遼寧省朝陽市委黨校 郭廷暉

隨著我國經濟迅速發(fā)展，黨和國家也高度重視構建與優(yōu)化營商環(huán)境，同時對營商環(huán)境提出了向便利化、國家化方向發(fā)展的目標。但由于營商環(huán)境存在的問題造成對經濟發(fā)展的限制，所以，深入分析法治化營商環(huán)境對國家發(fā)展有著極為重要的意義。

一、營商環(huán)境與法治營商環(huán)境

（一）營商環(huán)境

營商環(huán)境涉及較多領域，如文化、社會、經濟與政治等多個領域。地區(qū)營商環(huán)境不僅會影響該地區(qū)招商引資狀況，還會使該地區(qū)的財政稅收、就業(yè)情況、企業(yè)經營與經濟發(fā)展受到一定程度的影響。就整體而言，營商環(huán)境不僅能夠體現(xiàn)地區(qū)與國家經濟實力，更是提升地區(qū)或國家在市場上競爭力的主要方式。

（二）法治營商環(huán)境

法治化營商環(huán)境的根本是一套公正、有效且完整的法律監(jiān)督程序，因法治具有強制性、權威性和穩(wěn)定性等特征，可以為市場長期收益、利益與產權等給予一定程度且不可豁免的保護能力，同時也會對市場的營商環(huán)境造成嚴重影響[1]。因此，對法治化的營商環(huán)境優(yōu)化勢在必行，使其對地區(qū)經濟發(fā)展起到促進作用。

二、我國優(yōu)化法治化營商環(huán)境存在的問題

（一）政策法規(guī)體系亟待完善

優(yōu)化營商環(huán)境是一個系統(tǒng)過程，涉及中央和地方層面，其中許多內容超越了地方立法的權限，優(yōu)化營商環(huán)境立法、政策法規(guī)系統(tǒng)性仍然不足。一是營商環(huán)境法律缺乏頂層設計。法律層面涉及營商環(huán)境的內容分散在外商投資法、行政許可法、公司法、企業(yè)破產法、民法典等相關法律法規(guī)之中。目前僅有《優(yōu)化營商環(huán)境條例》一部專項法規(guī)可提供最基本的制度保障，缺少一部具有高層級、總攬全國營商環(huán)境建設的專項法律[2]。二是營商環(huán)境法規(guī)制度“上下不齊”。以中小企業(yè)融資問題為例，金融監(jiān)管部門強調信貸服務不允許額外收費，然而在銀行中小企業(yè)融資過程中依舊存在著各種各樣的收費項目，導致上級部門制定的政策無法在操作層面得到落實。三是營商環(huán)境政策法規(guī)“左右各異”。我國在構建法治化營商環(huán)境的過程中法律體系并不完善，地方營商環(huán)境建設的責任部門各自制定了針對營商環(huán)境從企業(yè)入場、經營，到企業(yè)退出市場的專項政策，然而各部門的營商環(huán)境專項政策要求不一致，尤其是涉及多部門聯(lián)合辦理的營商環(huán)境事項，往往出現(xiàn)辦事流程不銜接，甚至“政策打架”的情況。四是營商環(huán)境政策法規(guī)“新舊不一”。營商環(huán)境作為新興課題，其內涵、功能和要求正在研究和發(fā)掘，營商環(huán)境相關的政策法規(guī)也需快速改進更新。然而營商環(huán)境新政策迅速出臺，舊政策規(guī)定清理不及時，制度文件清理力度不夠，往往導致政策落實出現(xiàn)延遲，出現(xiàn)“穿新鞋走老路”的問題[3]。

（二）執(zhí)法規(guī)范標準亟待統(tǒng)一

隨著法治政府建設的深入，各級黨委政府逐漸認識到法治化建設對營商環(huán)境發(fā)展的決定性、保障性作用，并且必須在法治化的前提下，它的開放性和穩(wěn)定性才能有效協(xié)調起來。但法治化營商環(huán)境在實踐中仍未解決執(zhí)法標準規(guī)范不統(tǒng)一的問題。一是行政執(zhí)法信息公開標準不一。一些行業(yè)和部門的執(zhí)法標準和相關規(guī)定不公開、不透明，缺乏針對行政執(zhí)法信息公開的制度規(guī)范和監(jiān)督機制，導致目前區(qū)域間、部門間行政執(zhí)法信息公開標準的巨大差異。二是執(zhí)法規(guī)范性有待加強。現(xiàn)階段我國政府部門執(zhí)法規(guī)范性亟待加強，行政程序、行政行為和自由裁量權需進一步規(guī)范。三是行政執(zhí)法監(jiān)督有待提升。在優(yōu)化營商環(huán)境促進經濟社會高質量發(fā)展的新形勢下，對政府部門執(zhí)法行為和執(zhí)法規(guī)范的監(jiān)督有待推行，政府部門的行政權力需約束[4]。為確保用權得到有效監(jiān)督，部分地方政府的權力清單和責任清單應繼續(xù)清晰化、規(guī)范化、標準化地梳理并予以公布。

