安徽師范大學(xué)法學(xué)院 陳亮

一、政府簡政放權(quán)內(nèi)在共性制約因素及其表現(xiàn)形式

（一）政府簡政放權(quán)內(nèi)在制約共性因素

（1）政府既得利益因素?；趤啴?dāng)·斯密的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)理論和布坎南的公共選擇理論，政府組織和政府行政官僚同樣符合“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論，傳統(tǒng)完美理想的行政人員不復(fù)存在，個(gè)人主義、利己主義同樣存在于政府組織內(nèi)部和政府行政人員身上，在政治實(shí)踐過程中也會(huì)以追求自身利益最大化為目標(biāo)[1]。從層次和內(nèi)容上看，政府既得利益關(guān)系包括政府行政人員利益、政府部門利益、政府組織整體利益。它們之間是互為一對(duì)矛盾體，相互連接、相互排斥。在簡政放權(quán)實(shí)踐過程中基層政府及其行政人員基于對(duì)其自身利益的追求，勢必會(huì)影響簡政放權(quán)執(zhí)行效率和效果，甚至偏離政策屬性內(nèi)容。

（2）政府體制因素。政府體制制約著基層政府進(jìn)一步簡政放權(quán)的推行。首先表現(xiàn)在權(quán)責(zé)矛盾上，上級(jí)政府下放權(quán)力時(shí)放不下或者放得不夠徹底導(dǎo)致下級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力有限，這樣就使得下級(jí)政府權(quán)力在下，責(zé)任在上，權(quán)責(zé)不對(duì)等。此外，上級(jí)政府部門之間職能交叉重疊，出現(xiàn)問題難以及時(shí)定責(zé)而互相推諉使問題更加僵化。

（3）傳統(tǒng)行政文化觀念及思維轉(zhuǎn)變困難。與簡政放權(quán)相跟隨的是政府職能的轉(zhuǎn)變，政府職能的轉(zhuǎn)變必然會(huì)改變政府內(nèi)部原有的利益結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系，這樣政府部門會(huì)失去一部分權(quán)力，在這種狀況下，政府內(nèi)部行政人員用舊的思維模式解決當(dāng)前新問題，必然會(huì)阻礙改革的推進(jìn)。簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能引起舊有工作內(nèi)容的變化，而新工作的內(nèi)容，對(duì)政府行政人員的思維觀念、工作能力、工作方法提出新的要求。面對(duì)新的挑戰(zhàn)，部分官本位思想嚴(yán)重的行政人員過分迷戀權(quán)力，固守原有的舊體制，再加上少部分行政人員思想僵化過時(shí)，導(dǎo)致其行為當(dāng)面一套背后一套，執(zhí)行工作時(shí)敷衍消極，大搞“上有政策，下有對(duì)策”[2]。

（4）行政人員素質(zhì)因素。基層政府行政人員專業(yè)素質(zhì)和工作水平普遍較低，又缺乏專業(yè)的理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐鍛煉，再加上基層政府專業(yè)性人才不足造成在簡政放權(quán)的實(shí)踐過程中，權(quán)力放不下也接不住。提高政府能力和行政人員素質(zhì)作為一個(gè)長期的過程，而簡政放權(quán)又對(duì)政府行政人員提出新的要求和新的挑戰(zhàn)。因此簡政放權(quán)改革要求的亟待性和政府行政人員素質(zhì)低下形成矛盾，影響簡政放權(quán)的進(jìn)程。

