第一支柱獨(dú)大，面臨財(cái)務(wù)可持續(xù)、人口老齡化的多重壓力和危機(jī)，且職工和居民基本養(yǎng)老金待遇的差距將在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)存在

首先，我國(guó)多層次老年收入保障體系中，存在第一支柱獨(dú)大的現(xiàn)象，已是學(xué)界的共識(shí)，是目前是我國(guó)老年收入保障的一個(gè)突出特點(diǎn)，同時(shí)也是未來(lái)需要慢慢調(diào)整和解決的重要制度缺陷和問(wèn)題（高慶波，2016；鄭秉文，2018；董克用,2019；婁飛鵬，2020）。主要依靠單一支柱（第一支柱）實(shí)現(xiàn)老年收入保障，其風(fēng)險(xiǎn)和弊端是國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，會(huì)面臨著財(cái)務(wù)可持續(xù)、人口老齡化的多重壓力和危機(jī)，需要引入和發(fā)展其他支柱的支持和支撐，形成多層次多支柱協(xié)同發(fā)展和老年收入保障。

其次，職工和居民基本養(yǎng)老金待遇的差距將在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)存在。目前，我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)行完全積累制，主要靠個(gè)人繳費(fèi)和部分政府補(bǔ)貼繳費(fèi)完成個(gè)人賬戶(hù)基金的積累。目前其待遇水平相對(duì)較低，原因主要是兩個(gè)：一是基金本身的保值增值收益較少，二是個(gè)人繳費(fèi)動(dòng)力不足，選擇的繳費(fèi)檔次一般較低。不排除有些人的收入水平很低，只能選擇最低的繳款檔次，但根源主要是保險(xiǎn)基金的保值增值性較差，這是目前我國(guó)大多數(shù)社會(huì)保障基金的通病。但低增值率意味著未來(lái)領(lǐng)取養(yǎng)老金數(shù)額價(jià)值存在較大不確定性，致使參保人不愿意提高繳費(fèi)檔次，成了人們領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金和獲取政府補(bǔ)貼的目的，良好的制度設(shè)計(jì)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)好的效果，繳費(fèi)少且增值收益差，共同導(dǎo)致養(yǎng)老金水平提高不上去，成為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的頑疾，亟待解決。相比于城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老金相比，待遇差距較大，保障功能較弱。目前我國(guó)的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，覆蓋全部職工以及靈活就業(yè)人員，雖有相關(guān)數(shù)據(jù)顯示其替代率有所下降（董克用，施文凱，2020），但依然是我國(guó)目前基金規(guī)模最大，待遇最好的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前，職工和居民基本養(yǎng)老金待遇的差距將在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)存在。

（三）第二支柱職業(yè)年金與企業(yè)年金發(fā)展動(dòng)力不足，覆蓋范圍有限，基金增值能力不強(qiáng)，未能形成對(duì)第一支柱的有力支撐

首先，企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制明顯不足，覆蓋范圍受限。從企業(yè)年金的政策要求上看，其作為一種企業(yè)在參與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，按照企業(yè)自身力量和員工自愿原則，而自主實(shí)行的企業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。這就意味著參與企業(yè)年金計(jì)劃的企業(yè)與職工，需要承擔(dān)起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)年金的共同繳費(fèi)。

但是，目前我國(guó)的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例過(guò)高早已成為企業(yè)與個(gè)人的重要負(fù)擔(dān)，與此同時(shí)，如果企業(yè)建立企業(yè)年金計(jì)劃則需要投入大量的資金。所以受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)積壓導(dǎo)致發(fā)展空間不足，同時(shí)高門(mén)檻的建立條件，讓不少企業(yè)望而卻步，使得企業(yè)年金的覆蓋率十分低下。此外，第二支柱職業(yè)年金和企業(yè)年金目前無(wú)法覆蓋到靈活就業(yè)人員。

其次，在企業(yè)年金的實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，投資產(chǎn)品準(zhǔn)入門(mén)檻低，投資產(chǎn)品參差不齊導(dǎo)致投資收益不穩(wěn)定，使得企業(yè)年金基金資產(chǎn)投資現(xiàn)狀呈現(xiàn)兩極分化，一邊為較為安全的低收益保守投資，另一邊為高風(fēng)險(xiǎn)的高收益投資；這種局面的產(chǎn)生也說(shuō)明了企業(yè)年金投資市場(chǎng)監(jiān)管不足，無(wú)法充分對(duì)企業(yè)年金資金進(jìn)行有效管理，基金增值能力不夠強(qiáng)勁。

