陳 金 龍

(湘潭大學 中共黨史研究中心，湖南 湘潭 411105)

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法規(guī)。加強黨內(nèi)法規(guī)建設是新時代推進全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的重要舉措，是建構中國特色社會主義法治體系的題中應有之義，關乎黨的長期執(zhí)政。2021年11月，黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出：“黨堅持依規(guī)治黨，嚴格遵守黨章，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！盵1]進入新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)體系建設，運用黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、提高黨的執(zhí)政能力和領導水平，取得了許多歷史性成就，使黨內(nèi)法規(guī)頂層設計更為科學、體系更加完善、制定水平和質(zhì)量不斷提升，對于推動全面從嚴治黨、依規(guī)治黨，堅決維護黨中央集中統(tǒng)一領導具有重要現(xiàn)實意義。

一、黨的十八大時期黨內(nèi)法規(guī)建設的創(chuàng)新發(fā)展

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。加強黨內(nèi)法規(guī)建設是新時代推進全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的重要舉措。黨的十八大期間，為破解“四個考驗”“四種危險”，中央一以貫之地高度重視黨內(nèi)法規(guī)體系建設，通過頒布第一個中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要、建立中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度、召開全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議、推動黨內(nèi)法規(guī)清理等一系列重大舉措，推動黨內(nèi)法規(guī)在新時代創(chuàng)新發(fā)展，取得豐碩成果，邁入高質(zhì)量發(fā)展新階段。

(一)黨的十八大與黨內(nèi)法規(guī)科學發(fā)展

縱觀改革開放以來歷屆黨的全會，黨風廉政建設和反腐敗工作不僅是黨的建設的重要組成部分，也是黨內(nèi)法規(guī)建設的重點方向、規(guī)范的重點對象，更是黨內(nèi)法規(guī)懲戒性和剛性作用發(fā)揮“劇烈”的重點領域。為此，每次黨的全會及報告作出黨風廉政建設和反腐敗工作的重要論斷，對黨內(nèi)法規(guī)建設起到指引、促進、保障的諸多有益作用。2012年11月召開的黨的十八大更是如此。大會對過去五年全面加強黨的建設進行了總結，其中在肯定其成效的同時，對反腐敗斗爭嚴峻形勢有著清醒的認知。據(jù)中央紀委向黨的十八大所作的工作報告可知，“2007年11月—2012年6月，全國紀檢監(jiān)察機關共立案64.3759萬件，給予黨紀政紀處分的達66.8429萬人……堅決查處了薄熙來、劉志軍、許宗衡等一批重大違紀違法案件”[2]4，有力體現(xiàn)了我們黨反腐倡廉的政治決心。同時，黨的十八大報告首次提出了我們黨面臨著“四個考驗”“四種危險”的政治論斷，其中就包含了執(zhí)政考驗、消極腐敗危險等重要內(nèi)容，與黨內(nèi)法規(guī)的制度使命息息相關。站在全面推進黨的建設新的偉大工程的高度，在黨的十七大形成的黨的建設總體布局基礎上，大會進一步明晰了“五大建設”格局，反腐倡廉建設置于制度建設之前，反映了對黨風廉政建設和反腐敗工作的日益重視，彰顯了黨提高拒腐防變能力的政治決心。大會站在新的歷史起點，圍繞黨的自身建設需要確立了全面提高黨的建設科學化水平的目標，從為民服務理念、反腐倡廉和嚴明黨紀等方面對新的時代條件下加強黨內(nèi)法規(guī)建設提出了具體要求。一是理念層面，為黨內(nèi)法規(guī)建設提供價值指引。黨的十八大報告首次提出“以人為本、執(zhí)政為民是檢驗黨一切執(zhí)政活動的最高標準”[3]39。善于及時制定出臺黨內(nèi)法規(guī)，特別是運用黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨是我們黨的執(zhí)政活動的重要形式，必須把為民服務的理念融入黨內(nèi)法規(guī)制定、實施、清理等各項工作，確保服務和服從于黨和人民的利益需求。二是制度層面，為黨內(nèi)法規(guī)建設明確具體任務。相較于黨的十七大報告，在制度建設方面既有繼承，也進行了創(chuàng)新。在繼承推進懲治和預防腐敗體系建設、執(zhí)行黨風廉政建設責任制及巡視制度等內(nèi)容的基礎上，首次在黨的全會報告中強調(diào)要規(guī)范領導干部遵守執(zhí)行廉政準則、執(zhí)行重大事項報告制度以及加強行使權力監(jiān)督等規(guī)定。如2015年、2016年中央先后對《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》予以修訂，2017年還頒布了《領導干部報告?zhèn)€人有關事項規(guī)定》。三是政治層面，為黨內(nèi)法規(guī)建設指明根本使命。首次在黨的全會報告中加強黨的建設部分新增“嚴明黨的紀律，自覺維護黨的集中統(tǒng)一”的內(nèi)容，其中鮮明指出“黨面臨的形勢越復雜，肩負的任務越艱巨，就越要加強黨的紀律建設”[3]43，這是黨與時俱進作出的又一新的重大論斷，把紀律建設擺在加強黨的自身建設中更加突出的位置，嚴明黨紀成為維護黨的集中統(tǒng)一的根本保證。而黨內(nèi)法規(guī)作為黨的紀律建設的重要載體，必須把維護黨的集中統(tǒng)一領導作為自身建設的根本使命，從嚴規(guī)范黨內(nèi)成員依黨章黨規(guī)履職盡責，嚴肅黨的紀律特別是政治紀律，堅決維護黨中央權威，使黨內(nèi)法規(guī)成為全黨上下步調(diào)一致、意志統(tǒng)一的制度保障。