（二）政府簡政放權(quán)內(nèi)在制約因素表現(xiàn)形式

從馬克思主義哲學(xué)看，人的意識(shí)具有能動(dòng)作用，通過正確的思想理論指導(dǎo)，能促進(jìn)客觀實(shí)踐的發(fā)展；反之，則阻礙客觀實(shí)踐的發(fā)展。政府在簡政放權(quán)改革過程中扮演著雙重角色，由于改革勢必會(huì)改變當(dāng)前政府內(nèi)部利益結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系，政府和政府行政人員出于對(duì)自己利益的維護(hù)會(huì)表現(xiàn)出一些對(duì)改革的消極抵制情緒和態(tài)度。根據(jù)馬克思主義哲學(xué)，矛盾具有普遍性和特殊性，基層政府作為一般性政府組織有其普遍性的矛盾，但作為最底層的政府組織又有其特殊性，主要表現(xiàn)為基層政府與中央政府或中層政府相比缺乏相關(guān)專業(yè)人才、專業(yè)配套設(shè)施。（1）政府行政人員對(duì)簡政放權(quán)的消極抵制情緒和態(tài)度。簡政放權(quán)改革要求權(quán)力下放，這樣使得政府內(nèi)部利益結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系得到改變。在此情況下，部分政府行政人員認(rèn)為改革會(huì)對(duì)其權(quán)力和既得利益構(gòu)成潛在的威脅，因此在執(zhí)行政策過程中往往會(huì)表現(xiàn)出消極抵制情緒和態(tài)度?；鶎诱姓藛T對(duì)簡政放權(quán)的消極抵制主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是被動(dòng)接受上次指示，在執(zhí)行政策過程中消極拖延，選擇性執(zhí)行；二是主動(dòng)向上級(jí)抱怨政策執(zhí)行困難，執(zhí)行條件不成熟，難以為繼。（2）政府組織對(duì)簡政放權(quán)政策的變相執(zhí)行。基層政府變相執(zhí)行首先表現(xiàn)為“上有政策，下有對(duì)策”，凡符合政府和自身利益的就執(zhí)行，反之則故意拖延或拒絕。其次，變相執(zhí)行表現(xiàn)為采取新瓶裝舊酒的對(duì)策，僅僅改變政府機(jī)構(gòu)編制名稱，而不改變其職能和權(quán)力。變相執(zhí)行還表現(xiàn)為簡政放權(quán)進(jìn)行得不夠徹底，如保留部分權(quán)力，減職而不減機(jī)構(gòu)，變相設(shè)立新的行政審批項(xiàng)目。（3）政府簡政放權(quán)形式主義嚴(yán)重。基層政府雖然按照中央政府和上級(jí)政府相關(guān)文件指示做好簡政放權(quán)的相關(guān)安排，但在實(shí)際簡政放權(quán)實(shí)踐過程中，權(quán)力假放和空放嚴(yán)重。部分基層政府基于自身利益的維護(hù)，貪求無厭，保留了那些收費(fèi)的行政審批項(xiàng)目，只下放了那些與政府利益關(guān)系不大的行政審批項(xiàng)目。此外，基層政府權(quán)限下放也有所保留，改頭換面，將原有部門要下放的權(quán)力整合起來轉(zhuǎn)給新部門，使得簡政放權(quán)流于形式。基層政府在具體實(shí)踐過程中沒有真正落實(shí)簡政放權(quán)，如為了應(yīng)付上級(jí)政府大搞表現(xiàn)工作，而在具體執(zhí)行政策過程中仍然執(zhí)行以往的行政規(guī)章，各種形式主義充斥著政府內(nèi)部，使得市場和社會(huì)并未真正享受到簡政放權(quán)的好處，改革成效甚微[3]。（4）基層政府無力承接上級(jí)政府下放權(quán)力?；鶎诱鳛檎M織最低層次的組織，由于政府體制和管轄的區(qū)域因素限制使得基層政府機(jī)構(gòu)簡單權(quán)限小，在簡政放權(quán)的實(shí)踐過程中上級(jí)政府下放權(quán)力給基層政府后必然引起基層政府的不適應(yīng)，這種不適應(yīng)表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是缺乏專業(yè)的人才和相關(guān)基礎(chǔ)技術(shù)設(shè)施?；鶎诱姓藛T不僅業(yè)務(wù)水平普遍較為低下，比如執(zhí)法資格考試通過率不高，此外人手不足，在上級(jí)政府權(quán)力前又缺乏相對(duì)應(yīng)的培訓(xùn)，加上基層政府缺少高科技技術(shù)設(shè)施監(jiān)管和服務(wù)使得基層政府無力承接上級(jí)政府下放的權(quán)力[4]。二是缺乏相對(duì)應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。上級(jí)政府在下放權(quán)力給基層政府后增加了基層政府行政人員的工作內(nèi)容和工作責(zé)任，但是其獲得的回報(bào)和福利卻沒有增加，嚴(yán)重挫傷了基層政府行政人員的工作積極性，導(dǎo)致他們不愿承擔(dān)簡政放權(quán)改革下放的工作責(zé)任。