因此，存在繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，基金增值能力有限等弊端，致使我國(guó)第二支柱吸引力不足，覆蓋范圍非常受限，企業(yè)和個(gè)人的參保熱情都不高，未能形成對(duì)第一支柱的有力支撐。

（四）第三支柱自愿型私人養(yǎng)老保險(xiǎn)亟待改革、規(guī)范與完善

從世界范圍內(nèi)的實(shí)踐來(lái)看，由政策加持和保駕護(hù)航的私人自愿籌資的個(gè)人養(yǎng)老賬戶(hù)一直是世界各國(guó)第三支柱的成功標(biāo)桿，美國(guó)的IRA第三支柱賬戶(hù)就是其中之一。2018年4月，我國(guó)中央五部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》，決定開(kāi)展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，標(biāo)志著我國(guó)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度開(kāi)始落地。但目前個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品的試點(diǎn)剛剛起步，很多問(wèn)題也迸發(fā)出來(lái)，包括其覆蓋范圍、活力、吸引力都存在爭(zhēng)議，因此其改革、發(fā)展和完善尚需時(shí)間（鄭秉文2016；董克用2019；董登新，2019）。

其次，多種形式且本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)靈活性和自由支配的自愿性私人養(yǎng)老保險(xiǎn)多集中在商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，而大量的劣質(zhì)保險(xiǎn)產(chǎn)品摻雜其中，若鑒別力不足，極易造成財(cái)產(chǎn)損失，無(wú)法實(shí)現(xiàn)未來(lái)老年收入保障。因此，第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)在我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中發(fā)揮的實(shí)際作用還比較有限，個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展還需要時(shí)間和空間，而商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)亟待規(guī)范。

（五）非正式的家庭內(nèi)部或代際之間的養(yǎng)老支持較難規(guī)范與約束

前四個(gè)支柱主要關(guān)注老年生活的經(jīng)濟(jì)支持和保障，在經(jīng)濟(jì)保障無(wú)虞之后，家庭成員之間對(duì)于老年人的非正式支持，就成為老年人晚年幸福，尤其是情感寄托的關(guān)鍵。目前，對(duì)于這種非正式的支持，制度保障主要是基于《憲法》《婚姻法》《老年人權(quán)益保障法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，而家庭成員之間對(duì)于老年人的非正式支持還是主要依靠傳統(tǒng)文化和道德的約束。從近年來(lái)的訴訟案例來(lái)看，對(duì)于不贍養(yǎng)老人的行為，民事訴訟常見(jiàn)，同時(shí)民事訴訟最終的解決方式是一般是判定應(yīng)付贍養(yǎng)義務(wù)一方按時(shí)為老年人提供基本生活費(fèi)用，總體而言，不贍養(yǎng)老人的違法成本較低。而現(xiàn)實(shí)生活中，從情感角度出發(fā)，從對(duì)老年人更好地進(jìn)行保障和老年人的幸福出發(fā)，主要還是以調(diào)解和恢復(fù)情感為主，法律訴訟為輔。因此，非正式的家庭內(nèi)部或代際之間的養(yǎng)老支持較難規(guī)范與約束，需要強(qiáng)有力的社會(huì)連結(jié)與聯(lián)動(dòng)，共同促進(jìn)和保障養(yǎng)老保證中至關(guān)重要的非正式支持。

三、總結(jié)與啟示

綜上，我國(guó)的多層次老年收入保障體系，其在制度設(shè)計(jì)上屬于世界銀行倡導(dǎo)的多層次多支柱模式，制度基礎(chǔ)較好，但從制度的實(shí)際保障效果來(lái)看，還存在一些亟待解決的問(wèn)題，包括零支柱養(yǎng)老金待遇水平總體偏低，僅覆蓋城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人，有待進(jìn)一步改革和完善；第一支柱獨(dú)大，面臨財(cái)務(wù)可持續(xù)、人口老齡化的多重壓力和危機(jī)，且職工和居民基本養(yǎng)老金待遇的差距將在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)存在；第二支柱職業(yè)年金與企業(yè)年金發(fā)展動(dòng)力不足，覆蓋范圍有限，基金增值能力不強(qiáng)，未能形成對(duì)第一支柱的有力支撐；第三支柱自愿型私人養(yǎng)老保險(xiǎn)亟待改革、規(guī)范與完善；非正式的家庭內(nèi)部或代際之間的養(yǎng)老支持較難規(guī)范與約束等，需要進(jìn)一步改革和完善，逐步有序解決這些問(wèn)題。