中共濟南市委黨校濟南行政學(xué)院 馬曉黎

一、推進城市風(fēng)險治理現(xiàn)代化的必要性

在黨的第十八屆中央委員會第三次全體會議中提出城市是國家治理的重要組成部分，是國家治理的落腳點，要大力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。城市是心臟，是生產(chǎn)、消費、服務(wù)的集大成，也是所有精神文化的凝聚地，所有權(quán)力的集中體現(xiàn)。沿著近幾千年的發(fā)展，城市同人類由簡單到復(fù)雜，由低級到高級，但在當(dāng)今社會經(jīng)濟發(fā)展日漸加快的盛況下，產(chǎn)生了公共衛(wèi)生問題、住房問題、食品安全問題、環(huán)境保護方面等各種大問題。城市管理還存有高成本、低效率、多層次等特點，并沒有特別完善化，推進城市治理現(xiàn)代化刻不容緩。城市風(fēng)險治理是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要途徑之一。改革開放之后，我國的現(xiàn)代化已經(jīng)是世界上最大規(guī)?；?、短期內(nèi)急速發(fā)展的典型國家，成功從世人眼中認為鄉(xiāng)土氣息濃厚到現(xiàn)今現(xiàn)代化鮮活城市的發(fā)展行列中。從生活變?yōu)槌鞘谢菫閷崿F(xiàn)我國全民小康的奮斗目標(biāo)，但隨之而來的各種城市風(fēng)險，比如人口爆發(fā)、社會環(huán)境雜亂以及城市環(huán)境的空洞孱弱，導(dǎo)致一系列非常嚴(yán)重且還在持續(xù)更多的情況發(fā)生。我們的城市安全受到自然和人為的很大威脅，單說這一世紀(jì)以來，“非典”“汶川”“新疆暴亂”還有去年爆發(fā)的全球性新冠肺炎疫情等，直接影響著城市的正常運作。我們要認真對待城市風(fēng)險，推進城市風(fēng)險治理現(xiàn)代化非常重要。

當(dāng)前國內(nèi)外形勢趨于復(fù)雜，全速發(fā)展的城鎮(zhèn)化，使經(jīng)濟社會發(fā)生了很猛烈的變化，網(wǎng)絡(luò)社會的來臨，都給城市防范和化解重大風(fēng)險帶來了方方面面的挑戰(zhàn)。對比傳統(tǒng)風(fēng)險管理，風(fēng)險治理現(xiàn)代化是從救治到防范，從政府為主導(dǎo)到社區(qū)、社會、基層協(xié)同治理，從一元到多元主體，從傳統(tǒng)技術(shù)到大數(shù)據(jù)、AI技術(shù)，從條塊分割到以屬地為主的信息互聯(lián)互通統(tǒng)一管理平臺，從行政命令式到法治保障、法律調(diào)節(jié)的轉(zhuǎn)變，做到“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”。這是保障濟南市民生命財產(chǎn)安全，有利于推動濟南市高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)國際化大都市的目標(biāo)，建設(shè)“大強美富通”“韌性濟南”，推動濟南市治理能力現(xiàn)代化的需要。

二、推進濟南風(fēng)險治理現(xiàn)代化存在的問題

“五個濟南”發(fā)展中面臨的地理人文環(huán)境的改變、跨河風(fēng)險、公共衛(wèi)生、高技術(shù)、思想認知等主要風(fēng)險交織，具有集中性、活動性、迭加性、區(qū)域性特點，以更快速度、更多樣渠道、在更大時間和空間范圍內(nèi)進行非線性、連鎖性、跨時空的連接傳播。當(dāng)前濟南存在以下問題：思想觀念上，重突發(fā)事件救治，輕風(fēng)險防范；以政府為主導(dǎo)，多元參與不充分；社區(qū)主體地位不突出，缺乏系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、協(xié)同性；科技應(yīng)用不廣泛，缺乏大數(shù)據(jù)、AI技術(shù)、云計算等風(fēng)險監(jiān)測手段；缺乏從市、縣區(qū)、街鎮(zhèn)、社區(qū)（村）一體化風(fēng)險管理平臺。

