貴陽市防災減災中心 陳長金

水利抗旱防汛工程中應急預案的制定和實施，是檢驗各級指揮機構(gòu)的應急響應能力和社會公共管理水平的標準。加強水利抗旱防汛工程中應急預案體系管理與優(yōu)化，是提高防汛應急管理水平的主要途徑。對防汛應急預案體系建設(shè)中存在的問題進行分析，提出解決這些問題的措施，一定程度上可以提高防汛應急預案體系管理及優(yōu)化的質(zhì)量和效率，以及提高政府和相關(guān)機構(gòu)的防洪意識和救災能力，從而進一步提高相關(guān)部門的防汛減災管理水平，使防災減災效益最大化。各部門按照應急預案，積極參與水利工程抗旱防洪的全過程，按照明確的工作內(nèi)容和目標職責開展工作。確保防汛抗旱工程順利實施，為經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供可靠保障。

一、應急預案編制管理現(xiàn)狀

水利抗旱防汛工程中應急預案管理在防汛救災應急管理過程中發(fā)揮著重要作用。例如《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國防洪條例》以及其他法律法規(guī)對于這項工作都有特殊要求和規(guī)定。經(jīng)過多年的建設(shè)，各省市的防汛工程體系逐步完善，在實際的防洪抗災過程中發(fā)揮了重要作用[1]。在完善水利抗旱防汛工程體系的同時，各省市也在加強非工程措施建設(shè)，特別是建立防洪應急預案系統(tǒng)，初步形成了以水利抗旱防汛工程應急預案為核心的防汛應急預案體系。防御內(nèi)容則涵蓋洪水災害、泥石流災害、颶風災害、內(nèi)澇和其他災難等多種災害類型，根據(jù)防御內(nèi)容從垂直到底部，從水平到邊緣全面覆蓋，高效連接省市防汛工作相關(guān)部門。水利抗旱防汛工程應急預案體系可分為五類：總體應急預案、現(xiàn)場應急預案、企業(yè)防洪預案、部門應急預案以及應急預案管理方案。接下來對五類應急預案體系進行簡要概述。總體應急計劃又稱綜合應急預案，是對一級政府層面規(guī)劃體系的頂層設(shè)計。對轄區(qū)內(nèi)防汛工作的應急方針、政策、應急組織機構(gòu)和相應的職責，以及應急行動的一般概念都進行了概括描述[2]；現(xiàn)場應急預案是根據(jù)具體的防汛抗旱工作，對短期防汛抗旱工作安排的專項指導性工程；企業(yè)防洪預案是由電力、采礦、旅游、燃氣、化工等企業(yè)根據(jù)本單位經(jīng)營范圍內(nèi)的防汛潛力制定的；部門應急預案是根據(jù)總體應急預案和專項應急預案中相關(guān)部門的職責分工，細化了洪澇災害防治過程中的工作程序和具體部門調(diào)度方案，大多數(shù)都是作為各部門防汛工程應急預案的一部分準備的；應急預案管理方案是水利部為水利工程管理和蓄洪檢疫管理提供的。

二、應急預案編制存在的問題及不足

（一）缺少宣傳演練培訓

制定防洪抗旱工程應急預案，有利于應對不同地區(qū)的突發(fā)事件，特別是季節(jié)性問題。水利抗旱防汛工程應急預案能否達到預期目標，在搶險救災中發(fā)揮有效作用，一方面取決于預案的質(zhì)量，另一方面取決于預案使用者對其的熟悉程度[3]。對于提高使用者對預案熟悉程度，有著三個不可或缺的措施：宣傳、演練和培訓。目前，大多數(shù)水利抗旱防汛工程應急預案都缺乏與級別相對應的宣傳、培訓以及演練。造成這種情況的原因有很多，客觀原因是資金不足導致經(jīng)費困難，主觀原因是各級水利抗旱防汛工程工作人員對應急預案重視不夠。形式主義盛行，所進行的宣傳、培訓及演練活動僅僅是流于表面。