二、基層政府簡政放權(quán)內(nèi)在制約因素形成原因

基于前文對(duì)基層政府簡政放權(quán)的內(nèi)在制約因素及其表現(xiàn)形式的分析，再深入研究其形成原因有助于了解基層政府簡政放權(quán)內(nèi)在制約因果關(guān)系，可為進(jìn)一步解決基層政府簡政放權(quán)內(nèi)在制約因素提供一定的方向?；鶎诱喺艡?quán)內(nèi)在制約因素的形成有其自身主觀原因更有其客觀原因，從自身原因看，政府利益、角色地位、思想觀念都會(huì)制約基層政府簡政放權(quán)改革效果。從客觀原因看，自身的改革資源、制度缺陷和配套改革的滯后性在某種程度上加深了基層政府簡政放權(quán)的內(nèi)在制約性。

（一）基層政府追求其自身特殊利益需求

簡政放權(quán)從本質(zhì)上講是政府權(quán)力及其利益資源的重新調(diào)整和分配，在政府內(nèi)部無論是政府機(jī)構(gòu)整體，政府部門還有政府行政人員都是作為改革的主體和對(duì)象以及既得利益角色面對(duì)改革的，同樣都要接受利益結(jié)構(gòu)重新調(diào)整。簡政放權(quán)改革并非能讓所有機(jī)構(gòu)和行政人員獲益，可能會(huì)讓一部分部門和行政人員損失既得利益。社會(huì)個(gè)體同各個(gè)組織單位是以自身利益為出發(fā)點(diǎn)[5]，從政府機(jī)構(gòu)整體利益上看，少數(shù)基層政府為了追求其自身的特殊利益，難以按中央政府和上級(jí)政府的意愿來進(jìn)行改革，產(chǎn)生消極抵制的情緒和態(tài)度。從政府部門利益來看，簡政放權(quán)會(huì)使一些政府部門撤并，直接影響其利益，為謀求自身特殊利益，政府部門勢必對(duì)機(jī)構(gòu)改革產(chǎn)生消極情緒和行為。從政府行政人員個(gè)人利益來看，簡政放權(quán)直接影響政府行政人員利益，造成政府行政人員定崗分流矛盾。

（二）基層政府雙重角色矛盾和行政人員官本位思想觀念

簡政放權(quán)改革要求政府自覺地進(jìn)行自我革命，在簡政放權(quán)改革實(shí)踐過程中，政府發(fā)揮著雙重影響力，即政府既是改革主體，又是改革的對(duì)象；既是改革的動(dòng)力，又是改革的阻力。在簡政放權(quán)過程中，政府處于雙重角色的矛盾之中，一方面，基于市場和社會(huì)的需求政府要組織進(jìn)行簡政放權(quán)改革；另一方面，要削減手中的權(quán)力，精簡機(jī)構(gòu)減少部門利益，這需要壯士斷腕的決心和勇氣。當(dāng)政府面對(duì)改革，缺乏自我革命的勇氣，處處考慮自身的利益時(shí)就會(huì)表現(xiàn)出消極抵制情緒，阻礙改革的推進(jìn)[6]。