（一）風(fēng)險治理體制機制不健全

推動城市風(fēng)險治理現(xiàn)代化更需要政府的扶持，到目前為止還沒有成型的法律法規(guī)。城市更深一步地發(fā)展進步單靠政府的扶持遠遠不夠，沒有辦法滿足社會和市場，而且政府現(xiàn)在擁有的城市風(fēng)險數(shù)據(jù)資源還不足，需要擴充的空間比較大，一些市場的主體還沒有參與到城市風(fēng)險數(shù)據(jù)的發(fā)掘工程當(dāng)中。城市風(fēng)險治理缺乏系統(tǒng)化的觀念、體制以及組織。需要改變觀念，從改變風(fēng)險治理工具的錯誤認識，需要從各方面角度看風(fēng)險治理，比如，整體性、協(xié)調(diào)性以及系統(tǒng)性等等方面。加強信息技術(shù)的創(chuàng)新及應(yīng)用，更需要風(fēng)險治理的價值理性，推進社會主體甚至到每個市民參與到其中。

（二）技術(shù)落后，風(fēng)險信息不全面

濟南市風(fēng)險治理暫時還沒有完全覆蓋全市，風(fēng)險治理還沒有跟互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云平臺進行結(jié)合。還沒有完全意識到大數(shù)據(jù)能夠有效推動城市風(fēng)險治理的現(xiàn)代化，監(jiān)管層面還沒有達標(biāo)，城市規(guī)劃，管理等方面沒有形成規(guī)范化以及系統(tǒng)化，應(yīng)用范圍很狹窄，只是在硬件、平臺及基礎(chǔ)建設(shè)方面徘徊。風(fēng)險治理現(xiàn)代化遠遠不夠，面臨著多方面因素制約它的發(fā)展，而且有很多的難題沒有得到解決。風(fēng)險治理體制不完善。

（三）社會人民群眾風(fēng)險防范意識缺失

近年來，城市自然環(huán)境、公共衛(wèi)生、公共交通以及公共安全等領(lǐng)域的風(fēng)險不斷上演，逐漸由非常態(tài)化演變成常態(tài)化，給城市治理帶來了治理困擾。從濟南市城市風(fēng)險的發(fā)源地看，城市治理的脆弱性地帶屬于風(fēng)險經(jīng)?！肮忸櫋敝?，而這些邊緣角落處于政府無力管轄地帶。就人民群眾而言，當(dāng)城市風(fēng)險爆發(fā)時，人民群眾如果危機意識強、應(yīng)急處置訓(xùn)練有素的話，則可以在專業(yè)應(yīng)急人員到來時，及時抑制或消滅突發(fā)事件的蔓延趨勢。下面是濟南市人民群眾參與風(fēng)險的治理能力非常落后的根本因素：

1.群眾預(yù)控意識不強

風(fēng)險治理體制中，廣大群眾的參與感越來越少，被限制了資格。所以很多市民覆蓋城市風(fēng)險治理方面的認識有很大的不足，參與的積極性更低。就算參與了也是一種擺設(shè)，達不到理想的目標(biāo)。并且因為市民對風(fēng)險治理的參與意識的缺乏，對風(fēng)險方面更是沒有警惕性，接受不了風(fēng)險帶來的諸多問題。

2.群眾應(yīng)急技能差

UlrichBeck教授認為無論是在任何時代，人類的能力在應(yīng)對風(fēng)險時都可以是一樣的，因為要想生存下去必須要有一定的能力。人類的能力，可以幫助他們戰(zhàn)勝凄涼的社會環(huán)境，也能夠預(yù)見和承受一定的風(fēng)險，當(dāng)今城市風(fēng)險社會中最有用的就是自身及政府政策方面的加成能力。所謂風(fēng)險治理能力就是群眾生存在城市就必須要擁有的城市風(fēng)險治理的知識技能、推斷力量以及專業(yè)素養(yǎng)。而能夠嚴(yán)重影響濟南市推進城市風(fēng)險現(xiàn)代化的最主要因素就是濟南人民的風(fēng)險治理能力是否足夠合格。但是，目前濟南市大多數(shù)人民群眾識別、防范風(fēng)險的專業(yè)知識及技能嚴(yán)重不足，對危機的征兆反應(yīng)不敏銳，缺乏自救互救能力，限制了其參與風(fēng)險治理的有效性。