(二)第一個中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要的頒布

2013年11月，中央頒布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017)》(以下簡稱《綱要》)，對中央黨內(nèi)法規(guī)制定進行科學的頂層設計和形成目標明確的全面安排。進入21世紀以來，面臨著嚴峻的反腐敗斗爭形勢，“腐敗現(xiàn)象在一些地方和部門依然易發(fā)多發(fā)，有的案件涉案金額巨大、涉及人員眾多，特別是高級干部中發(fā)生的腐敗案件影響惡劣”[2]9。出于加強黨風廉政建設的現(xiàn)實需要，中央逐步制定懲治和預防腐敗體系的實施綱要和五年工作規(guī)劃等。但是在《綱要》出臺前，關于黨內(nèi)法規(guī)建設的規(guī)劃一直處于“空缺”狀態(tài)?！毒V要》是黨內(nèi)法規(guī)建設史上的“一五計劃”，標志著黨內(nèi)立規(guī)工作步入新的發(fā)展階段，對黨內(nèi)法規(guī)建設具有重大的指導意義。一是從工作目標看，宏觀上，《綱要》提出了基本形成黨內(nèi)法規(guī)體系框架的總體目標，明確了今后建設的具體任務。二是從基本要求看，《綱要》提出的遵循“憲法為上、黨章為本”的重要要求，為處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接、轉化提供了依據(jù)。三是從黨內(nèi)法規(guī)類別規(guī)劃看，依據(jù)黨的十八大形成的黨的建設總體布局，《綱要》分為黨的思想、組織、作風、反腐倡廉、制度等五大建設若干方面，共同構成黨內(nèi)法規(guī)體系。四是從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力提升看，《綱要》明確提出要通過監(jiān)督檢查、懲處追責等方式健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制。五是從黨內(nèi)法規(guī)制定成效看，《綱要》出臺后，取得了許多管黨治黨的制度化成果，如黨的組織法規(guī)方面主要出臺了《中國共產(chǎn)黨黨組規(guī)則條例》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》等；黨的領導法規(guī)方面主要出臺了《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》等；黨的自身建設法規(guī)方面主要出臺了《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》等；黨的監(jiān)督保障法規(guī)方面出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》等基礎主干黨內(nèi)法規(guī)，為到建黨百年全面建成黨內(nèi)法規(guī)體系打下了堅實基礎。

