王念

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人們對(duì)于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展觀念逐漸更新迭代。其中，片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)作為其中的一個(gè)重要組成部分被提上了日程。當(dāng)前形勢(shì)下，片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)已經(jīng)從傳統(tǒng)的土地整理、公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)逐步向著城市運(yùn)營(yíng)和規(guī)劃設(shè)計(jì)的方向靠攏。從某種程度上來(lái)看，片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的根本目的是為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的要素創(chuàng)造基本的條件，比如土地使用權(quán)儲(chǔ)備、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化以及公共服務(wù)供給等，這些目標(biāo)需要政企的通力合作才能得以實(shí)現(xiàn)，這也成為了擺在地方政府部門(mén)面前的一大挑戰(zhàn)和難題。

一、政企合作片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)發(fā)展模式的演變

從投融資角度來(lái)看，在2000年的時(shí)候是“土地財(cái)政”的主要發(fā)展期，此時(shí)由地方政府部門(mén)主導(dǎo)的片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)模式是主流，在這樣的背景之下，僅有少數(shù)的政府部門(mén)與本地企業(yè)合作開(kāi)發(fā)片區(qū)，多采用的是現(xiàn)如今早已退出歷史舞臺(tái)的“土地出讓溢價(jià)分成”模式。2014年，黨中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的地方政府債務(wù)管理的規(guī)范后，企業(yè)被剝離了“以地進(jìn)行融資”的權(quán)利。但是，政府部門(mén)和社會(huì)資本方合作的PPP模式憑借自身的規(guī)范性的優(yōu)勢(shì)，在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)中得到了迅速的推廣和擴(kuò)展。但是，由于政企合作片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)對(duì)于政府基金預(yù)算集中支出存在較強(qiáng)的依賴(lài)性。因此，使得2017年下半年的PPP模式規(guī)范化受到了一定程度的影響。同時(shí)，在《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）文件中明確提出：自該意見(jiàn)實(shí)施之日起，PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)支出不得從政府性基金預(yù)算中支出，此時(shí)政企合作片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)不再具備實(shí)操性。

在地方政府部門(mén)促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)資本方加大投資力度的雙重指引下，政企合作片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的發(fā)展模式正在不斷上演。較為常見(jiàn)的是既具有融資又具有施工能力的社會(huì)資本方與地方政府部門(mén)合作實(shí)施的“EPC模式”在《意見(jiàn)》的頒布后由于違規(guī)違法而需要更進(jìn)一步的優(yōu)化和完善。

2019年以來(lái)，ABO+投資人+EPC（O）的投資模式逐漸受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注，且定期不定期地有中標(biāo)簽約的信息被披露。ABO+投資人+EPC（O）的投資模式指的是由地方政府部門(mén)通過(guò)直接授權(quán)或競(jìng)爭(zhēng)授權(quán)的方式，將指定的片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目授權(quán)于本級(jí)政府部門(mén)下屬的國(guó)有投資企業(yè)（綜合片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)主體），并在簽訂合約的基礎(chǔ)上明確政府部門(mén)與企業(yè)之間的邊界，然后根據(jù)合同約定內(nèi)容向綜合片區(qū)開(kāi)發(fā)主體支付服務(wù)費(fèi)，所支付的資金主要來(lái)源于綜合片區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)的財(cái)政收入，最后綜合片區(qū)開(kāi)發(fā)主體再以適合自身的發(fā)展模式與政府部門(mén)合作，以此落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作。

二、片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)發(fā)展模式的優(yōu)勢(shì)

放眼我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展其速度明顯加快，政府部門(mén)和社會(huì)資本方的合作模式逼近紅線，政府要想更進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還需要通過(guò)與社會(huì)資本方的合作不斷探索新型和多元化的片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)模式。但是，大部分城市在進(jìn)行片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的過(guò)程中普遍存在著運(yùn)作能力不足、區(qū)域統(tǒng)籌不當(dāng)以及缺少產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。所以，只有在政府部門(mén)和社會(huì)資本方的通力合作下，才能吸引更多的企業(yè)參與到城市建設(shè)中來(lái)。從另一個(gè)角度來(lái)看，通過(guò)政企合作，可以充分利用政府資源為社會(huì)資本方創(chuàng)造良好的發(fā)展條件，提升彼此之間溝通與交流的有效性，從而建立起長(zhǎng)期和穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)雙方共贏的目的，這對(duì)于促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展以及工業(yè)產(chǎn)業(yè)的騰飛具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)于地方政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)還能有效緩解政府的財(cái)政壓力，可以更好促進(jìn)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)效率和運(yùn)營(yíng)能力，并且對(duì)增加地方稅收也具有重要的促進(jìn)作用。

三、ABO+投資人+EPC（O）的投資模式分析

ABO+投資人+EPC（O）的投資模式是在近些年來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展起來(lái)的一種全新模式，它可以有效幫助企業(yè)規(guī)避在綜合片區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)的違規(guī)和違法風(fēng)險(xiǎn)，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