3.互動機制缺乏

城市風(fēng)險治理中的互動機制，即政府與人民群眾之間的城市風(fēng)險溝通關(guān)系，良好的城市風(fēng)險交流，可以減輕危機發(fā)生時人民群眾的心理焦慮，達成應(yīng)對風(fēng)險共識，進而促成人民群眾有效參與。在風(fēng)險溝通的全域中，以信息為線索的風(fēng)險溝通是極度缺乏的。應(yīng)對城市風(fēng)險需要建立政府與人民群眾的信息要對得上。城市風(fēng)險的有效預(yù)控有賴于對信息的處理、加工以及研判，而風(fēng)險信息的來源除了政府組織自行收集外，更需要社區(qū)組織人民群眾的充分提供。人民群眾不僅作為城市風(fēng)險的受害者，也充當(dāng)著城市風(fēng)險信息的反饋者。由于城市風(fēng)險治理中政府與人民群眾、社會組織的互動機制不健全，導(dǎo)致一些城市公共安全信息無法在風(fēng)險形成初期及時傳遞到政府，致使政府風(fēng)險治理決策的滯后，不利于城市風(fēng)險的快速應(yīng)對。

三、推進濟南風(fēng)險治理現(xiàn)代化的建議

堅持居安思危、思則有備、有備則無患；推進風(fēng)險治理現(xiàn)代化要以防為上、救次之、戒為下；以數(shù)字化、現(xiàn)代化、常態(tài)化、法治化、規(guī)范化為原則，提出推進濟南市風(fēng)險治理現(xiàn)代化的具體路徑：

（一）形成風(fēng)險治理文化

首先需要改善風(fēng)險治理的意識問題。從教育宣傳風(fēng)險知識方面入手，從前的教育及宣傳方式過于落后，太過于簡單，需要改革。依據(jù)濟南市這些年的發(fā)展特點和方向，社會的具體構(gòu)成，跟新媒體達成合作。在風(fēng)險治理的教育和態(tài)度方面需要更深度地創(chuàng)新；其次是需要對社會主體的各個行業(yè)里群體進行風(fēng)險治理現(xiàn)代化的培訓(xùn)。針對不同行業(yè)、不同職位相對應(yīng)的操作及管理風(fēng)險節(jié)點進行詳細的統(tǒng)計，并進行系統(tǒng)化的培養(yǎng)風(fēng)險治理的意識，加強認識。風(fēng)險管理意識要普及到每個員工，讓每個人都有自覺意識。需要創(chuàng)立風(fēng)險治理的管理流程的管控。需要尋找更多的方法對風(fēng)險管理的知識、流程及核心信息的培訓(xùn)；最后，每個人都需要安全的環(huán)境和健康的身心。所以重點加強個人的危險行為造成的連貫性風(fēng)險，不能讓個人問題變成社會問題。怎么去規(guī)避風(fēng)險，大事化小。