(三)中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度的建立

2014年10月黨的十八屆四中全會作出《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，首次將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系，這是黨內(nèi)法規(guī)建設的里程碑。為貫徹落實該會議提出的“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”要求，2015年7月，中央書記處協(xié)調(diào)建立了由中央辦公廳牽頭，中央紀委機關、中組部等13家成員單位參加的中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議，標志著黨內(nèi)法規(guī)體系建設搭建起跨部門的會商協(xié)作機制[4]。2015年8月，中央正式批準聯(lián)席會議制度的建立，由栗戰(zhàn)書主持召開第一次聯(lián)席會議，聯(lián)席會議辦公室設在中央辦公廳法規(guī)局，黨內(nèi)法規(guī)制定工作便配備了一個統(tǒng)一、權威、高效的協(xié)同平臺。規(guī)定中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議“在中央書記處領導下開展工作，主要職責是研究中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和年度工作計劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綜合性中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作、推動已出臺中央黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實施等”[4]。會議組織設置和職責劃分符合黨內(nèi)“立法法”，為黨內(nèi)法規(guī)體系中各類法規(guī)制定提供組織保障。正如2012年制定的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》指出的：“制定黨內(nèi)法規(guī)的日常工作由中央書記處負責。中央辦公廳承擔黨內(nèi)法規(guī)制定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，其所屬法規(guī)工作機構承辦具體事務?！盵5]總之，聯(lián)席會議制度的建立，是黨在統(tǒng)籌推進黨內(nèi)法規(guī)制定工作的重要進展，更是一種體制機制的創(chuàng)新。黨內(nèi)法規(guī)是關乎黨的紀律、黨員、黨員干部的綜合體，它的制定往往涉及中央辦公廳、中央紀委、中央組織部等多個部門，其實施和執(zhí)行更是離不開多部門的協(xié)同合作，在以往的法規(guī)實踐中，這更多的是一種不成文的慣例和規(guī)矩。而聯(lián)席會議制度的建立，將以往的工作慣例上升為一種正式的黨內(nèi)制度，為實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)各個環(huán)節(jié)的創(chuàng)新協(xié)同提供了理論依據(jù)和實踐基礎，更能暢通黨內(nèi)法規(guī)制定的會商渠道，加強溝通，密切配合，提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量和執(zhí)行力，為加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系作出貢獻。

(四)“全面從嚴治黨”的提出與黨內(nèi)法規(guī)建設的持續(xù)發(fā)展

全面從嚴治黨是黨的十八大以來我們黨突出加強自身建設的根本之策。2014年10月，習近平總書記在黨群路線教育實踐活動總結大會上首次提出“全面推進從嚴治黨”的概念，同年12月在江蘇調(diào)研時正式將“全面從嚴治黨”納入“四個全面”戰(zhàn)略布局。2016年10月黨的十八屆六中全會專題研究全面從嚴治黨重大問題，在過去的基礎上進一步作出了新的部署，把黨風廉政建設和反腐敗斗爭作為全面從嚴治黨的重要內(nèi)容，把黨內(nèi)法規(guī)制度建設擺在全面從嚴治黨的要緊位置，成為著力構建不敢腐、不能腐、不想腐體制機制的強力保障，審議通過《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。它們的同時出臺，可以說是黨內(nèi)法規(guī)探索與發(fā)展進入了新階段。規(guī)范黨內(nèi)政治生活是推進全面從嚴治黨的重要抓手，也是黨內(nèi)法規(guī)必須發(fā)揮作用、嚴格約束、嚴肅要求的重要陣地，不然從嚴治黨的紀律剛性便無法真正落到實處。如發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨第十八屆委員會第六次全體會議公報》指出：“黨要管黨必須從黨內(nèi)政治生活管起，從嚴治黨必須從黨內(nèi)政治生活嚴起……有必要制定一部新形勢下黨內(nèi)政治生活的準則?！盵6]那么，全面從嚴治黨在黨內(nèi)政治生活中嚴起來、管得住，并且形成全覆蓋，還得靠準則這樣的黨內(nèi)法規(guī)不斷地“立起來”，方能把這一管黨治黨方略“落下去”。同理，黨內(nèi)監(jiān)督作為推進全面從嚴治黨的另一重要內(nèi)容，其監(jiān)督任務和職能的達成與否，也離不開監(jiān)督層面黨內(nèi)法規(guī)的建立健全。這些都是思想建黨和制度治黨緊密結合的重要體現(xiàn)?？偟膩碚f，十八屆六中全會從黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)監(jiān)督等方面開創(chuàng)了全面從嚴治黨的新局面，在充分總結過去建設經(jīng)驗的基礎上推出了兩部重量級的黨內(nèi)法規(guī)，推動全面從嚴治黨視域下黨內(nèi)法規(guī)的持續(xù)發(fā)展。從此，全面從嚴治黨便成黨內(nèi)法規(guī)必不可少的立規(guī)要求，也是法規(guī)文本“第一條”中的關鍵詞匯，使得黨內(nèi)法規(guī)建設融入了新的元素，懲戒性、嚴肅性更為突出。