中國傳統(tǒng)政治文化中的官本位思想觀念根深蒂固，官本位從本質(zhì)上看是權(quán)力本位。簡政放權(quán)意味權(quán)力重新調(diào)整和分配，人員精簡和下放權(quán)力使得一部分人要離開政府機(jī)構(gòu)，一部分人要失去權(quán)力，這必然會(huì)觸動(dòng)一些人的切身利益，在這種情況下，他們可能會(huì)產(chǎn)生消極情緒和實(shí)施對(duì)抗行為、使得簡政放權(quán)改革面臨困境[7]。

（三）基層政府改革資源的缺乏

處于不同行政層級(jí)的政府具有不同的改革資源，基層政府作為政府組織最底層的行政組織，沒有下級(jí)政府為其提供改革資源，加上基層政府管轄區(qū)域有限，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一無法為其提供充足的財(cái)政資源，而且上級(jí)政府對(duì)基層政府扶持力度不夠使得基層政府可調(diào)用的改革資源相當(dāng)有限。此外，基層政府專業(yè)人才資源稀缺加劇基層政府簡政放權(quán)的困難程度。

（四）基層政府剛性約束的缺失

在簡政放權(quán)的實(shí)踐過程中缺少科學(xué)化和法制化的剛性約束，首先表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)編制上，“人治”現(xiàn)象較為突出體現(xiàn)為主要領(lǐng)導(dǎo)能夠決定機(jī)構(gòu)編制，能夠擅自調(diào)整機(jī)構(gòu)編制。其次，表現(xiàn)在法律約束上，相關(guān)法律法規(guī)不健全，容易鉆政策的漏洞。

（五）制度缺陷以及配套改革的滯后性

1.行政審批制度不健全

行政審批改革作為政府簡政放權(quán)改革內(nèi)容的關(guān)鍵部分，同時(shí)又是基層政府公共權(quán)力的直接行使過程，在體現(xiàn)政府執(zhí)行政策效率方面具有很強(qiáng)的代表性。雖然行政審批制度改革效果顯著，獲得廣大群眾贊揚(yáng)，但是還是存在著很多問題，行政審批制度建設(shè)仍然不夠健全。行政審批制度不夠健全體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面；一是基層政府行政人員思想危機(jī)，行政審批權(quán)下放不到位。二是行政審批項(xiàng)目設(shè)置缺少相對(duì)應(yīng)的法律依據(jù)。三是行政審批部門權(quán)責(zé)不清晰。四是對(duì)政府行政審批行為缺少監(jiān)督。

2.法制建設(shè)不健全

簡政放權(quán)作為政府的自我革命，不僅需要建立相對(duì)應(yīng)的法規(guī)來支持其合理性，更需要進(jìn)行法制建設(shè)來使簡政放權(quán)有法可依，并且要明確權(quán)責(zé)范圍，規(guī)范其行為。只有把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子才能確保政府權(quán)力在陽光下運(yùn)行[8]。

3.缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

改革要保持其持久性必然需要引入監(jiān)督制度，基層政府在簡政放權(quán)實(shí)踐過程中缺少相對(duì)應(yīng)的監(jiān)督制度，使得基層政府執(zhí)行簡政放權(quán)政策效率低下而引起社會(huì)公眾的不滿。

4.社會(huì)保障制度不健全

一方面簡政放權(quán)會(huì)使得一部分人分流出來離開政府機(jī)構(gòu)，另一方面，我國社會(huì)保障制度社會(huì)化程度低，離開政府單位就意味著失去醫(yī)療、保險(xiǎn)等保障待遇。這也正是許多人不愿離開政府機(jī)關(guān)的原因，從而形成人員分流阻力，加大簡政放權(quán)改革的難度。

三、基層政府簡政放權(quán)內(nèi)在制約因素的對(duì)策建議

基于我國基層政府簡政放權(quán)內(nèi)在制約共性因素及其表現(xiàn)形式，形成原因的分析，可得出解決我國基層政府簡政放權(quán)內(nèi)在制約因素的可行性建議的大致方向，分別可從加強(qiáng)法制建設(shè)，完善基層政府簡政放權(quán)內(nèi)容，建立相對(duì)應(yīng)的配套制度以及文化建設(shè)四個(gè)方面來考慮。