（二）深化體制機制改革

濟南市政府的角色定位應(yīng)從全面的控制轉(zhuǎn)為導(dǎo)向和服務(wù)，確保城市公共利益的最大化。在治理理論的作用下，政府的部分職責(zé)如生產(chǎn)職能應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)移給非政府部門，包括企業(yè)、社會組織、利益團體等。政府需要將采納市場化的手段，對城市中的不同公共物品采取不同的供給方式，一方面，收費物品的供給可以以委托、承包、合同、特許經(jīng)營等方式交由企業(yè)或社會組織進行承擔(dān)，政府只是負責(zé)對其行為結(jié)果進行驗收及監(jiān)督，其中較為常見的一種城市管理模式是采取委托授權(quán)管理模式，將城市管理的某種職責(zé)權(quán)限委托或授權(quán)給某一社會團體或市場主體，由其依法行使相應(yīng)的管理權(quán)限，可以應(yīng)用在城市居民小區(qū)管理、戶外廣告管理以及固體廢棄物管理等涉及公共利益、公共空間的領(lǐng)域；另一方面，對于公共資源和純公共物品的供給，政府作為提供者必須負責(zé)向社會提供一定數(shù)量和質(zhì)量的物品。城市政府除了需要承擔(dān)起單獨提供公共產(chǎn)品及服務(wù)的職責(zé)，還須與企業(yè)、社會組織合作協(xié)商，結(jié)成公私合作的伙伴關(guān)系，在不同的制度安排中擔(dān)任不同的角色，采用復(fù)合的方式分別扮演安排者、生產(chǎn)者，充分利用市場資源來提供公共服務(wù)。

（三）推動風(fēng)險治理多元化

1.樹立合作治理意識

政府對于城市的管理，從最早的統(tǒng)治管理到管理，再從管理到現(xiàn)今的治理管理，協(xié)同合作、攜手治理等字眼已經(jīng)成為政府與市場與社會以及群眾之間的平穩(wěn)發(fā)展關(guān)系中的重要要求。所謂風(fēng)險意識就是對于風(fēng)險如何形成以及風(fēng)險如何演變，然后成為某一種功能的政府、群眾以及各界社會組織的主觀性認為。濟南市政府一定要從發(fā)展戰(zhàn)略決策的最高點上加強城市風(fēng)險意識，在有行政行為之前優(yōu)先考慮城市風(fēng)險預(yù)防控制的理念機制，才能更好更有效地預(yù)防控制城市風(fēng)險。對政府層面來講：一是要強化濟南市風(fēng)險治理的責(zé)任意識擔(dān)當(dāng)，結(jié)合所有部門的資源整合內(nèi)容，設(shè)立一個城市風(fēng)險信息防御控制的協(xié)作及共享機制，建構(gòu)濟南市政府及各級部門單位的城市風(fēng)險責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，再完備相關(guān)的執(zhí)法紀(jì)律問責(zé)機制，落實貫徹且長久發(fā)揮城市治理風(fēng)險制度不可撼動的地位威嚴(yán)，務(wù)必讓城市治理風(fēng)險變成濟南市政府行政工作當(dāng)中的常規(guī)。再來就是確立濟南市政府與群眾及社會各界組織的合作治理共同意識，因為人民群眾決定城市發(fā)展走向。誘發(fā)城市風(fēng)險的原因有很多，絕大部分時候是無法預(yù)測的，也有一定的多變化性，最主要的是人民群眾是否會重視城市風(fēng)險主要取決于政府的治理城市風(fēng)險的能力大小。濟南市政府要在做城市風(fēng)險預(yù)測備案、發(fā)生后的應(yīng)急處理手段以及在經(jīng)歷城市風(fēng)險之后政府對于重建恢復(fù)方面的態(tài)度和力度上，要讓人民群眾認識到自身的重要性。與此同時，濟南市政府可以制定一定具有專業(yè)參考性，仔細精細的城市風(fēng)險治理現(xiàn)代化方案，為預(yù)防控制方面提供科學(xué)的技術(shù)性建議，大力研究系統(tǒng)的城市風(fēng)險管理，要全面發(fā)揮濟南市政府內(nèi)外的政策咨詢機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢。

2.完善法律體系

要達到完善的濟南市風(fēng)險治理體制，更需要法律的保駕護航。市民參與其中的保障，能夠劃分政府和個人的職責(zé)義務(wù)，人民是有著主導(dǎo)地位的，人民也更有資格坐上這個位置。當(dāng)前，國家已經(jīng)發(fā)布并實施了一些法律法規(guī)，從中已經(jīng)明確制定了社會組織及個人有義務(wù)關(guān)注并參與到風(fēng)險事件應(yīng)對工作當(dāng)中，也是一種原則性的規(guī)定，可是對人民的權(quán)利、責(zé)任及方式的界定不是很清晰。想要達到讓廣大人民積極參與到風(fēng)險治理體制當(dāng)中，需要擁有合理有效的法律保護，而是政府從公共安全治理的層面上開始入手，讓人民參與其中的實踐上升為法律化。另外，從一些在城市風(fēng)險治理發(fā)達的國家學(xué)習(xí)經(jīng)驗，結(jié)合我市的獨特發(fā)展趨勢，及時有效地完善相關(guān)的法律法規(guī)，讓人民參與風(fēng)險治理有法律保障。