（三）市場主體地位亟待平等

在營商環(huán)境調研中發(fā)現(xiàn)超過六成的被采訪者表達了對各類企業(yè)一視同仁、平等相待及促進各類企業(yè)公平競爭的期許。一是市場主體在市場準入退出方面存在制約限制。在經營主體準入方面，外地的私營企業(yè)、民營企業(yè)和外國公司進入當?shù)厥袌鰰r存在很多問題；在經營主體市場退出方面，市場主體救助和退出機制亟須改進，企業(yè)在退出市場后的工商登記注銷、稅費繳納、企業(yè)信用修復等方面的配套機制需要完善。二是市場主體競爭公平性待遇存在差異。在關鍵資源獲取、公共資源使用、融資信貸支持、政府補貼、優(yōu)惠政策扶持等方面，民營企業(yè)、國有企業(yè)與外資企業(yè)或多或少都會存在差異。三是營商環(huán)境公正司法仍需加強。部分市場主體在項目審批、招商引資及稅收征管中還存在尋租行為，政府部門和公權力部門的營商環(huán)境公正司法仍需加強[5]。

（四）企業(yè)投資信心亟待增強

政府的嚴格依法管理將促進企業(yè)之間的公平競爭，樹立企業(yè)的投資信心?，F(xiàn)階段在持續(xù)穩(wěn)定增進企業(yè)投資信心方面亟待增強。一是政策穩(wěn)定性有待提高。政府部門需針對市場主體經濟行為出臺各種投資相關政策，然而“朝令夕改”“半夜雞叫”等現(xiàn)象的頻發(fā)，讓企業(yè)家群體難以放心大膽做出戰(zhàn)略性和長期性決策。二是產權保護仍需加強。創(chuàng)新型企業(yè)的核心競爭力就是獨有的自主知識產權，當下侵犯知識產權和高質量專利及制售假冒偽劣商品的現(xiàn)象仍然存在。此外，保護市場主體經營自主權、保護各類所有制市場主體財產權等案件時有發(fā)生。三是營商環(huán)境社會監(jiān)督機制有待進一步健全。由于行業(yè)自律和社會監(jiān)督的不完善，營商環(huán)境監(jiān)督機制主要以政府為主，政府監(jiān)管主要還是處罰方式，因此亟須創(chuàng)新和完善社會監(jiān)督體系，提升社會主體參與監(jiān)督的積極性[6]。

三、我國優(yōu)化法治化營商環(huán)境的實現(xiàn)路徑

（一）加強頂層設計，形成統(tǒng)一的法規(guī)體系

優(yōu)化法治化營商環(huán)境的起點是對政府權力運行規(guī)范的制度設計，即進行確權規(guī)制，核心是落實“法無授權不可為”的法治政府理念。政府作為規(guī)制機構集執(zhí)行權、自由裁量權、準立法權和準司法權于一身，涉及面廣，作用不一，程序各異，很可能會對企業(yè)或個人的權利造成損害。優(yōu)化法治化營商環(huán)境應建立多層次、立體化、基于新時代社會主義市場經濟體制特點，兼顧新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的法律法規(guī)支撐體系。一是縱向加強頂層設計[7]。在外商投資法、行政許可法、公司法、企業(yè)破產法和民法典等全局性法律框架的基礎上，根據優(yōu)化營商環(huán)境的客觀規(guī)律和發(fā)展趨勢，針對具體領域的痛點和堵點推進投資相關法律法規(guī)的修訂和廢立工作，適時將《優(yōu)化營商環(huán)境條例》上升為法律。二是橫向增強法律法規(guī)的協(xié)調性。重視相關法律法規(guī)和政策制定的協(xié)調一致，處理好審慎立法和先行先試的關系，及時調整和清理阻礙營商環(huán)境優(yōu)化的制度問題，對立法項目按照優(yōu)化營商環(huán)境的要求進行全面清理，逐步構建起不同法律法規(guī)之間互相配合、互相支持的營商環(huán)境法律法規(guī)體系。三是提升法律法規(guī)和政策制定的精準性和有效性。在相關法律法規(guī)和政策制定的過程中充分考慮有關企業(yè)的實際情況，統(tǒng)籌把握出臺時機，加強對政策的解讀。在立法過程中應重視來自基層的現(xiàn)實需求和意見，以市場需求和公眾滿意度為導向，增強法律法規(guī)的連貫性和可操作性，兼顧立法目標與綜合效益，注重與國際市場經濟通行規(guī)則的銜接。四是營商環(huán)境相關法治手段保障改革應先行先試。在鼓勵各地改革創(chuàng)新的同時，各級政府及時制定和完善改革創(chuàng)新容錯免責機制，人大通過授權暫時調整有關法律規(guī)定等形式為改革提供有力的司法保障。