（一）加強(qiáng)簡政放權(quán)法制建設(shè)

1.加快簡政放權(quán)改革立法工作

簡政放權(quán)立法是促進(jìn)簡政放權(quán)改革科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的關(guān)鍵步驟[9]，確保簡政放權(quán)有法可依，有利于簡政放權(quán)改革的更好推進(jìn)。把簡政放權(quán)納入法制軌道，能夠形成強(qiáng)有力的約束力，防止政府因追求自身利益而阻礙改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。簡政放權(quán)立法要注意以下幾個(gè)方面：（1）明晰主體權(quán)限和責(zé)任并明確相關(guān)激勵(lì)機(jī)制和追求法律責(zé)任；（2）對(duì)舊有的法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

2.推動(dòng)簡政放權(quán)法制化的普及和宣傳教育

簡政放權(quán)法制化宣傳和教育從根本上說是適應(yīng)我國法制建設(shè)的國情，簡政放權(quán)改革并非只有政府一個(gè)角色在參與，其中市場、社會(huì)、公眾都會(huì)參與其中，并且涉及其切身利益。推動(dòng)簡政放權(quán)法制化的普及和宣傳教育有利于公眾了解自身的權(quán)利，更好地促進(jìn)改革。

（二）完善基層政府簡政放權(quán)改革內(nèi)容

1.承接上級(jí)政府下放權(quán)力時(shí)要明確權(quán)責(zé)范圍

基層政府在上級(jí)政府權(quán)力下放時(shí)往往由于權(quán)責(zé)不對(duì)等而造成權(quán)責(zé)矛盾，這就要求基層政府與上級(jí)政府的權(quán)力下放銜接工作要明確權(quán)責(zé)范圍，穩(wěn)妥推進(jìn)。

2.上級(jí)政府行政審批權(quán)限下放到基層政府時(shí)要與財(cái)權(quán)、人權(quán)同步進(jìn)行

由于基層政府改革資源的限制，上級(jí)政府行政審批下放到基層政府時(shí)要以當(dāng)?shù)貙?shí)際情況為準(zhǔn)，因地制宜科學(xué)安排人力、物力、財(cái)力資源，為基層政府提供相關(guān)配套設(shè)施，給予基層政府一定的支持。此外，還要通過派遣專家下基層給予指導(dǎo)?；鶎诱m然與群眾聯(lián)系最為緊密，但處于行政體系的邊緣，缺乏財(cái)政支持，因此在簡政放權(quán)改革的過程中首先要從思想上重視對(duì)基層政府的關(guān)注，激發(fā)基層政府與基層行政人員的工作積極性；其次要理順好基層政府與上級(jí)政府、同級(jí)政府之間的關(guān)系，促進(jìn)上級(jí)政府與基層政府之間對(duì)簡政放權(quán)工作作出的整體性規(guī)劃。

3.搭建市縣鄉(xiāng)一體化行政審批網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，構(gòu)建數(shù)據(jù)共享平臺(tái)

基層政府由于缺乏相對(duì)應(yīng)的改革資源，通過上級(jí)政府搭建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和數(shù)據(jù)共享平臺(tái)可以更好地利用上級(jí)政府的資源，提高執(zhí)行效率。政務(wù)信息公開和數(shù)據(jù)共享是信息化社會(huì)發(fā)展的必然要求，所以，要采取相對(duì)應(yīng)的措施來解決。其一，要破除部門之間的數(shù)據(jù)障礙。協(xié)調(diào)各部門之間的利益，提出數(shù)據(jù)共享合理性和規(guī)范性的方案，并明確其標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任。建立全面性的網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“一條龍”式的服務(wù)流程，降低行政成本，提升服務(wù)質(zhì)量。其二，要建立信息安全保障體系。不僅要保護(hù)政府自身的信息安全，還要保護(hù)企業(yè)及群眾的信息安全，要追究信息外泄責(zé)任。其三，建立與第三方平臺(tái)合作機(jī)制。對(duì)要支付、收費(fèi)的項(xiàng)目通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)服務(wù)優(yōu)化[10]。

