黑龍江省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所 羅丹丹

一、我國(guó)人口生育政策的變革歷程

按照時(shí)間的縱向發(fā)展，將中國(guó)的人口生育政策變革歷程分為四個(gè)階段：放任生育政策階段（1949—1953）、計(jì)劃生育政策醞釀準(zhǔn)備階段（1954—1979）、計(jì)劃生育政策穩(wěn)定實(shí)施階段（1980—2009）、計(jì)劃生育政策調(diào)整階段（2010—至今）。

（一）放任生育政策階段（1949—1953）

1949年中華人民共和國(guó)成立后，人民當(dāng)家作主，當(dāng)時(shí)百?gòu)U待興，并沒有非常完善的人口生育政策。中央政府認(rèn)為人口增長(zhǎng)迅速是社會(huì)主義國(guó)家的優(yōu)勢(shì)，加之要開展大規(guī)模的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我國(guó)需要相對(duì)多的人口數(shù)量，主要是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供充足的勞動(dòng)力人口，因此當(dāng)時(shí)積極鼓勵(lì)生育孩子。

中華人民共和國(guó)成立初期我國(guó)同蘇聯(lián)處于友好交往時(shí)期，很多方面都向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)，包括人口理論方面。

我國(guó)當(dāng)時(shí)簡(jiǎn)單照搬、全盤學(xué)習(xí)蘇聯(lián)鼓勵(lì)生育、獎(jiǎng)勵(lì)多子女母親的生育政策和做法。在一定程度上學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的做法是一種政治的考量，忽略了中蘇兩國(guó)國(guó)情的顯著差異。

由于對(duì)生育政策的放任，甚至鼓勵(lì)生育的政策，從1949年至1953年的4年間，中國(guó)人口數(shù)量快速增長(zhǎng)。從中華人民共和國(guó)成立初期的5.4億迅速增加到1952年的5.7億，平均每年增長(zhǎng)一千一百萬(wàn)人。我國(guó)當(dāng)時(shí)剛剛成立、百?gòu)U待興，物質(zhì)資源匱乏，如此高的人口增長(zhǎng)率為我國(guó)后來(lái)的發(fā)展埋下了很多隱患。

（二）計(jì)劃生育政策醞釀準(zhǔn)備階段（1954—1979）

由于實(shí)行寬松的生育制度，導(dǎo)致人口迅猛增長(zhǎng)，1953年全國(guó)第一次人口普查時(shí)人口數(shù)量就達(dá)到了6個(gè)億，人口數(shù)量與資源緊缺之間的矛盾在一定程度上限制了當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)的發(fā)展。為了有效地放緩人口增長(zhǎng)率的速度，20世紀(jì)60年代初“節(jié)制生育”政策開始實(shí)施，隨后“節(jié)制生育”政策被迫停止，我國(guó)人口又一次不受控制放任增長(zhǎng)。一直到1973年，國(guó)務(wù)院成立計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組，人口控制正式成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)指標(biāo)，并提出了“晚稀少”人口政策。從中華人民共和國(guó)成立之初到20世紀(jì)80年代以前，我國(guó)的生育政策在“放任生育”與“節(jié)制生育”之間反復(fù)數(shù)次，從政府到學(xué)界都逐漸意識(shí)到人口過(guò)多過(guò)快增長(zhǎng)的弊端，“節(jié)制生育”政策在一定程度上控制了人口數(shù)量的增長(zhǎng)。

（三）計(jì)劃生育政策穩(wěn)定實(shí)施階段（1980—2009）

20世紀(jì)80年代之前的人口政策導(dǎo)致了人口迅速增長(zhǎng)，極大增加了對(duì)資源、環(huán)境的巨大壓力，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等各方面都起到了阻礙作用。為了緩解人口增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展之間的矛盾，我國(guó)從20世紀(jì)80年代開始實(shí)施人口計(jì)劃生育政策，在1980年的國(guó)務(wù)院第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，宣布實(shí)施“一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子”的新計(jì)劃生育政策，改變?cè)瓉?lái)的放任生育，開始控制人口的生育行為。1982年，國(guó)家將“計(jì)劃生育”定位為基本國(guó)策，我國(guó)開始正式施行強(qiáng)制性的控制人口政策。

在計(jì)劃生育政策實(shí)施過(guò)程中，為了逐步適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，計(jì)劃生育政策經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整。計(jì)劃生育政策的首次調(diào)整是在1984年，提出了“開小口”“堵大口”生育政策，在大部分農(nóng)村地區(qū)，第一胎生育女孩間隔一段時(shí)間后可以申請(qǐng)生育二胎。1986年進(jìn)行了生育政策的第二次調(diào)整，允許農(nóng)村獨(dú)女戶間隔幾年可以生育二胎。第三次調(diào)整是在1988年，1988年5月召開了第二次全國(guó)計(jì)劃生育委員會(huì)主任會(huì)議，提出今后將堅(jiān)決徹底的貫徹中央制訂的人口生育政策，并將長(zhǎng)期、穩(wěn)定堅(jiān)持下去。

