京山市土地整理中心 閔愛軍
具體來說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地之間的矛盾日益尖銳,已經(jīng)形成了兩種較為極端的形態(tài),且這兩種形態(tài)的矛盾正在日益加劇。一方面基于城鎮(zhèn)的快速發(fā)展,城鎮(zhèn)對建設(shè)用地的需求量更大,當(dāng)前所持有的土地資源正在逐步減少;而另一方面同樣是基于城鎮(zhèn)的快速發(fā)展,有越來越多的農(nóng)村人口遷向城鎮(zhèn),由此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了較多的閑置土地[1]?;谶@一種日益矛盾的問題,如何協(xié)調(diào)落實好鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作就變得尤為關(guān)鍵,必須科學(xué)地運用增減掛鉤這一土地管理手段。
從當(dāng)前對城鎮(zhèn)化進程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作來看,最主要的管理模式有四種,即社區(qū)化、整村搬遷、遷村并點、縮村填實,均有較好的運用效果。
社區(qū)化這一管理模式的使用有著明確的界定,主要運用在兩種場景中,一種是沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高的“城中村”;另外一種是經(jīng)濟發(fā)展水平低的城郊接合部。在社區(qū)化管理的模式下,城鎮(zhèn)化建設(shè)時會將所征用的農(nóng)村建設(shè)土地用來建設(shè)其他性質(zhì)的建筑物,比如會建設(shè)集中式公寓樓房,也可以考慮建造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施。在運用社區(qū)化這一管理模式時,既有明顯的優(yōu)勢也存在一定的局限性,在優(yōu)勢方面,社區(qū)化可以有效地完成大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃,而在局限性方面,社區(qū)化管理模式需要投入較多的資金,且若是未能做好協(xié)調(diào)管理工作,后續(xù)還會引發(fā)土地所有權(quán)糾紛問題,這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作的有效開展較為不利。
整村搬遷是指將原有村莊居民全部轉(zhuǎn)移至發(fā)達地區(qū),以此來完成整體遷移的目標(biāo)。通常情況下在運用整村搬遷這一管理模式時,表明原有的村莊已經(jīng)無法繼續(xù)居住,正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動與日常生活無法有效開展。因此,可以知曉整村搬遷實施的一些基礎(chǔ)性條件,一是原有村莊經(jīng)歷過自然災(zāi)害,或者本身便存在較為嚴(yán)重的災(zāi)害隱患;二是原有村莊的日常生活條件較差,無法為村民提供生活所必需的條件;三是原有村莊只有老年人群居住,且村莊長年失修。
目前來看,遷村并點非常適合應(yīng)用在大量住宅閑置的農(nóng)村地區(qū)。通常情況下這一類農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有的居民數(shù)量較少,大部分已經(jīng)遷向城鎮(zhèn),在這種情況下,會有較多的土地資源被閑置,存在嚴(yán)重的土地資源浪費問題。在運用遷村并點這一方式時,需要將散戶居民全部遷移到集中區(qū)域,可以是中心村,也可以是城鎮(zhèn),而后再去對閑置出的土地資源開展復(fù)墾再利用的增減掛鉤。在運用遷村并點這一管理模式時,需要滿足三點要求:一是中心村或城鎮(zhèn)均必須有較為良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),且可以承載較多的勞動力;二是被集中的散戶村莊周邊必須有一些較為富裕的村莊,有較好的經(jīng)濟能力;三是村莊內(nèi)的居民均有著整治意愿,能參與到城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃工作中。
在運用縮村填實這一管理模式時,需要對原有村莊的占地面積做重新的規(guī)劃,規(guī)劃的重點對象是危舊房、閑置住宅、污染地、廢棄地、公共設(shè)施用地。在此基礎(chǔ)上可以將原有村莊的土地資源劃分為兩個部分,一是居住用地;二是復(fù)墾種植用地。這樣可以最大限度地為農(nóng)村發(fā)展奠定基礎(chǔ),創(chuàng)造新的發(fā)展活力??偟膩碚f,在運用縮村填實這一模式來開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理時,需要滿足兩項基礎(chǔ)性條件:一是原有村莊有著良好的地理位置,且村莊內(nèi)有較多的舊房、空房、危房和廢棄房;二是存在較多的一戶多住宅問題,并且原始村莊有著較大的占地面積。
按照現(xiàn)行的增減掛鉤項目規(guī)定來說,土地增減掛鉤的費用最低標(biāo)準(zhǔn)為10-20萬元。另外,增減掛鉤項目在開展時所依賴的費用來源單一,且具有唯一性,均是來源于政府撥款。因此,在實際開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作時,難免會遇到資金投入不足的問題。若是本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平較低,則10-20萬元的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)較為足夠,可以滿足需求,但若是地區(qū)有著較高的經(jīng)濟發(fā)展水平,則10-20萬元的費用往往無法確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理的有效開展,首先在舊房補償方面就無法達到需求。
隨著近年來城鎮(zhèn)化進程的加快,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作的開展范圍更大,面臨的挑戰(zhàn)也更多,這加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作的難度。另外,現(xiàn)行的增減掛鉤制度還不盡完善,在實踐運用時會存在一定的矛盾,比如會引發(fā)產(chǎn)權(quán)與利益分配問題,一些嚴(yán)重性的土地糾紛問題會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作無法開展,繼而對城鎮(zhèn)化進程造成阻礙作用。