（二）缺少體系建設(shè)規(guī)劃

各省市災害應急管理部門一直在研究水利抗旱防汛工程應急預案的建設(shè)及管理，包括對洪水和干旱等災害的有效應對體系的建設(shè)，但這與當前應急管理的需求相去甚遠。應急預案的核心是應急資源的快速有效協(xié)調(diào)和調(diào)配。目前少數(shù)水利抗旱防汛工程應急預案的協(xié)調(diào)性和靈活性較差，并且在資源利用上有許多重疊和有爭議的條款存在，由此為防汛工作的開展帶來了極大阻礙，使應急預案的有效性大大降低[4]。此外，各級各類預案的概念和標準定義不統(tǒng)一、不準確，例如上下游或同一個盆地的左右兩側(cè)，啟動應急預案的條件并不相同。另外還有防臺風預案和防汛應急預案的內(nèi)容相互矛盾，應急響應的級別以及與相關(guān)部門的應急行動級別不匹配等矛盾存在，亟需有關(guān)部門進行優(yōu)化改正。

（三）缺少預案動態(tài)管理

實施動態(tài)管理是確保水利抗旱防汛工程應急預案效率不因時間變化而受到影響的有效措施。各級各類水利抗旱防汛工程應急預案每年應根據(jù)過往實施效果進行評估和修訂。但是根據(jù)這項要求的早期實施效果可以看出，許多這樣的評估和修訂在具體實踐中僅僅流于表面。評估和修訂計劃制定后，往往會因為各種原因“擱置”下來，尤其是部門預案、基層預案和其他不常見的預案等，并且不會根據(jù)與預案相關(guān)的應急資源變化及具體負責運營的人員等因素進行修訂和優(yōu)化。在迎汛調(diào)度或日常演練階段，及時發(fā)現(xiàn)了應急預案中具體矛盾與不合理處，也因為缺少動態(tài)管理而忽視了尋找具體原因和解決方案[5]。

（四）缺少原創(chuàng)可操作性

應急預案大綱是保證水利抗旱防汛工程應急預案整體質(zhì)量、組織方式、應急措施等的有效措施。在實踐中，具體的水利抗旱防汛工程應急預案往往多數(shù)在是在防汛大綱的基礎(chǔ)上進行修改及再創(chuàng)作，更有甚者更是直接抄襲套用，與實際情況嚴重脫軌。這樣編制出來的水利抗旱防汛工程應急預案嚴重缺乏個性，缺少了原創(chuàng)性及可操作性，不能做到保質(zhì)保量，在責任的分配上模糊不清，流程也不夠清楚，遠不能滿足實際應用的需求。另外也缺乏針對最惡劣情況的緊急情況模擬，這樣會導致真正發(fā)生洪水時，所實施的應急預案往往嚴重背離現(xiàn)實，不能完全落實預案中的規(guī)定。另一方面，水利抗旱防汛工程應急預案在日常過程中受到的關(guān)注不多，而且在準備和編制過程中所能得到的投資有效，這大大降低了水利抗旱防汛工程應急預案的可操作性及原創(chuàng)性。

三、應急預案編制優(yōu)化建議

（一）做好責任落實

確保水利抗旱防汛工程應急預案體系落到實處，關(guān)鍵是明確落實水利抗旱防汛工程應急預案體系中各部門、各人員的具體職責。各級防汛部門要全面分析水利抗旱防汛工程應急預案體系，明確責任分擔機制。確保在汛期時，防汛責任能夠劃分到具體部門和個人，這樣可以有效防止有關(guān)人員躲避責任，使相關(guān)部門能夠根據(jù)實際情況找到第一負責人并進行檢查，確保防洪系統(tǒng)的完整性，使其在符合相關(guān)標準和要求的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮作用。在責任劃分過程中，要確保相關(guān)部門的行政管理負責人是預案方案實施的第一責任人。同時，要劃分每個環(huán)節(jié)負責人的職責范圍，確保在應急預案實施過程中每個崗位，每個環(huán)節(jié)都有專人負責，無縫協(xié)同，進而促進防汛應急預案體系標準和效率的提升。

