西安市經(jīng)濟(jì)研究所 孫永權(quán)

“鄉(xiāng)村振興”要依靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，依靠農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化?！凹Z食安全”要依靠農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村，糧食安全需要基本農(nóng)田，需要耕地來(lái)保障。“城市病”“大城市病”也需要依靠廣大的農(nóng)村，通過(guò)鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)城市壓力的紓解。目前解決這些問(wèn)題需要通過(guò)實(shí)現(xiàn)土地集中，引導(dǎo)大資本、大企業(yè)進(jìn)入三農(nóng)，從而破解上述難題。

一、土地集中是鄉(xiāng)村振興的必由之路

（一）農(nóng)村土地問(wèn)題的歷史變遷

農(nóng)村的土地問(wèn)題經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段。革命時(shí)期是土地革命問(wèn)題，即實(shí)現(xiàn)耕者有其田，解決基本的生存問(wèn)題。新中國(guó)成立后的大鍋飯，土地集中是調(diào)整土地生產(chǎn)關(guān)系的一種嘗試，在當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平條件下，土地集中為時(shí)尚早。改革開(kāi)放調(diào)整了土地關(guān)系，包產(chǎn)到戶，農(nóng)民的積極性大大提高，釋放了勞動(dòng)生產(chǎn)力，農(nóng)民的溫飽問(wèn)題得到了解決。

現(xiàn)階段，社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到了較高的水平，土地的集中成了生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在要求，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本趨勢(shì)。解決農(nóng)民致富的問(wèn)題，提升農(nóng)民幸福感，農(nóng)民由傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代農(nóng)民的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化問(wèn)題的命脈之門(mén)也在土地集中上。

（二）土地的集中可以采用股權(quán)形式

土地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，國(guó)家的政策紅線不能碰，在保持農(nóng)民土地所有權(quán)基本穩(wěn)定的前提下，實(shí)現(xiàn)土地的集中，為大資本、大企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村提供基礎(chǔ)性條件。

農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股份入股到經(jīng)濟(jì)實(shí)體之中，具有分紅和對(duì)重大事務(wù)進(jìn)行表決的權(quán)利，或者僅分紅不對(duì)重大失誤進(jìn)行表決。入股的對(duì)象應(yīng)是具有實(shí)力和能夠很好進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)或者農(nóng)業(yè)實(shí)體。這樣才能有效保障入股農(nóng)民的利益，才能切實(shí)發(fā)展農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。

西安市可以在前期脫貧攻堅(jiān)農(nóng)民產(chǎn)業(yè)入股的基礎(chǔ)上，進(jìn)行進(jìn)一步的土地入股的努力和探索。

（三）土地的集中可以采用證券化形式

“建筑用地地票”和“耕地地票”是實(shí)現(xiàn)土地集中的證券化方式。采用證券化的形式便于土地權(quán)利的流通，實(shí)現(xiàn)權(quán)利的市場(chǎng)化和貨幣化。可以印制統(tǒng)一形式的地票，比如以畝為單位來(lái)印制地票，每畝地獲得一張獨(dú)立的地票，具有區(qū)別于其他土地的位置標(biāo)識(shí)、號(hào)碼、防偽等特征的地票，地票可以流轉(zhuǎn)，交易，具有市場(chǎng)價(jià)值。地票的收購(gòu)人具有該地塊的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

重慶的“地票”是建設(shè)用地地票。所謂“建設(shè)用地地票”，是指將閑置的農(nóng)民宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公益公共設(shè)施用地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地而產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)。農(nóng)村的宅基地等集體建設(shè)用地，在經(jīng)過(guò)復(fù)墾整理并嚴(yán)格驗(yàn)收后，用地指標(biāo)就可以經(jīng)過(guò)該交易所交易，置換為城市建設(shè)用地指標(biāo)?！斑@項(xiàng)制度對(duì)整個(gè)國(guó)家有意義，有利于城鄉(xiāng)建設(shè)性用地綜合平衡?！秉S奇帆說(shuō)。當(dāng)農(nóng)民在城里落戶以后，如果覺(jué)得若干年后持有的宅基地實(shí)在沒(méi)用，就可以交給政府復(fù)墾為耕地，然后獲得相應(yīng)的地票。而房產(chǎn)商或其他單位需要征地，則買(mǎi)下地票指標(biāo)，農(nóng)民獲得地票價(jià)款。黃奇帆認(rèn)為，該制度既可以增加農(nóng)村耕地，又能使農(nóng)民創(chuàng)收，還能保障城市供地。

