東北農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院 廖祺，孫澤鍇，付華清

一、引言

土地分區(qū)利用既是土地利用規(guī)劃的重要構(gòu)成，又是適度開發(fā)與合理利用土地資源的重要方法，還是選擇土地用途和調(diào)整土地利用措施的重要依據(jù)之一[1]。隨著我國土地分區(qū)利用的不斷發(fā)展，產(chǎn)生了城鄉(xiāng)土地缺乏協(xié)調(diào)、“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”產(chǎn)生用地粗放等一系列問題，現(xiàn)結(jié)合國土空間規(guī)劃、用途管制等，以采用綜合治理的方法并提出相應(yīng)解決措施。

（一）研究背景

黨的相關(guān)會議提出要優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，全面建設(shè)小康社會，促進(jìn)生活空間宜居適度、生產(chǎn)空間集約高效、生態(tài)空間山清水秀。其中分區(qū)利用在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)中具有基礎(chǔ)地位[2]。

當(dāng)前，不同單位對于國土空間有著自己的利用方式，進(jìn)行著不同的分區(qū)，如自然分區(qū)、農(nóng)業(yè)分區(qū)、經(jīng)濟(jì)分區(qū)、生態(tài)功能分區(qū)等。這些不同分區(qū)在結(jié)構(gòu)、功能、結(jié)果方面均存在不一致的現(xiàn)象，直接影響著地區(qū)發(fā)展。

（二）研究方法

本文采用了文獻(xiàn)資料法、定性分析法、對比法等主要方法。

文獻(xiàn)資料法即搜集相應(yīng)客觀資料對研究對象進(jìn)行充分詳實(shí)的了解；定性分析法通過一定量了解，然后根據(jù)研究者的主觀分析判斷對研究對象發(fā)展趨勢、性質(zhì)進(jìn)行預(yù)測的分析方法；對比法是將所要研究的對象與其他研究領(lǐng)域近似的對象進(jìn)行分析比對，最后得到研究對象性質(zhì)與特點(diǎn)的方法。

（三）研究目的

土地分區(qū)利用是以土地的自然屬性和經(jīng)濟(jì)屬性為基礎(chǔ)，根據(jù)自然和社會經(jīng)濟(jì)條件、土地利用方向和土地利用程度的區(qū)域差異性，按照土地的不同基本用途劃分區(qū)域，其過程遵循耕地紅線原則、因地制宜原則、切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境原則和集約利用土地原則四大原則，且以研究農(nóng)業(yè)類型的空間分布、分析地區(qū)土地可持續(xù)利用、宏觀引導(dǎo)大尺度上的地區(qū)土地利用管理、科學(xué)指導(dǎo)地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展為目的[3]。隨著國家不斷將土地分區(qū)利用思想融入國土空間規(guī)劃，且作為土地利用總體規(guī)劃的重要部分，其重要程度不言而喻。但隨著土地分區(qū)利用的推進(jìn)，上級政策制度并不能完全與土地分區(qū)利用相匹配，且土地的分區(qū)利用并不能完全按根據(jù)不同土地的性質(zhì)而因地制宜利用，所以在土地分區(qū)利用過程中會產(chǎn)生一些列問題，針對這些問題可以采取相應(yīng)的措施以緩解或解決。

（四）研究意義

土地作為人類賴以生存和發(fā)展的載體，需要人類采取合理的方法去利用和使用土地。土地分區(qū)利用的多元化，不僅積極促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的高速迅猛發(fā)展，也產(chǎn)生了一系列問題。構(gòu)建協(xié)調(diào)、高效、環(huán)境友好的國土空間格局、實(shí)行土地用途管制綜合治理，對于協(xié)調(diào)我國主體功能區(qū)劃與土地分區(qū)利用產(chǎn)生的問題有理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、土地分區(qū)利用產(chǎn)生的問題

（一）城鄉(xiāng)土地缺乏協(xié)調(diào)