3.強化風(fēng)險文化教育

ScottLash教授認為如果有極度自覺的風(fēng)險文化意識就可以輕松避免風(fēng)險，所以為了能讓風(fēng)險被人們意識到是風(fēng)險，就必然要著重培養(yǎng)濟南市人民的風(fēng)險文化教育，有必要讓人們有自覺行動的意識才可以。所以，為了提升濟南市人民的預(yù)防和應(yīng)對能力以及認識到危害的意識，濟南市政府必然要增加對于城市公共安全的文化教育各方面的投入。在實施過程中，可以建設(shè)專門的城市公共安全項目的財政預(yù)算機制，落實并保證公共安全教育工作的物質(zhì)基礎(chǔ)，準(zhǔn)確下達政策扶持，全面建成濟南市城市公共安全宣傳的教育體系機制。讓城市公共安全文化教育進入各個校園文化里，在高中小學(xué)開設(shè)有關(guān)的通識教育活動課；提升應(yīng)急管理專業(yè)人員跟隊伍的專業(yè)教學(xué)質(zhì)量，開設(shè)相應(yīng)的比較系統(tǒng)性又專業(yè)性的針對性培訓(xùn)，培養(yǎng)高素質(zhì)高質(zhì)量的專業(yè)應(yīng)急處理人員；對于一般民眾采取相關(guān)的技能訓(xùn)練和應(yīng)急培訓(xùn)，拔高一般民眾面對偶發(fā)城市風(fēng)險問題時的良好應(yīng)對能力，最大程度上減少其帶來的威脅?？梢远喽嗬蒙鐓^(qū)、社會媒體媒介等手段形成濟南市的優(yōu)質(zhì)城市安全教育環(huán)境氛圍，讓安全意識牢牢印刻在群眾的意識里，讓人們自覺規(guī)避風(fēng)險。

（四）風(fēng)險治理社區(qū)的重要性

我們要突出社區(qū)在城市風(fēng)險治理中起到的重要作用，拓寬濟南市人民參與到城市風(fēng)險治理的現(xiàn)代化機制。利用互聯(lián)感知、大數(shù)據(jù)分析和智慧決策等高技術(shù)應(yīng)用，根據(jù)濟南市風(fēng)險治理和社會治理共同發(fā)展的需求，時刻把握濟南市人民對城市風(fēng)險治理方面的相關(guān)要求，對于決策上要更加精煉細致化，要讓濟南市人民監(jiān)督濟南市政府的城市風(fēng)險治理，讓濟南市人民從中得到安全感和幸福感，讓他們看到自己的價值。其次就是動員機制的完備，建立相關(guān)的智慧社區(qū)平臺，創(chuàng)設(shè)社區(qū)風(fēng)險治理產(chǎn)品的應(yīng)用情景，讓社區(qū)擁有公共的服務(wù)、管理及安全，帶動濟南市各界社會組織和群眾的活力，促成濟南市風(fēng)險治理社區(qū)動員。