可以在建筑用地地票的形式上探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)地票。通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)地票，具有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民可以以地票的形式將經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡出去，獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)報(bào)酬。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)地票可以在地票市場(chǎng)上流通，因?yàn)榇朔N地票的求償權(quán)是同經(jīng)營(yíng)承包權(quán)年限相關(guān)的，是長(zhǎng)期的，因此需要建立轉(zhuǎn)讓登記備案制度，不論經(jīng)營(yíng)權(quán)怎么流轉(zhuǎn)，經(jīng)營(yíng)權(quán)所有人都可以獲取報(bào)酬，且可以追溯地票到了誰(shuí)的手里。

對(duì)于西安而言，市內(nèi)的建筑用地地票可以在市內(nèi)進(jìn)行交易，去往外地的農(nóng)民也可以在本市交易地票獲取建筑用地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)地票參與到經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，高度市場(chǎng)化的去匹配其他生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)權(quán)利益。

（四）土地集中可以采用合同形式

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓方和受讓方可以通過(guò)合同的形式約定每畝土地的固定收益，讓渡年限及其他相關(guān)條件。無(wú)論經(jīng)營(yíng)者虧損或者盈利，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓者獲取可根據(jù)合同約定的固定收益。

（五）土地相對(duì)集中，能夠騰出耕地，集約化使用

宅基地的相對(duì)集中，宅基地的集約使用，能夠騰空部分土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在尊重農(nóng)民意愿和生活習(xí)慣的前提下，適當(dāng)集中。農(nóng)村的很多房子實(shí)際上都空著，年輕人不在家待著，在外面打工、做生意，或者進(jìn)行其他各種創(chuàng)業(yè)等的，只是逢年過(guò)節(jié)回家來(lái)暫住，或者老人生病回來(lái)照顧。根據(jù)實(shí)際情況，解決老人居住以及相關(guān)的一些居住要求，住房的需求面積遠(yuǎn)小于目前農(nóng)村的房屋面積。閑置的房屋成了閑置資源，沒(méi)有產(chǎn)生價(jià)值。閑置房屋的處理問(wèn)題，價(jià)值利用問(wèn)題也是十分突出的問(wèn)題。

通過(guò)地票、入股等多種形式可以實(shí)現(xiàn)耕地的相對(duì)集中，耕地集中之后，大資本、大企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村成為可能，農(nóng)民興辦小型農(nóng)場(chǎng)也成了可能。集約化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)才具備了基本的土地條件。

（六）地票的交易場(chǎng)所

地票可以在各層級(jí)的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)上進(jìn)行交易，產(chǎn)權(quán)交易所在交易系統(tǒng)。對(duì)地票進(jìn)行權(quán)屬登記、注銷(xiāo)、交易等。

二、大資本、大企業(yè)進(jìn)入三農(nóng)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要條件

需要對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行大量投資。目前農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提升程度很大，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是解決三農(nóng)問(wèn)題的條件之一，解決了基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題并不一定能帶來(lái)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但是沒(méi)有基礎(chǔ)設(shè)施的改善，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展就變得尤為困難?；A(chǔ)設(shè)施的投資為三農(nóng)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興提供了基礎(chǔ)性條件，還需要對(duì)農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)人力資本、農(nóng)業(yè)物質(zhì)資本上進(jìn)行大量投資，則三農(nóng)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興是可以指望的。

由于農(nóng)村實(shí)際居住人口的老齡化，以及從業(yè)人員的老齡化趨勢(shì)，靠農(nóng)民自身積累的資金實(shí)行農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變是就比較困難的，這里必須依靠外部的資金和其他的生產(chǎn)要素進(jìn)入到農(nóng)村，才有可能帶動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化。

農(nóng)村勞動(dòng)力的減少必然帶來(lái)農(nóng)村資金向城市流動(dòng)，這是一個(gè)方向的資金流動(dòng)。農(nóng)村的土地缺少勞動(dòng)力來(lái)耕種，需要補(bǔ)充高效能的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，而不是簡(jiǎn)單的補(bǔ)充，這也必然帶來(lái)相匹配的資金的流入。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有效流入必須依靠大資本、大企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。例如，西安2020年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到79.5%，高于全國(guó)60%的城鎮(zhèn)化率水平（西安市《2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》）。西安市接近80%的城鎮(zhèn)化率為100%的城鎮(zhèn)化提供了條件。將來(lái)農(nóng)村的發(fā)展一方面是繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，另一方面是推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地集中。西安市2020年一產(chǎn)投資下降比率很大，西安市統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示我市第一產(chǎn)業(yè)投資比上年下降43.6%。在三農(nóng)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，必須加大農(nóng)業(yè)投資的力度，防止忽視農(nóng)業(yè)的傾向。農(nóng)業(yè)不是投資過(guò)多，而是明顯的投資不足。特別要鼓勵(lì)政府、大企業(yè)、農(nóng)業(yè)能手對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行投資。