(五)全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議的召開

為總結黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)建設制度化成果，全面部署下一階段立規(guī)工作，2016年12月24—25日，中央召開全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議，這是改革開放以來首次召開的專門研究黨內(nèi)法規(guī)工作的全國性會議。會前，習近平總書記作出重要指示：“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策……認真貫徹落實《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》，以改革創(chuàng)新精神加快補齊黨建方面的法規(guī)制度短板，力爭到建黨100周年時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！盵7]這為會議的順利召開奠定了堅實的思想基礎，也為進一步推進黨內(nèi)法規(guī)體系建設提供了重要遵循。會議的召開和習近平總書記的重要指示，是中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)體系建設的重要表現(xiàn)，也是黨內(nèi)法規(guī)建設的又一里程碑，既促進形成以上率下從嚴治黨、依規(guī)治黨的強大共識和良好政治生態(tài)，為黨內(nèi)法規(guī)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供了有力保障，又為新形勢下加強黨內(nèi)法規(guī)制定工作、構建黨內(nèi)法規(guī)體系提供了行動綱領。黨內(nèi)法規(guī)建設要以習近平總書記重要指示為指引，認真學習貫徹全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議精神，堅持問題導向，不斷補齊法規(guī)短板，推動《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》提出的“1+4”黨內(nèi)法規(guī)體系的不斷完善，在推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展進程中起到管長遠、治根本的強大效能。

(六)中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的第一次集中清理

2012年5月，中央印發(fā)修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)制定機關應當適時對黨內(nèi)法規(guī)進行清理，并根據(jù)清理情況及時對相關黨內(nèi)法規(guī)作出修改、廢止等相應處理?！盵8]2012年6月，中央對黨內(nèi)法規(guī)清理工作進行統(tǒng)籌部署，印發(fā)《中共中央辦公廳關于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，這是黨的歷史上第一次中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理，是黨的制度建設的一項基礎工程，在黨的制度建設史上具有重要地位。中華人民共和國成立以來特別是改革開放以來，為規(guī)范黨內(nèi)成員行為、統(tǒng)一思想意志，我們黨制定了大量法規(guī)文件。但由于缺乏清理機制，對出臺的法規(guī)文件尚未開展過集中清理，造成黨內(nèi)法規(guī)制度十分龐雜，相當程度上存在不適應、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題[9]。這次清理工作分為兩個階段具體推進，采取廢止、宣布失效和繼續(xù)有效等幾種清理方式，并取得顯著的清理成效。第一階段(2012年7月至2013年9月)清理1978年至2012年6月制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件共計767部。經(jīng)過一年時間的努力，2013年7月，中央作出《關于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，廢止162部，失效138部，其余467部黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件繼續(xù)有效，廢止和失效率達4成。第二階段(2013年10月至2014年12月)清理中華人民共和國成立至1977年制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件共計411部。2014年10月，中央再次作出《關于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，廢止160部，失效231部，僅20部繼續(xù)有效，廢止和失效率高達95%。這主要是因為清理的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件時期年代久遠，以及與新時代面臨的管黨治黨新形勢、新要求、新問題不相適應，亟待進行與時俱進全面的廢改立釋。通過清理取得了明顯成效，第一次對中華人民共和國成立以來的黨內(nèi)法規(guī)建設情況有了全面把握，有效解決“急用先立”“老化”“龐雜無序”“落后于實際”等問題，提升黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的制度權威，有助于新時代做好黨內(nèi)法規(guī)體系建設的頂層設計和系統(tǒng)規(guī)劃。

二、黨的十九大以來黨內(nèi)法規(guī)建設的全面發(fā)展

黨的十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央在黨的十八大時期取得成效的基礎上，持續(xù)推出了一系列黨內(nèi)法規(guī)建設的重大舉措，出臺了一系列基礎主干黨內(nèi)法規(guī)，使黨內(nèi)法規(guī)頂層設計更為科學、體系更加完善、制定水平和質(zhì)量不斷提升，體現(xiàn)了一脈相承的邏輯關系和制度化成果。正如習近平總書記在建黨100周年大會上指出的，我們黨已經(jīng)“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，為堅持和加強黨的全面領導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，提供了堅強的制度保障。