關(guān)于城市風(fēng)險治理的相關(guān)理論上，一直都有科學(xué)性和民主性兩種不同的聲音。崇尚科學(xué)的一方認為多引入一些現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、相關(guān)專業(yè)的專家等，根據(jù)濟南市城市風(fēng)險有太多的不穩(wěn)定因素，要盡可能地提升其專業(yè)科學(xué)權(quán)威的因素，防止?jié)鲜性趤砣毡l(fā)各種風(fēng)險而帶來一些損失。另一邊推崇民主性的一方則認為城市治理風(fēng)險問題不單單是關(guān)乎科學(xué)，跟人民群眾的義務(wù)權(quán)力也是緊密相連的。城市風(fēng)險不單單是關(guān)于技術(shù)類的問題，還是關(guān)乎到倫理價值的民眾性問題，必須要有人民群眾參與還要有民主的協(xié)商過程，更需要其主體間的協(xié)同合作。所以，想要做好濟南市風(fēng)險治理現(xiàn)代化，就要避免過度自負現(xiàn)象，拋開理性技術(shù)和理性工具的枷鎖，對群眾予以一定的尊重，互相理解支持，協(xié)同合作，攜手一同，讓科學(xué)性和民主性的城市風(fēng)險治理現(xiàn)代化達到一定的平衡狀態(tài)。

（五）構(gòu)建一體化風(fēng)險管理平臺，現(xiàn)代化風(fēng)險管理

1.以城市風(fēng)險信息的整合促進監(jiān)管現(xiàn)代化

要建立現(xiàn)代化監(jiān)管機制解決城市風(fēng)險治理的資源碎片化的問題。要從根本上根據(jù)現(xiàn)代化的平臺建構(gòu)協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)合懲戒、多元共治等聯(lián)動機制，完備好綜合監(jiān)管機制，才可以達到以物聯(lián)網(wǎng)、AI人工智能等優(yōu)質(zhì)技術(shù)為支撐的及時告知、及時反饋、及時跟蹤的現(xiàn)代化監(jiān)管機制隨機評估公示。

2.以行業(yè)風(fēng)險的現(xiàn)代化處置提升監(jiān)管的專業(yè)化

優(yōu)化公共交通、公共停車等信息平臺，推進綜合交通出行信息發(fā)布應(yīng)用，完善出租汽車信息，研究建立互聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)一叫車平臺；建設(shè)智慧河長綜合管理平臺，全面支撐河長制落實、城鄉(xiāng)中小河道綜合整治和河道長效管理；推進綠化市容和環(huán)衛(wèi)專業(yè)網(wǎng)格化系統(tǒng)建設(shè)和覆蓋，加強各類業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)整合和數(shù)據(jù)挖掘應(yīng)用；建設(shè)市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級城市治理執(zhí)法綜合指揮平臺建設(shè)，逐步實現(xiàn)網(wǎng)上統(tǒng)一辦理業(yè)務(wù)流程和系統(tǒng)功能。

3.以信用信息的監(jiān)測、評估和獎懲實現(xiàn)監(jiān)管信用化

做好濟南市的城市風(fēng)險管理信息輿情監(jiān)督管理，利用現(xiàn)代大熱的大數(shù)據(jù)跟人工智能技術(shù)，對垃圾處理廠和地下交通基礎(chǔ)設(shè)施等敏感城市風(fēng)險治理事項，實時關(guān)注其輿情情況，然后分析數(shù)據(jù)，進行一定的判斷。從而找到一定的規(guī)律，并且準(zhǔn)確預(yù)測趨勢，才可以穩(wěn)住社會風(fēng)險評估，增強濟南市城市治理風(fēng)險現(xiàn)代化的制度需求，做到有監(jiān)測、有分析、有預(yù)案、有機制。想要減少治理成本，提高治理效率，讓人們生活在幸福安全的城市里，就必須要運用智能化技術(shù)及其產(chǎn)品來使?jié)鲜酗L(fēng)險治理能做的更加細致，完善。所以濟南市風(fēng)險治理機制要有一次革新，探索政府和社會資本合作的有效方式，以更專業(yè)更有效的現(xiàn)代化方式，就是所謂的市場化的方法來提高濟南市風(fēng)險治理能力，既減少成本還可以避免濟南市風(fēng)險治理現(xiàn)代化建設(shè)時出現(xiàn)的一些弊端現(xiàn)象，以防浪費城市風(fēng)險治理的公共資本。所以，要處理好成本與收益的關(guān)系，制止形式運作，不去結(jié)合實際真實情況的推進城市風(fēng)險治理現(xiàn)代化。