三、解決農(nóng)村人口老齡化與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的流動(dòng)問(wèn)題

隨著城市化的進(jìn)程，大量的農(nóng)民進(jìn)入城市，相應(yīng)地也帶走了農(nóng)業(yè)資金，但是很少的新型農(nóng)民和資金回流農(nóng)村，導(dǎo)致了農(nóng)村發(fā)展的“要素困境”。農(nóng)民進(jìn)城加劇了農(nóng)村的老齡化問(wèn)題。

農(nóng)民進(jìn)城帶動(dòng)生產(chǎn)要素流出農(nóng)村，農(nóng)民進(jìn)城有幾種情況。全家進(jìn)城類(lèi)農(nóng)民，包括上一代的老人和下一代的孩子進(jìn)城。一般情況下，這類(lèi)農(nóng)民基本就在城里扎下根來(lái)，但是他們又舍不得農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和農(nóng)村的房子等權(quán)利或財(cái)產(chǎn)，戶口不愿意遷入城市。他們的下一代可以繼承上述權(quán)利，但是不會(huì)從事對(duì)自己土地的種植。對(duì)于這種情況，出臺(tái)有效政策對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行作價(jià)處理，一個(gè)前提條件是要有這樣的市場(chǎng)和匹配的資金。

子女進(jìn)城的，這部分家庭從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，也是不會(huì)回到農(nóng)村的，僅保留著農(nóng)村的權(quán)利。等到上一代的人進(jìn)入無(wú)勞動(dòng)能力階段之后，土地也不會(huì)由后代親自來(lái)進(jìn)行耕種。現(xiàn)狀是老人和下一代留守在農(nóng)村。

上述兩類(lèi)人在城市里面能夠生存下來(lái)，有的已經(jīng)獲得了市民身份，有的不愿意獲得市民身份，有的短期內(nèi)難以獲得市民身份。這又要分不同的情況，對(duì)于進(jìn)入小城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)獲得市民身份相對(duì)簡(jiǎn)單，大都市則相對(duì)困難得多，甚至在短期內(nèi)是完全不可能的事情。不論如何，他們基本能夠在城市里面生存下來(lái)，已經(jīng)成了城市的一個(gè)部分。

主要家庭成員進(jìn)城務(wù)工或經(jīng)商，但家庭成員大部分在農(nóng)村的，這部分人對(duì)于土地還有相當(dāng)?shù)囊蕾?，這部分人在農(nóng)村會(huì)長(zhǎng)期堅(jiān)守下來(lái)，繼續(xù)延續(xù)小農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

本地的農(nóng)業(yè)專(zhuān)家或種田能手。他們能夠支付很少量的租地費(fèi)用從鄉(xiāng)親們手中獲得小片的土地進(jìn)行集中的耕種，可以解決部分土地?zé)o人耕種的狀況。這部分人失去勞動(dòng)能力以后，他們的下一代可能也已經(jīng)進(jìn)城了，他們的勤勞積蓄了一定的資金可以供下一代在城鎮(zhèn)里居住下來(lái)發(fā)展，這種農(nóng)業(yè)家庭留守在農(nóng)村的也是老一代人。

現(xiàn)在農(nóng)村的主力軍主要是四五十歲的農(nóng)民，而從事農(nóng)業(yè)的青年在農(nóng)村是較為少見(jiàn)的，那么在20-30年以后，照這樣下去，農(nóng)村的勞動(dòng)力是相對(duì)較少的。年輕人都喜歡到城市享受城市良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件、相對(duì)較好的工作環(huán)境、豐富多彩的生活，不愿意在農(nóng)村從事繁重而簡(jiǎn)單的勞作。

農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)業(yè)資金進(jìn)入城市，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而農(nóng)村一家一戶的農(nóng)業(yè)作業(yè)方式在這個(gè)過(guò)程中衰落，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的升級(jí)存在瓶頸，這種情況恰好為土地集中提供了條件。