4.引入社會(huì)、公眾參與和監(jiān)督

基層政府與公眾聯(lián)系最為緊密，引入社會(huì)、公眾的參與和監(jiān)督不僅有利于監(jiān)督政府行為推進(jìn)簡政放權(quán)更好落實(shí)，更有利于提高公眾政治參與積極性，為簡政放權(quán)持續(xù)性提供有益保障。其一，要制定和完善相關(guān)監(jiān)督制度。其二，設(shè)立專門的監(jiān)管部門，設(shè)立專門的群眾信訪部門以及互聯(lián)網(wǎng)投訴信箱。其三，政府部門要公開相關(guān)政務(wù)信息以便接受群眾監(jiān)督。

（三）加快配套制度改革

1.深化行政審批制度改革

行政審批制度改革作為基層政府簡政放權(quán)改革的核心內(nèi)容，深化行政審批制度改革要求進(jìn)一步取消行政審批事項(xiàng)，加強(qiáng)對(duì)行政審批制度監(jiān)督和管理。其一，要加強(qiáng)行政審批制度的規(guī)范化、合法化，加強(qiáng)群眾監(jiān)督。其二，要嚴(yán)格限制行政審批時(shí)限，最大限度縮減行政審批程序，提高行政效率，提升政府服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)建服務(wù)型政府。

2.建立社會(huì)保障機(jī)制

建立社會(huì)保障機(jī)制主要是針對(duì)簡政放權(quán)導(dǎo)致人員分流，補(bǔ)償離開政府機(jī)關(guān)的那部分人。建立社會(huì)保障機(jī)制的形式主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面；一是發(fā)放離職經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金；二是培訓(xùn)和學(xué)歷進(jìn)修；三是安排合適的崗位；四是落實(shí)社會(huì)醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)。

（四）加強(qiáng)政府行政文化建設(shè)

1.轉(zhuǎn)變政府思想觀念

政府行政人員大多受制于舊的思想觀念，隨著簡政放權(quán)的推進(jìn)，政府與市場的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系也會(huì)得到調(diào)整，傳統(tǒng)的官本位思想嚴(yán)重阻礙著簡政放權(quán)的推進(jìn)。思想文化反作用于政治，轉(zhuǎn)變政府思想觀念，使之符合改革客觀要求，則能推進(jìn)簡政放權(quán)改革的發(fā)展。

2.加強(qiáng)宣傳教育

基層政府行政人員大多不太了解簡政放權(quán)的深刻內(nèi)涵，加強(qiáng)宣傳教育有利于凝聚眾識(shí)，進(jìn)一步解放思想，為簡政放權(quán)奠定思想基礎(chǔ)，促進(jìn)簡政放權(quán)的成功推進(jìn)?；诨鶎诱诤喺艡?quán)的實(shí)踐過程中專業(yè)人才不足，行政人員業(yè)務(wù)水平有限、辦事經(jīng)驗(yàn)不足等問題，我們需要采取具體的措施來解決。其一，以開辦專業(yè)性的講座、座談會(huì)等形式加強(qiáng)基層政府行政人員對(duì)簡政放權(quán)改革全面的認(rèn)識(shí)和理解。其二，開展專項(xiàng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，一方面，要組織基層政府學(xué)習(xí)上級(jí)政府或其他同級(jí)基層政府簡政放權(quán)優(yōu)秀實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；另一方面，對(duì)基層政府開展具體工作的培訓(xùn)，包括簡政放權(quán)具體注意事項(xiàng)和工作流程處理。