針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理中所存在的資金不足問題,要始終圍繞著我們現(xiàn)行的土地增減掛鉤制度,嚴(yán)格按照規(guī)范去多方位解決資金問題??偟膩碚f,在解決資金投入不足這一問題時,需要重點做好以下方面的工作:
1.健全補償制度
在落實土地增減掛鉤指標(biāo)有償使用費中,首先要解決的便是補償問題,確保補償合理科學(xué),這要求在制定補償制度時要對多個方面的因素做一個考量,以此來確定出明確的補償原則??偟膩碚f,在健全補償制度時,要重點遵循三點原則,一是保護公共利益原則;二是補償大于損失原則;三是補償費用不能低于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平[2]。
在保護公共利益原則上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作會涉及每一個人的私人利益,勢必會犧牲個人利益,因而只有當(dāng)確定公共利益可以絕對大于個人利益時,才可以進行比如拆除這一類的土地管理工作。在補償大于損失原則上,原有村莊是村民居住多年的環(huán)境,已經(jīng)成為村民生活中不可分割的重要組成,若是要進行拆遷則會損失村民很多的顯性利益與隱性利益。比如當(dāng)進行拆遷時,不僅拆除了村民多年生活的環(huán)境,而且也改變了村民的生活環(huán)境?;诖?,在確定補償費用時,應(yīng)保證補償費用大于損失費用,只有這樣才可以最大限度地平衡個人利益與公共利益,減少矛盾的出現(xiàn)。在補償費用不能低于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平這一原則上,要嚴(yán)格按照當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平來確定補償費用,不能使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來對落后地區(qū)和發(fā)達地區(qū)進行補償,要始終遵循因地制宜的原則,以此保護雙方的利益[3]。
2.執(zhí)行多元化征地補償機制
在以往開展土地增減掛鉤管理工作時,存在著一種特定的機制,即將補償費用一次性結(jié)清,雖然這一種方式可以很好地幫助農(nóng)民解決生活保障,大大避免了后續(xù)補償款的糾紛問題,但是也存在著一些問題,比如會增加城鎮(zhèn)化成本,不利于后續(xù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作的有效開展。為此,應(yīng)積極完善補償機制,努力讓補償機制朝著多元化方向發(fā)展??偟膩碚f,可以嘗試使用三種方式:一是對于被征收住宅的農(nóng)戶來說,可以考慮先向其提供住房地,若是不同意則可以進行經(jīng)濟補償。二是當(dāng)被征收人是未成年居民時,則可以向其進行生活費補償;若被征收人年齡在60周歲以上,則可以逐月發(fā)放補償金,而對大于16周歲與小于60周歲的農(nóng)戶可以提供兩種補償方式,一種是將補償費用轉(zhuǎn)換為職工養(yǎng)老保險繳費年限;另外一種是可以將補償費用轉(zhuǎn)換為城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險費用。三是可以向被征收人提供所需要的就業(yè)機會與就業(yè)指導(dǎo),對于有勞動能力的農(nóng)戶來說,可以提供《就業(yè)失業(yè)登記證》,并滿足戶籍要求的農(nóng)戶納入到人社服務(wù)機構(gòu)的日常服務(wù)對象,并在后續(xù)進行針對性的就業(yè)指導(dǎo)。除此之外,對于失業(yè)期間的農(nóng)戶需要按標(biāo)準(zhǔn)提供失業(yè)補助。
針對產(chǎn)權(quán)與利益分配問題,要成立土地綜合整治項目小組,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所涉及的所有內(nèi)容做好專項管理,比如土地勘測、地質(zhì)評估、安置費補助等。要采取兩種工作模式,一是上下聯(lián)動,落實縱向監(jiān)管工作。具體來說,要將公安部門、紀(jì)檢部門、市政部門等相關(guān)部門聯(lián)系起來,共同開展土地管理工作[4]。二是橫向聯(lián)合,比如在與紀(jì)檢部門聯(lián)合時,要對參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作的人員開展監(jiān)督管理,確保各項工作的規(guī)范性與科學(xué)性。
復(fù)墾耕地質(zhì)量問題的發(fā)生原因具有多樣性,且這一問題所導(dǎo)致的后果較為嚴(yán)重,后續(xù)只能最大限度地去提升復(fù)墾耕地質(zhì)量,但往往無法實現(xiàn)最佳的效果。具體來說,當(dāng)開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作時,若是存在前期規(guī)劃工作不到位,且土地增減掛鉤部門過于注重城鎮(zhèn)化建設(shè)時,均會不同程度的導(dǎo)致復(fù)墾耕地質(zhì)量不佳,比如相關(guān)的職能部門沒有對復(fù)墾耕地的水源、土壤、土質(zhì)開展全面的勘察,存在工作不到位的問題,后續(xù)則會發(fā)現(xiàn)沒有可耕作的表土層,耕地復(fù)墾工作無法完成。
基于復(fù)墾耕地質(zhì)量問題的嚴(yán)重性,需要重點從技術(shù)層面上去著手,比如要進行保水層建造,利用灌水耕耙細整,沉實松土層,以此最大限度的來肥沃土地,且在后續(xù)的管理中,可以向耕地中加入農(nóng)家肥,進一步提升耕地質(zhì)量。
在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中,城鎮(zhèn)對土地資源的需求量更大,但同時也有較多的農(nóng)村住宅基地被大量閑置,這不利于土地資源的高效利用?;谶@一問題,必須積極做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作,發(fā)揮出鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理工作的優(yōu)勢,努力將被閑置的土地資源利用起來,并促使這些閑置的土地資源可以與土地增減掛鉤聯(lián)系起來。