這一階段計(jì)劃生育政策的穩(wěn)定實(shí)施，非常有效地控制了人口數(shù)量、降低了生育水平，統(tǒng)籌解決了人口問(wèn)題，為當(dāng)時(shí)和今后數(shù)十年的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

（四）計(jì)劃生育政策調(diào)整階段（2010—至今）

實(shí)施計(jì)劃生育政策30多年之后，取得了很大的成效：我國(guó)人口增幅得到了有效的控制，人口數(shù)量一直保持緩慢增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，另一方面，人口計(jì)劃生育政策的實(shí)施也帶來(lái)很多負(fù)面問(wèn)題和消極影響，比如說(shuō)出生人口性別比例失衡、人口結(jié)構(gòu)失調(diào)、人口分布失衡、勞動(dòng)力不足等等。因此，在新時(shí)代背景下要求計(jì)劃生育政策作出適當(dāng)調(diào)整與完善的呼聲很高。

從2011年開始國(guó)家根據(jù)人口發(fā)展和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的需要，逐漸放開對(duì)人口生育的控制，從2011年實(shí)行“雙獨(dú)二孩”政策到2013年實(shí)行“單獨(dú)二孩”人口政策，國(guó)家分層次分步驟逐漸放開控制生育的政策。2015年開始全面推行“二孩政策”，提倡實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，這是對(duì)推行三十多年的人口計(jì)劃生育政策最大幅度的調(diào)整。

二、人口計(jì)劃生育政策的實(shí)施對(duì)人口的影響效應(yīng)

（一）正面影響

（1）控制人口數(shù)量快速增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)中華人民共和國(guó)成立之初，人口總量已超過(guò)5億，當(dāng)時(shí)的人口出生率、人口自然增長(zhǎng)率、總和生育率分別高達(dá)36‰、16‰、6.05。在實(shí)施人口計(jì)劃生育政策三十多年之后，2020年我國(guó)人口出生率、人口自然增長(zhǎng)率、總和生育率分別降至8.50‰、0.53‰、1.3，而人口總量增長(zhǎng)到14.1億，估計(jì)在30年的時(shí)間內(nèi)少了4億人。由于嚴(yán)格實(shí)施人口計(jì)劃生育政策，我國(guó)人口總量整體呈低速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)并且增長(zhǎng)速度逐年放緩，人口出生率和自然增長(zhǎng)率均呈現(xiàn)整體下降的態(tài)勢(shì)，大大削減了人口增長(zhǎng)的勢(shì)能，非常有效地控制了人口快速增長(zhǎng)。（2）使人口結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。在長(zhǎng)達(dá)30多年的人口計(jì)劃生育政策實(shí)施期間，人口出生率大幅下降，直接導(dǎo)致少兒撫養(yǎng)比與總撫養(yǎng)比下降，而勞動(dòng)年齡人口占比上升。我國(guó)在此階段社會(huì)負(fù)擔(dān)較小，勞動(dòng)力供給充足，人口年齡結(jié)構(gòu)得到很大程度的優(yōu)化。在1978年改革開放之后，實(shí)行了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，充足的勞動(dòng)力為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了巨大的人口紅利，這也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)能夠在幾十年的時(shí)間里快速發(fā)展的主要因素之一。