由于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，導(dǎo)致城市發(fā)展速度也急劇加快，但鄉(xiāng)村發(fā)展速度仍舊緩慢。城市發(fā)展勢頭迅猛使得建設(shè)用地不斷被開發(fā)。城鎮(zhèn)化建設(shè)的過度開發(fā)，已有的城市土地并不能滿足城市建設(shè)用地的需要，導(dǎo)致部分耕地被占用。總書記在建三江平原考察的時(shí)候的時(shí)候提出：“中國人必須把飯碗牢牢地握在自己的手里，而且碗里裝的還必須是自己的糧食?！币虼宋倚枰瀼乩卫螆?jiān)守18億畝耕地紅線，并保有一定量耕地以實(shí)現(xiàn)我國口糧絕對安全。絕不能因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)而侵占農(nóng)業(yè)用地，尤其是耕地；同時(shí)也要保證城市建設(shè)用地?cái)?shù)量，確保城鎮(zhèn)化進(jìn)程中有足夠數(shù)量的城市土地。

（二）城市土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)與科技的高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化已成為大勢所趨。在這一過程中農(nóng)村人口不斷向城市進(jìn)行轉(zhuǎn)移，不開避免的就是大規(guī)模的土地開發(fā)利用，然而開發(fā)商為尋求利益最大化而直接忽視了這一過程中實(shí)際轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口數(shù)量，盲目進(jìn)行土地開發(fā)，導(dǎo)致大規(guī)模土地閑置。陸大道院士提出“土地城鎮(zhèn)化速度顯著快于人口城鎮(zhèn)化速度”[3]。通過對2001年-2011年數(shù)據(jù)的整理及對比也不難發(fā)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化。

在土地分區(qū)利用過程中，造成人口城鎮(zhèn)化快于土地城鎮(zhèn)化的原因主要有以下幾點(diǎn)：1、國家建設(shè)重心轉(zhuǎn)移、國際戰(zhàn)略格局變化促進(jìn)土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化發(fā)展；2、政府管理體制改革、行政區(qū)劃調(diào)整直接減小了土地征收征用過程中的阻力[4]；3、近些年城市建設(shè)用地市場行情較好，導(dǎo)致盲目開發(fā)城市建設(shè)用地，投入過多資本及勞動(dòng)到城市建設(shè)用地市場。

（三）分區(qū)結(jié)果不同影響區(qū)域發(fā)展

我國目前空間規(guī)劃與布局的層級結(jié)構(gòu)和編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、編制管理機(jī)構(gòu)分散，因此常常造成空間規(guī)劃布局的內(nèi)容相重疊、目標(biāo)相矛盾。不同的分區(qū)在分區(qū)結(jié)構(gòu)、功能、結(jié)果中的不同，直接影響著未來所在區(qū)域的發(fā)展方向。以往各種分區(qū)，如農(nóng)業(yè)分區(qū)、城市分區(qū)、生態(tài)分區(qū)有的部分存在相互重疊和互相“打架”現(xiàn)象，因此產(chǎn)生較多沖突和矛盾，導(dǎo)致有些用地得不到合理有效利用。[5]

三、解決措施

（一）協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地

要解決好城鄉(xiāng)土地相協(xié)調(diào)的問題，就要遵循土地科學(xué)有效利用的基本原則：農(nóng)業(yè)優(yōu)先和統(tǒng)籌安排各類用地相結(jié)合。國家從宏觀上進(jìn)行調(diào)控，在進(jìn)行土地利用規(guī)劃時(shí)首當(dāng)其沖應(yīng)將糧食生產(chǎn)用地的結(jié)構(gòu)布局進(jìn)行合理安排，且必須保有適量耕地而維護(hù)我國糧食安全；其次城市土地保證既不能盲目追求經(jīng)濟(jì)效益侵占農(nóng)業(yè)用地，還要保證城市有足夠的土地可供使用。

在進(jìn)行國土空間規(guī)劃時(shí)，城鄉(xiāng)土地并不能從單一方向考慮，而是應(yīng)該把兩者看作一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體，既要考慮到個(gè)體利用的局限性，還要考慮到兩者的統(tǒng)一關(guān)聯(lián)性。