(一)黨的十九大對新時代黨內(nèi)法規(guī)提出新要求

2017年10月召開的黨的十九大，對中國特色社會主義進入新時代作出重大政治論斷。作為中國特色社會主義事業(yè)領導核心的中國共產(chǎn)黨，勇于面對各種重大風險考驗，敢于自我革命，堅決改變管黨治黨寬松軟狀況，全面從嚴治黨成效卓著。黨的十九大對新時代黨的建設總體布局和重要任務提出一系列新的重大論斷，黨的自身建設進入了新時代，承擔起新時代更嚴更實的制度治黨使命。一是新時代黨的建設總體布局的誕生，既是黨內(nèi)法規(guī)進一步發(fā)展的政治保障，也是更高要求的體現(xiàn)。黨的十九大在此前“五大建設”布局的基礎上將“黨的政治建設、紀律建設納入總體布局，把制度建設貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭”[10]。這些重要思想成為黨內(nèi)法規(guī)在新時代進一步發(fā)展的根本指針。一方面，首次把黨的政治建設納入總體布局，堅持以黨的政治建設為統(tǒng)領，推進其他幾大建設，明確了黨內(nèi)法規(guī)建設的政治方向。這是此前黨的全會及報告中不曾論及的。明確了黨的政治建設的地位，理順了幾大建設的關系，并為它們提供政治保障，這是黨的政治理論的重大創(chuàng)新。為此，黨內(nèi)法規(guī)在自身制定、實施過程中必須把黨的政治建設擺在首位，把堅決落實“兩個維護”作為最高政治原則，成為堅定執(zhí)行黨的政治路線的堅強保證，以此加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內(nèi)法規(guī)體系。另一方面，黨的紀律建設正式納入總體布局，提升了黨內(nèi)紀律類別法規(guī)的地位和作用。此前，黨內(nèi)紀律類別法規(guī)在黨的建設總體布局中沒有直接對應的建設內(nèi)容，缺乏更為精準的布局指導和有力的政策支持，與紀律類別法規(guī)在全面從嚴治黨進程中的地位和作用不相符合。黨的十九大突出強調(diào)了紀律建設的重要性，對此作出了重大調(diào)整，對于從宏觀上以黨的建設總體布局高度謀劃紀律類別法規(guī)建設，從微觀上以黨的紀律建設實際需要推進紀律類別法規(guī)制定、實施具有重要現(xiàn)實意義。二是習近平新時代中國特色社會主義思想的提出，為黨內(nèi)法規(guī)建設奠定了理論基礎。習近平新時代中國特色社會主義思想作為馬克思主義中國化最新理論成果，不僅是黨內(nèi)法規(guī)制度建設取得大發(fā)展、大進步以及體系化進程得以快速推進的根本所在，而且反映出最崇高的革命理想就是我們黨的初心使命，就是“以人民為中心”的思想，人民就是黨的各項工作、各類制度、各種理論服務和服從的中心。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的建設工作的重要載體，黨內(nèi)制度的一種類別，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本的科學指導和鮮明的價值導向，使之成為極具政治性、人民性、時代性的服務和服從于黨和人民事業(yè)的行為規(guī)范。三是首次提出“六大紀律”，為黨內(nèi)法規(guī)建設提供了科學路徑。黨的十九大報告要求“重點強化政治紀律和組織紀律，帶動廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律嚴起來”[11]。這是黨的全會報告中第一次闡述了“六大紀律”概念，并論證了六大紀律建設的辯證關系。一方面，對以往紀律分類過多過雜的現(xiàn)象進行了有效整合、提煉，為今后黨內(nèi)法規(guī)的科學分類提供了重要依據(jù);另一方面，明確了六大紀律建設的重點，把政治紀律和組織紀律擺在更為重要的位置，以此來帶動其他四大紀律。因此，新時代黨內(nèi)紀律類別法規(guī)也應當明確政治和組織紀律法規(guī)重點規(guī)劃、優(yōu)先制定的地位和定位，為其他四類紀律法規(guī)建設提供政治保障和組織保障。總的來說，黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)的建設發(fā)展既需要理論層面的政治保障和價值層面的正確引領，也離不開方法層面的科學路徑，這是一個有機的整體。