政府部門(mén)和社會(huì)資本方之間的“ABO”機(jī)制借助法律條款建構(gòu)起以“公共合作”模式的體系和機(jī)制，不僅有效克服了傳統(tǒng)模式中政企部分的弊端，更是為財(cái)政資源的合理利用創(chuàng)造了良好的條件。當(dāng)然，在這其中主要借鑒了具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的“華夏幸福產(chǎn)業(yè)新城”的創(chuàng)新發(fā)展理念，旨在希望可以更好地促進(jìn)綜合片區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的資金平衡。但是，我們不得不承認(rèn)的是，ABO+投資人+EPC（O）的投資模式依然存在著諸多的問(wèn)題和操作難點(diǎn)。比如在土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法的制度下，資金的主要來(lái)源為財(cái)政性資金，即社會(huì)資本方通過(guò)籌集而獲得的資金。雖然，在去年的4月我國(guó)國(guó)土自然資源局出臺(tái)的《關(guān)于土地儲(chǔ)備相關(guān)事項(xiàng)儲(chǔ)備事項(xiàng)答復(fù)意見(jiàn)的函》中明確了社會(huì)資本方參與土地儲(chǔ)備的路徑，但在具體的操作過(guò)程中，資金的使用和支出依然是政企合作片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的“絆腳石”。再比如，這一模式下的“ABO”和“EPC”分別針對(duì)的是不同層面的資金支付方式，在實(shí)際操作中難免會(huì)出現(xiàn)額度錯(cuò)配的情形。雖然，已經(jīng)有越來(lái)越多的綜合片區(qū)開(kāi)發(fā)者開(kāi)始注重對(duì)綜合片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的投融資，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)資金的合理使用。但是，由于受到市場(chǎng)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)政策以及行政干預(yù)等的影響，導(dǎo)致社會(huì)資本方的投融資能力、資金回收遇到了重重困難。

四、政企合作片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的發(fā)展模式探析

正確判斷一個(gè)綜合片區(qū)開(kāi)發(fā)發(fā)展模式的合理性，需要加大對(duì)其交易實(shí)質(zhì)的認(rèn)識(shí)，比如說(shuō)綜合片區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中是否存在違規(guī)違法、明投實(shí)債以及BT等的負(fù)面因素及內(nèi)容。從客觀角度來(lái)看，政企合作下的片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的發(fā)展模式僅僅是形式，決定一個(gè)綜合片區(qū)能否開(kāi)發(fā)成功并非取決于模式的本身，如果我們要想“跳出”這一模式，以下幾個(gè)方面的問(wèn)題對(duì)于片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的發(fā)展模式的前景影響是重大的：

1.片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的定位與戰(zhàn)略問(wèn)題

目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程正處于如火如荼發(fā)展的時(shí)期，全國(guó)大部分的城市開(kāi)始對(duì)舊城實(shí)施了改造，城市逐漸更新。而更多的中小城市在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中肩負(fù)著戶(hù)籍制度改革、公共服務(wù)質(zhì)量提升以及擴(kuò)大內(nèi)需等重要戰(zhàn)略使命。作為地方政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)注重和加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源配置之間的客觀差異。也就是說(shuō)，并非所有的城市都應(yīng)當(dāng)劃分綜合片區(qū)，也并非所有的城市都應(yīng)當(dāng)按照傳統(tǒng)的“綜合片區(qū)開(kāi)發(fā)”謀求新的發(fā)展空間，未來(lái)時(shí)期內(nèi)的綜合片區(qū)開(kāi)發(fā)也并非是造地建房的“千城一面”。這些都應(yīng)當(dāng)是政企合作片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的發(fā)展模式中應(yīng)當(dāng)思考的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2.片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的規(guī)模和決策問(wèn)題

隨著人們思想觀念的不斷轉(zhuǎn)變，其對(duì)“爛尾片區(qū)”“睡城”等有了全新的認(rèn)識(shí)和深刻的教訓(xùn)。盡管如此，我們依然可以看到，片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)依然是涉及數(shù)百平方公里和百億以上的投資成本?？v然我們可以理解在這背后有著政府部門(mén)和社會(huì)資本方的有力支撐，但對(duì)于片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)本身而言，規(guī)模龐大對(duì)于國(guó)土資源規(guī)劃調(diào)整會(huì)超過(guò)預(yù)期，龐大的規(guī)模對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目建設(shè)通常還會(huì)缺乏必要的論證。所以，筆者認(rèn)為科學(xué)合理的決策對(duì)于片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的發(fā)展模式是至關(guān)重要的，而所謂的“跨越式發(fā)展”需要特別審視與綜合考慮。

3.片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的能力和承載問(wèn)題

當(dāng)前，決定各個(gè)城市地區(qū)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)可持續(xù)能力影響最大的因素在于“房住不炒”背景下區(qū)域內(nèi)的開(kāi)發(fā)能力和承載問(wèn)題。雖然說(shuō)，有很多的人可以理解“政企合作片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的發(fā)展模式”是一項(xiàng)系統(tǒng)與復(fù)雜的工作，但依然有很多片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)僅考慮了系統(tǒng)的“自恰性”而卻忽略系統(tǒng)在運(yùn)行過(guò)程中的環(huán)境問(wèn)題。我們依然需要注意的是，有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在2020年土地出讓金收入用于農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的比例超過(guò)了50%及以上。這就為以上邏輯增添了動(dòng)力。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，政企合作下的片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的發(fā)展模式應(yīng)當(dāng)建立在更加科學(xué)合理的決策之上，應(yīng)注重和加強(qiáng)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)過(guò)程中定位與戰(zhàn)略、規(guī)模和決策以及能力和承載等問(wèn)題的科學(xué)分析。同時(shí)，地方政府部門(mén)和社會(huì)資本方在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)過(guò)程中，要以發(fā)展的眼光給予片區(qū)開(kāi)發(fā)更加包容的態(tài)度，對(duì)于有利于發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)、資源分配以及促進(jìn)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)健康發(fā)展的新模式，都應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的鼓勵(lì)和支持。