（二）堅持依法行政，規(guī)范政府的執(zhí)法行為

優(yōu)化法治化營商環(huán)境離不開對政府權力運行機制的維護，要實現(xiàn)“把權力關進制度的籠子”，需對規(guī)制者本身加以有效的規(guī)制，也就是用權規(guī)制。一是明確用權規(guī)制的邊界。通過加強行政執(zhí)法隊伍建設，嚴格、公正、文明執(zhí)法，不斷提高執(zhí)法能力和水平。創(chuàng)新監(jiān)管手段，積極探索包容審慎監(jiān)管，根據不同的行業(yè)部門、不同的發(fā)展階段，依據法律法規(guī)動態(tài)調整監(jiān)管措施，降低企業(yè)合規(guī)成本，持續(xù)激發(fā)市場主體發(fā)展的活力和動力[8]。二是進一步壓縮自由裁量權。各級政府在執(zhí)法過程中需始終秉持客觀中性原則，保證執(zhí)法不越位、不錯位、不缺位，同時克服選擇性執(zhí)法與運動式治理?，F(xiàn)代信息化手段為執(zhí)法信息公開提供了技術層面的支持，通過推廣執(zhí)法過程的全記錄，能有效提升行政透明度和政府公信力，持續(xù)壓縮基層執(zhí)法過程中的自由裁量權，形成規(guī)范的行政執(zhí)法行為。三是推進“互聯(lián)網＋監(jiān)管”。綜合運用新技術手段實現(xiàn)對違法違規(guī)行為的早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早處置，提高監(jiān)管的及時性、精準性和有效性。充分融合信用監(jiān)管、“雙隨機、一公開”監(jiān)管、綜合執(zhí)法、日常巡查、重點檢查等監(jiān)管方式，強化執(zhí)法力量的綜合協(xié)調，加大監(jiān)管信息共享力度，提升監(jiān)管水平，消除監(jiān)管套利現(xiàn)象。暢通基于移動互聯(lián)網的行政執(zhí)法申訴渠道，優(yōu)化完善行政復議機制，促進公正文明執(zhí)法。

（三）涵養(yǎng)法治精神，增強企業(yè)家投資信心

營商環(huán)境優(yōu)化基礎是加強市場主體的投資信心，其中優(yōu)化法治化營商環(huán)境應以企業(yè)家為主體，以保證市場主體的合法權益和化解商事糾紛的高效性為導向，保證企業(yè)生命周期內的所有制經濟主體都會受到法律平等保護。一是給予平等準入條件。對不同地區(qū)的所有制市場主體進行平等對待，國家層次需及時發(fā)布市場準入負面清單，同時降低投資創(chuàng)業(yè)的門檻，地方政府需繼續(xù)提高服務效率、優(yōu)化工作流程，為投資創(chuàng)業(yè)提供良好的法治環(huán)境。二是維護公平監(jiān)管環(huán)境。放棄爭取“政治洼地”的一貫想法，對監(jiān)管方式進行創(chuàng)新、建設公平市場環(huán)境，為企業(yè)進行持久創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)提供幫助。嚴格遵守競爭原則，對外資與內資、國企與民企、外地與本地企業(yè)一視同仁，為市場主體搭建“無事不打擾”的公平監(jiān)管環(huán)境。三是實施高效司法服務[9]。以“AI＋司法”輔助判決等新技術緩解日益繁重的基層司法工作，提高司法審判和執(zhí)行效率，避免因訴訟拖延而影響企業(yè)生產經營。在服務范圍上實現(xiàn)與國際接軌。建立知識產權邊境和刑事保護合作機制。加強對司法活動的監(jiān)督，在高效司法的同時確保司法的公正和權威。

（四）重視政務誠信，提升各級政府公信力

現(xiàn)代市場經濟本質上是信用經濟，一個地區(qū)社會信用水平的高低直接影響到地區(qū)經濟和社會發(fā)展的質量和后勁，政務誠信則是社會信用的重要支柱。在新時代加快完善社會主義市場經濟體制的過程中，各級政府仍然承擔著繁重且復雜的指導、協(xié)調功能，在優(yōu)化營商環(huán)境的同時維護好政務信用顯得尤為重要。一是提升政策的穩(wěn)定性。提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。通過擴大信賴保護原則的適用范圍，約束“新官不理舊賬”、政策“一日游”等逆法治現(xiàn)象。二是保障企業(yè)家的人身財產安全。依法審慎使用財產性強制措施，繼續(xù)推進涉企業(yè)家冤假錯案的甄別工作，讓企業(yè)家在司法案件的審判中感受到公平正義。三是營造可預期的司法環(huán)境。構建權責明晰、權責統(tǒng)一、管理有序、監(jiān)督有力的審判權運行機制，讓審理者裁判，由裁判者負責，嚴格法律適用標準，統(tǒng)一裁判尺度。對訴訟標準和工作要求進行標準化管理，確保裁判尺度的公平統(tǒng)一，實現(xiàn)對市場主體的平等保護[10]。

四、結束語

健康有序的營商環(huán)境是我國市場經濟實現(xiàn)高速發(fā)展的必然要求，更是一個地區(qū)競爭力體現(xiàn)。因此，為了能夠有效優(yōu)化法治化營商環(huán)境，需要從全面清理有礙營商環(huán)境的政策文件及證明事項、加強營商環(huán)境的立法及制度建設、加快政府職能轉變、實現(xiàn)有效政府治理、規(guī)范行政執(zhí)法等方面為我國的法治化營商環(huán)境優(yōu)化提供強有力的支撐。