(二)第二個中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃的頒布

黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設，其中一個鮮明特色和重要經(jīng)驗就是善于做好黨內(nèi)法規(guī)制定工作的頂層設計。2013年中央頒布《綱要》，正式啟動黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃工作。為與《綱要》相銜接，中央辦公廳2014年開始編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作年度計劃。從2015年起，中央書記處每年聽取中央辦公廳報告黨內(nèi)法規(guī)制定工作情況及計劃，并作為一項工作制度來認真執(zhí)行。2015年還首次創(chuàng)建了中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度。可以說，《綱要》頒布以來，中央在黨內(nèi)法規(guī)制定工作的推進過程中，出臺了一系列與時俱進的創(chuàng)新舉措，黨內(nèi)法規(guī)制度建設取得了豐碩成果。為了推動黨內(nèi)法規(guī)工作頂層設計的進一步完善，2018年2月再次頒布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，進一步明確黨內(nèi)法規(guī)體系建設的任務書、時間表、路線圖，標志著黨內(nèi)立規(guī)的頂層設計正式進入常態(tài)化、制度化階段?！兑?guī)劃》作為推進新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設的重要指導性文件，為此后五年黨內(nèi)法規(guī)建設明確了指導思想、目標任務、重點項目和落實要求，推動形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。一是在指導思想方面體現(xiàn)鮮明的時代特點，首要的是要把習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神作為新時代黨內(nèi)法規(guī)的根本指引，并將十九大黨章關于黨的建設思想融入其中，凸顯正確的政治方向。二是在目標任務方面，《規(guī)劃》明確“到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[13]的規(guī)劃目標?？傮w而言，這是對黨內(nèi)法規(guī)的全面規(guī)劃提出的總體任務，需要從體系化的層面進行系統(tǒng)思考、統(tǒng)籌建構。三是在法規(guī)分類建設方面，《規(guī)劃》進一步提出“1+1+4”總體布局，即分為黨章、準則、黨的組織法規(guī)、黨的領導法規(guī)、黨的自身建設法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)6類[12]。特別是黨的自身建設法規(guī)把黨的政治建設、紀律建設法規(guī)等囊括在內(nèi)，其中紀律建設法規(guī)第一次被納入黨內(nèi)法規(guī)五年規(guī)劃，這就意味著步入了新的發(fā)展階段和面臨新的發(fā)展任務，這與十九大黨的建設總體布局密切相關。而黨的監(jiān)督保障法規(guī)主要包括對黨組織和黨員干部的監(jiān)督、獎懲的內(nèi)容，制定或修訂黨紀處分、問責方面的法規(guī)是其主要職責，這些內(nèi)容和要求，往往又是以黨內(nèi)紀律類別法規(guī)的形式表現(xiàn)出來。還有黨的領導法規(guī)要求制定請示報告條例，也屬于黨內(nèi)紀律類別法規(guī)中組織紀律的范疇。由此可知，黨內(nèi)紀律類別法規(guī)在“1+1+4”黨內(nèi)法規(guī)體系中的分布較廣，覆蓋面較大，不少內(nèi)容都以紀律類別法規(guī)的形式表現(xiàn)出來。一方面，體現(xiàn)黨內(nèi)紀律類別法規(guī)建設的重要性、兼容性；另一方面也說明分類存在一定的交叉重復現(xiàn)象，可以考慮將其他類別中的紀律類別法規(guī)內(nèi)容都劃入黨的自身建設中紀律建設法規(guī)，這也是今后黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃建設需要深入思考和著力解決的問題之一。四是重點任務落實方面，《規(guī)劃》明確規(guī)定黨的組織法規(guī)、領導法規(guī)、自身建設法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)等4類制定22部黨內(nèi)法規(guī)的重點任務。目前，只有黨的組織法規(guī)類別中“黨中央領導全面深化改革工作、經(jīng)濟工作、法治工作等方面的規(guī)定”“中國共產(chǎn)黨人才工作條例”以及“加強黨的政治建設方面的法規(guī)制度”尚未正式出臺，其余19部黨內(nèi)法規(guī)都已正式施行，包括14個條例、3個規(guī)定、1個規(guī)則、1個辦法等在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)群，如中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例、農(nóng)村工作條例、宣傳工作條例、組織工作條例、政法工作條例、黨政領導干部考核工作條例等基礎主干黨內(nèi)法規(guī)，重點任務完成率達86%，不斷推動比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系在新時代的建構。