（二）負(fù)面影響

（1）出生人口性別比例失衡。由于中國(guó)人傳統(tǒng)的“重男輕女”思想，再加上人口計(jì)劃生育政策的全面實(shí)施，人們的生育選擇更傾向于生育男孩。計(jì)劃生育政策實(shí)施之后，出生人口性別比逐漸偏離正常值范圍，從正常范圍的103—107逐漸發(fā)展到116左右，并且擴(kuò)大的趨勢(shì)愈加明顯。失衡的出生人口性別比已經(jīng)給我國(guó)社會(huì)發(fā)展造成嚴(yán)重的影響，從經(jīng)濟(jì)方面來(lái)說(shuō)，男性人口過(guò)多，會(huì)帶來(lái)就業(yè)方面的壓力，影響經(jīng)濟(jì)秩序的正常運(yùn)行；從社會(huì)方面來(lái)說(shuō)，大量男性過(guò)剩，面臨婚姻的巨大壓力，找不到配偶的男性就很容易成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。出生人口性別比失衡嚴(yán)重影響我國(guó)實(shí)現(xiàn)“人的全面發(fā)展”的奮斗目標(biāo)。（2）人口老齡化嚴(yán)重。我國(guó)計(jì)劃生育政策在一定程度上加速了人口老齡化的進(jìn)程，導(dǎo)致我國(guó)加快進(jìn)入人口老齡化社會(huì)。在國(guó)際上，一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)60歲及以上老年人口占比超過(guò)10%或者65歲及以上老年人口占比超過(guò)7%，就表明這個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入老齡化。2001年起我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，2021年全國(guó)65歲及以上人口占比達(dá)到7.1%，并且是在不富裕的經(jīng)濟(jì)情況下進(jìn)入老齡社會(huì)，養(yǎng)老問(wèn)題成為我國(guó)面臨的一個(gè)重大社會(huì)問(wèn)題。人口老齡化社會(huì)會(huì)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)各種挑戰(zhàn)，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不是很高的情況下，人口老齡化問(wèn)題凸顯。首先，進(jìn)入人口老齡化的社會(huì)，勞動(dòng)人口年齡結(jié)構(gòu)趨于老化，會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)力短缺、工資水平上漲，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展形成一定的壓力。其次，老齡化社會(huì)會(huì)造成社會(huì)需求降低，全民消費(fèi)不足，影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。最后，人口老齡化社會(huì)要面臨極大的養(yǎng)老壓力，養(yǎng)老服務(wù)需求與醫(yī)療需求加大，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的情況下，養(yǎng)老供給存在一定困難。延遲退休年齡是一個(gè)被動(dòng)的選擇。（3）傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)受到?jīng)_擊。我國(guó)計(jì)劃生育政策長(zhǎng)期實(shí)行的是“一對(duì)夫婦只能生育一個(gè)孩子”的政策，使得獨(dú)生子女家庭數(shù)量激增，并帶來(lái)了一系列社會(huì)問(wèn)題。首先，家庭結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的大家庭轉(zhuǎn)為“三口之家”的核心家庭為主，人們的家庭觀念有所減弱，對(duì)傳統(tǒng)家庭文化造成很大的沖擊。其次，獨(dú)生子女家庭普遍以孩子為家庭中心，獨(dú)生子女容易養(yǎng)成以自我為中心的思想，獨(dú)生子女教育問(wèn)題凸顯。最后，獨(dú)生子女家庭的增多還會(huì)在一定程度上導(dǎo)致失獨(dú)家庭的產(chǎn)生。這些家庭大都面臨比較突出的養(yǎng)老問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題、婚姻關(guān)系破裂問(wèn)題以及缺乏精神慰藉問(wèn)題等。

三、現(xiàn)行人口生育政策的保障措施

（一）建立人口生育政策的實(shí)施機(jī)制

我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)出生人口的檢測(cè)與預(yù)測(cè)，把人口發(fā)展工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，逐步建立起科學(xué)的出生人口檢測(cè)和預(yù)警機(jī)制，深入開展人口規(guī)模、人口趨勢(shì)、人口分布、人口結(jié)構(gòu)、人口素質(zhì)與資源環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面的研究。把人口發(fā)展工作機(jī)制建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)其他領(lǐng)域的改革綜合推進(jìn)，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境全面協(xié)調(diào)發(fā)展。為保障現(xiàn)行生育政策能夠順利實(shí)施，應(yīng)合理配置公共服務(wù)資源，如婦幼保健、兒童照料、學(xué)前教育、中小學(xué)教育以及社會(huì)保障等。

（二）建立完善的社會(huì)養(yǎng)老保障體系

大力鼓勵(lì)和扶持民辦力量涉足社會(huì)養(yǎng)老領(lǐng)域，完善鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)政策。為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供必要的政策優(yōu)惠，積極利用財(cái)政扶持政策，創(chuàng)新投融資政策。簡(jiǎn)化行政審批，引入科學(xué)評(píng)估、管理機(jī)制，全面落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。堅(jiān)持抓好從業(yè)人員培訓(xùn)工作，建立常態(tài)化人員培訓(xùn)機(jī)制，完善行業(yè)監(jiān)管政策，促進(jìn)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。積極探索建立家庭養(yǎng)老支持，給予家庭成員積極經(jīng)濟(jì)支持和時(shí)間支持，例如建立護(hù)理保險(xiǎn)制度，增加獨(dú)生子女陪護(hù)假等。

（三）構(gòu)建家庭發(fā)展支持體系

應(yīng)始終堅(jiān)持對(duì)符合條件的計(jì)劃生育家庭給予穩(wěn)定的保障，為符合生育條件的育齡夫婦做好相關(guān)服務(wù)，提供計(jì)生服務(wù)水平，指導(dǎo)育齡婦女再生育子女優(yōu)生優(yōu)育，切實(shí)落實(shí)好各項(xiàng)免費(fèi)衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)項(xiàng)目。對(duì)于計(jì)劃生育政策調(diào)整之前的獨(dú)生子女家庭和雙女家庭，應(yīng)該繼續(xù)給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)救助。應(yīng)努力做好育齡婦女及嬰幼兒的合法權(quán)益保護(hù)工作，努力完善包括生育支持、幼兒撫養(yǎng)、老人贍養(yǎng)等在內(nèi)的家庭撫幼和養(yǎng)老功能。做好計(jì)生家庭的獎(jiǎng)勵(lì)扶助和社會(huì)保障。