（二）加強宣傳培訓

在水利抗旱防汛工程應急預案體系制定過程中，要充分宣傳和培訓群眾應急轉(zhuǎn)移等內(nèi)容。特別是在汛期做好宣傳工作,可以有效地提高群眾的自救和互助能力。在對社會公眾和個人進行應急工作培訓時,要特別注意應急預案各項內(nèi)容落實并執(zhí)行,確保水利抗旱和防汛工程中應急預案中所需要涉及到的應急管理和自救、互助措施的安全和有效。同時,要加大對相關(guān)負責人的培訓,確保負責人員能夠?qū)鳖A案的各項管理操作措施和應急安全保障的內(nèi)容做出全面、具體認識。同時,要根據(jù)各級水利抗旱工程應急機構(gòu)和各級政府部門的實際工作情況，定期開展演習、現(xiàn)場模擬、隊伍培訓等實踐演練，完善和優(yōu)化水利抗旱防汛工程應急預案體系。

（三）提高編制質(zhì)量

在水利抗旱防汛工程應急預案體系的編制過程中，要注意編制的質(zhì)量，根據(jù)當?shù)胤篮橐螅贫ㄓ行У姆篮轶w系。首先，要本著求真務實的原則，嚴禁抄襲，確保水利抗旱防汛工程應急預案體系的關(guān)聯(lián)性和有效性；二要重視日常培訓與洪水應急響應的關(guān)系。在確定水利抗旱防汛工程應急預案體系的內(nèi)容時，要堅定信心應對不確定性，把防汛應急控制轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)管理。這可以提高水利抗旱防汛工程應急預案體系管理的動態(tài)性和標準化；最后，要做好最惡劣、最困難的應急環(huán)境處理準備，特別是洪水災害的模擬，根據(jù)不同階段、不同性質(zhì)制定應急預案，為有效的應急提供有效措施。這樣才能夠在出現(xiàn)重大問題時，減少洪水災害造成的損失。

（四）完善優(yōu)化體系

首先，按照國家和省級有關(guān)水利抗旱應急預案標準，完善現(xiàn)有水利抗旱防汛工程應急預案體系，同時在這期間要不斷整合國家、省、縣部門有效的水利抗旱防汛工程應急預案。只有這樣，才能使縣級水利抗旱防汛工程應急預案體系的管理更加科學、全面。其次，除相關(guān)部門發(fā)布的水利抗旱防汛工程應急預案體系建設(shè)標準外，還要根據(jù)各地的實際防汛需要，進一步優(yōu)化應急預案體系。

（五）建立信息管理

信息管理技術(shù)在水利抗旱防汛工程應急預案系統(tǒng)中的應用，可以有效管理各級防汛應急預案，將省、市、縣、鎮(zhèn)、村的應急預案全部保存在云端，完成信息共享及在線提交。因此，有必要建立一個有效的水利抗旱防汛工程應急預案管理信息系統(tǒng)。尤其是對縣級防汛信息進行管理，可以幫助縣級應急防汛系統(tǒng)對接上、下級，提高縣級防汛系統(tǒng)的完整性。

四、結(jié)語

水利抗旱防汛工程中的應急預案體系的建設(shè)是水利抗旱應急預案控制與搶險救災工程實施過程中的一項重大任務,體系的有效執(zhí)行對水利抗旱防汛搶險工程實施過程中的質(zhì)量和安全都有著非常有益的保障。在研究和制訂水利抗旱防汛工程的應急預案制度體系時,必須依照當?shù)厮拥姥雌诘膶嶋H情況和其調(diào)度職責,制訂合理的應急預案制度體系。在研究和編制地方水利抗旱災害應急預案制度時,要切實有效提升預案編制的質(zhì)量,從而保證水利抗旱災害應急預案制度的有效性與實用性。