(三)中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的第二次集中清理

進入新時代以后，以習近平同志為核心的黨中央一以貫之地重視黨內(nèi)法規(guī)的清理工作，把法規(guī)文件清理這個環(huán)節(jié)擺在黨內(nèi)法規(guī)體系建設的重要位置。為進一步維護黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性、權威性，2018年11月，中央部署開展第二次中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。清理范圍是2012年7月至2018年10月期間制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，以及第一次集中清理后繼續(xù)有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件[13]。歷時近半年后，2019年4月，中央作出《關于廢止、宣布失效和修改部分黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，標志著第二次集中清理工作圓滿完成。這次集中清理，是繼第一次法規(guī)文件集中清理之后的又一次集中清理，標志著集中清理已成為黨內(nèi)法規(guī)建設歷程中一項常態(tài)化工作。共計118部黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件納入清理范圍，廢止54部，宣布失效56部，修改8部。同時，對14件涉黨和國家機構改革的中央黨內(nèi)法規(guī)作出一攬子修改[14]，既回應了與時俱進修改黨內(nèi)法規(guī)個別規(guī)定的現(xiàn)實需要，又兼顧了保持黨內(nèi)法規(guī)整體穩(wěn)定性的要求，是黨內(nèi)法規(guī)清理和修改方式的一個重要創(chuàng)新?？偟膩碚f，這次集中清理，是中央加強黨內(nèi)法規(guī)建設的重要成果，是對黨的十八大時期黨內(nèi)法規(guī)清理工作的繼承與發(fā)展，對于加快構建比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系具有重要意義。

(四)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的重新修訂

進入新時代以來，我們黨大力推進黨內(nèi)法規(guī)建設，堅持以2012年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》為基本遵循，加強規(guī)范化設計和科學化立規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)體系建設成果不斷凸顯，出臺了“一批標志性、關鍵性、基礎性法規(guī)制度，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的‘四梁八柱’基本立起來了，總體上實現(xiàn)了有規(guī)可依”[15]。據(jù)統(tǒng)計，截至2021年7月1日，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3615部。其中，黨中央制定的中央黨內(nèi)法規(guī)211部[16]。但由于“2012年版”制定條例是在黨的十八大之前制定的，以習近平同志為核心的黨中央在全面推進從嚴治黨、依規(guī)治黨方面作出了許多重大論斷，取得了許多新的進展和成果，在黨的指導思想方面更是提出了習近平新時代中國特色社會主義思想，等等，亟需融入到條例中去，這些都是中央作出再次修訂條例決定的重要緣由。為此，為進一步規(guī)范制定工作，提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量和指導水平，2019年8月30日，中央政治局會議審議通過了條例修訂稿。新條例基本維持原來條文體例，總體數(shù)量從7章36條調(diào)整為7章43條，主體內(nèi)容從六個方面進行了條文的新增和完善。一是新增黨內(nèi)法規(guī)制定工作指導思想的內(nèi)容，將全面從嚴治黨、做到“兩個維護”等黨的十八大以來管黨治黨新理念新要求納入其中，凸顯了制定工作的理論性與政治性。二是重新界定黨內(nèi)法規(guī)的定義，進一步明晰了黨內(nèi)法規(guī)的根本目的、規(guī)范方式和規(guī)定事項。三是首次明確黨的紀律是黨內(nèi)法規(guī)實施的保證。這既與黨的十九大以來黨的紀律建設地位不斷提高有關，也與黨的紀律本身所獨有的特性有關。黨的各級紀委主要任務之一就是維護黨章黨規(guī)。由此可知，黨的紀律具備保障黨內(nèi)法規(guī)實施的權利與義務。黨的紀律是否能夠真正保證黨內(nèi)法規(guī)的有效實施，關鍵在黨內(nèi)法規(guī)是否能嚴格遵循新的制定條例進行立規(guī)、執(zhí)規(guī)，從而發(fā)揮其對于嚴格守規(guī)的剛性作用。四是整合優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制定的基本原則，特別是提出了“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)”[6]的新原則。在此之前，有一部分黨內(nèi)法規(guī)中涉及的黨紀政紀處理問題，存在“紀法不分”、相關規(guī)定交叉重疊的現(xiàn)象。這一原則的提出，體現(xiàn)了很強的前瞻性和系統(tǒng)思維，有助于理順黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系，做到“紀法分開”和“紀法協(xié)同”。五是不斷完善審批和發(fā)布程序。首次設置了前置審核，進一步明晰了審議批準中央至地方黨內(nèi)法規(guī)的會議名稱。在法規(guī)發(fā)布上，明確了“一一對應”的發(fā)布原則，即中央至地方的黨內(nèi)法規(guī)分別只能采用中央文件、中央紀委文件、地方文件等形式發(fā)布，十分清晰明了。六是首次規(guī)定“試行”期限一般不超過5年，為進一步做好黨內(nèi)法規(guī)的備案清理提供了依據(jù)。