（二）土地用途管制，嚴(yán)守耕地紅線

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，土地利用分區(qū)后出現(xiàn)非糧化、農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為其他用地等問題逐漸顯現(xiàn)?？倳浽f過我國必須要把飯碗牢牢握在自己手里，那就要堅(jiān)決杜絕這種情況的出現(xiàn)。18億畝的耕地紅線是我國不能觸碰的底線，不僅要嚴(yán)格堅(jiān)守紅線耕地，還要保有更多耕地，這就需要對土地用途進(jìn)行管制。耕地非農(nóng)化的主要原因是農(nóng)戶或者企業(yè)為了追求更高的利益，而將耕地轉(zhuǎn)化為其他用途用地,而這與我國的政策背道而馳。

加強(qiáng)土地分區(qū)利用監(jiān)管，以保有在土地利用分區(qū)后擁有適量農(nóng)業(yè)土地。在開展土地用途管制時(shí)，可以在源頭上進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地需要預(yù)先進(jìn)行審批，對于不合理的轉(zhuǎn)化應(yīng)直接從源頭處抹殺；其次加強(qiáng)對農(nóng)戶、企業(yè)的法治教育，讓其了解耕地對于我國的重要性和轉(zhuǎn)換耕地用途的嚴(yán)重性；最后，對于轉(zhuǎn)化耕地，違背我國方針政策、知法犯法的行為絕不姑息。

（三）防止土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化

嚴(yán)格控制建設(shè)用地，優(yōu)化空間布局。由于對人口城鎮(zhèn)化的過量估計(jì)，導(dǎo)致土地大量城鎮(zhèn)化，與此同時(shí)也伴隨著部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，過大的土地城鎮(zhèn)化就會使建設(shè)用地粗放低效。國家進(jìn)行國土空間規(guī)劃時(shí)應(yīng)充分考慮這些因素，首先明確“房子是用來住的，絕不是用來炒的”這一觀點(diǎn)；其次，嚴(yán)格把控大中小城市與各大城市群之間的關(guān)系；最后，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局，以便土地供需狀況與我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程相契合，既能保證城市人口有適量的房子可供居住，還要使土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化這種情況不復(fù)出現(xiàn)。

（四）國土空間統(tǒng)一規(guī)劃，杜絕分區(qū)邊界重疊

劉小平曾說過：“空間規(guī)劃作為一張藍(lán)圖的底圖，任何規(guī)劃需要在其上進(jìn)行合理布局安排，不能突破其基本限制。”如今我國的空間規(guī)劃作為底圖，將有利于與其他規(guī)劃的合理銜接。將我國空間進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，即能將我國土地作為一個(gè)整體因地制宜合理利用、合理分配，這就能最大限度的避免由于土地單獨(dú)分區(qū)利用而產(chǎn)生的分區(qū)邊界重疊引發(fā)的土地利用低效等一系類問題。國土空間規(guī)劃既能單獨(dú)考慮土地分區(qū)的集約性、適宜性，又能將我國領(lǐng)土作為統(tǒng)一藍(lán)圖充分規(guī)劃。

（五）結(jié)論

針對土地分區(qū)利用產(chǎn)生的問題，總結(jié)如下：

對于土地分區(qū)利用產(chǎn)生的問題，并不能單一從國家方向考慮，國家是主體，進(jìn)行宏觀上方針政策的制定和把控；其次也需要社會和個(gè)人的努力，社會層面應(yīng)該起到輔助國家方針政策落實(shí)的作用；最后，個(gè)人層面特別是農(nóng)戶，提高個(gè)人的知識水平程度、對國家號召的響應(yīng)程度以及對法律的掌握程度，對國家和社會下發(fā)的方針政策積極響應(yīng)并落實(shí)。對于這些問題，可采用不同的手段，如經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)、法律等手段，統(tǒng)一調(diào)整規(guī)劃；與此同時(shí)，可采用國土空間統(tǒng)一規(guī)劃、對土地用途進(jìn)行管制等多方面的方法，結(jié)合上述不同的層面、不同的手段綜合治理、綜合規(guī)劃。