三、結語

黨的十九屆六中全會決議將百年建黨歷程分為四個重要階段，而新時代是承前啟后、繼往開來、在新的歷史條件下繼續(xù)奪取中國特色社會主義偉大勝利的時代。從發(fā)展歷程來看，新時代分為兩個時段，即黨的十八大時期和黨的十九大時期。在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下，以黨章為根本，以民主集中制為核心，積極推進黨內(nèi)法規(guī)制定工作，修訂和制定了一系列完善黨的組織、領導、自身建設和監(jiān)督保障等方面基礎主干法規(guī)，加快構建黨內(nèi)法規(guī)體系，推動形成依法治國、依規(guī)治黨相統(tǒng)一的生動局面。黨內(nèi)法規(guī)體系建設在兩個時期中保持了一脈相承的邏輯關系和發(fā)展規(guī)律。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)攬“四個偉大”，立足黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，明確提出到建黨100周年時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，并有針對性地作出一系列理論指導和決策部署，確保這一目標任務如期完成[16]。從理論指導來看，黨的十九大在十八大基礎上鮮明提出了習近平新時代中國特色社會主義思想，黨的十九屆六中全會決議更是明確提出了“兩個確立”，為黨內(nèi)法規(guī)體系建設奠定理論基礎。從政治保障來看，黨的十九大在十八大黨的建設布局基礎上，宣告新時代黨的建設總體布局的誕生，將政治建設、紀律建設納入其中，為黨內(nèi)法規(guī)體系建設的創(chuàng)新發(fā)展提供了堅實的政治保障。從頂層設計來看，先后兩次制訂中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作“五年計劃”，再次修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，為黨內(nèi)法規(guī)體系建設明確了“五年計劃”，提升立規(guī)質(zhì)量和水平，常態(tài)化長效性的發(fā)展規(guī)劃制度不斷形成。從法規(guī)清理來看，先后進行了兩次中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理，在黨的制度建設史上具有開創(chuàng)性、里程碑式的重要地位。

總之，黨內(nèi)法規(guī)體系建設是一個久久為功、持續(xù)推進的歷史過程。在新的歷史起點上完善黨內(nèi)法規(guī)體系，必須堅持以習近平總書記關于黨內(nèi)法規(guī)重要論述為根本指引，深刻總結黨的十八大以來加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的寶貴經(jīng)驗，重視不斷用黨的創(chuàng)新理論武裝全黨、教育人民、指導黨內(nèi)法規(guī)建設實踐，以黨章為根本遵循，從黨章建設史的大歷史觀的視角認識和把握黨內(nèi)法規(guī)體系建設的歷史必然性及其所蘊含的依規(guī)治黨的基本邏輯，把牢政治方向，深入開展宣傳教育，提高黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)質(zhì)量，不斷形成長效機制，確保黨內(nèi)法規(guī)體系更加完善、黨內(nèi)法規(guī)制度更有活力。在此基礎上不斷形成推進新時代黨內(nèi)法規(guī)體系建設的現(xiàn)實啟示。黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)的行為準則和制度規(guī)范，如果要確保在黨內(nèi)得以進一步的貫徹執(zhí)行，那么既需要依靠理論層面的政治保障和方法層面的科學路徑，如持續(xù)把加強黨的全面領導作為根本目的，不斷做好與國家法律的有效銜接，重視發(fā)揮領導干部這個“關鍵少數(shù)”遵紀守規(guī)的帶頭作用和示范作用，也需要價值層面的理論指引，牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，這是一個有機的整體。這一切對于推動全面從嚴治黨、依規(guī)治黨，堅決維護黨中央集中統(tǒng)一領導，深入落實黨的十九屆六中全會精神等具有重要的現(xiàn)實意義。