◇嚴(yán) 勇 才吉卓瑪

我國(guó)自然保護(hù)地體系過去是以自然保護(hù)區(qū)為主，各類水利公園、地質(zhì)公園、森林公園等互相交錯(cuò)，其管理存在分類體系混亂，主導(dǎo)功能模糊，地理空間重疊等諸多問題[1]。一方面,由于自然保護(hù)地的管理權(quán)限分散于各個(gè)職能部門或者地方政府，多頭管理和交叉管理造成了生態(tài)環(huán)境的破碎化，破壞了生態(tài)系統(tǒng)的完整性。另一方面，部門利益主導(dǎo)的管理偏離了社會(huì)公益的管理理念，表現(xiàn)在部分保護(hù)地為資源開發(fā)活動(dòng)而調(diào)整保護(hù)地規(guī)劃，壓縮保護(hù)邊界，大力催生“旅游經(jīng)濟(jì)”“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”，嚴(yán)重破壞生態(tài)系統(tǒng)的原真性，而受益者也僅是小部分既得利益者，不包括普通大眾和原有社區(qū)居民。這樣的自然資源管理體制和保護(hù)地管理措施難以平衡保護(hù)與發(fā)展的矛盾，反而加劇了人地的沖突，喪失了公益性。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，把建立國(guó)家公園體制作為生態(tài)文明制度體系的重要載體和內(nèi)容，作為理順自然保護(hù)地管理體制的重要抓手。2017年，中央印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）界定了我國(guó)國(guó)家公園的內(nèi)涵，并明確提出我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持全民公益性。首先，國(guó)家公園堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，首要目的是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性。國(guó)家公園大多是生物多樣性水平極高的區(qū)域，其生態(tài)資源使用價(jià)值和服務(wù)價(jià)值巨大且不可替代，是維系我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，是能夠世代傳承的寶貴財(cái)富，這與國(guó)家公園堅(jiān)持全民公益性具有內(nèi)在的一致性。其次，我國(guó)國(guó)家公園以國(guó)家利益為主導(dǎo)，堅(jiān)持國(guó)家所有。我國(guó)是由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政國(guó)家，中國(guó)共產(chǎn)黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，黨的一切工作就是為了最廣大人民群眾的利益。其國(guó)家利益與全民利益也具有內(nèi)在的一致性。最后，國(guó)外國(guó)家公園事業(yè)百余年發(fā)展軌跡顯示國(guó)家公園的建設(shè)目的已經(jīng)從最早的視覺美學(xué)價(jià)值保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)樯锒鄻有员Ｗo(hù)和滿足社會(huì)公眾科研、游憩、科普學(xué)習(xí)等需要，是在平衡生態(tài)環(huán)境保護(hù)和公共利益最大化輸出。因此，我國(guó)國(guó)家公園無論是從內(nèi)源延伸還是外源表達(dá)均指向了我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)應(yīng)從起始階段堅(jiān)持公益性。

一、中國(guó)國(guó)家公園公益性保障的內(nèi)涵

國(guó)家公園公益性是通過國(guó)家公園建設(shè)和管理實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的公共利益，是國(guó)家公園的基本屬性之一。陳耀華等在總結(jié)國(guó)家公園公益性的理論溯源和特征的基礎(chǔ)上，將其內(nèi)涵定義為在資源保護(hù)和公民游憩權(quán)得到保障的前提下，國(guó)家公園產(chǎn)生的所有正向外部性均屬于公益性范疇[2]。陳涵子從公共物品視角下分析了國(guó)家公園的公益性內(nèi)涵，可以概括為讓全體民眾共同享有國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)帶來的福祉[3]，這與世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）對(duì)國(guó)家公園定義的分析是一致的，是源于全體民眾應(yīng)共享生態(tài)系統(tǒng)的基本服務(wù)。這種基本服務(wù)包括了自然生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)產(chǎn)品供給如水、生產(chǎn)性原材料等，以及調(diào)節(jié)、文化、支持服務(wù)，但還未從公共利益的保障角度來分析國(guó)家公園的公益性內(nèi)涵?！犊傮w方案》指出我國(guó)國(guó)家公園堅(jiān)持全民共享和世代傳承，這表明我國(guó)國(guó)家公園本質(zhì)上是國(guó)家公共資源，屬于全體國(guó)民所有，受益群體應(yīng)不僅包括當(dāng)代不同性質(zhì)的社會(huì)群體，如志愿者群體、游憩群體、社區(qū)群體等，而且包括后代人。我國(guó)國(guó)家公園公益性主要體現(xiàn)在共有共建共享上，因此提高共有比例、增加共建能力、提升共享水平可以實(shí)現(xiàn)公益性有效保障。從我國(guó)國(guó)家公園公益屬性的發(fā)揮與保障角度將其內(nèi)涵可以歸納概括為在提高國(guó)家公園共有比例、增加共建能力、提升共享水平的基礎(chǔ)上保持或增加當(dāng)代（后代）所有社會(huì)群體的福利。我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)是在原有自然保護(hù)人地關(guān)系失衡條件下推進(jìn)的，需要注重生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，使自然遺產(chǎn)具有可傳承性，保證當(dāng)代和后代所有群體的公共利益，還需要在起始階段注重公共利益的均衡分配，特別是處理好與當(dāng)?shù)鼐用窈彤?dāng)?shù)卣年P(guān)系，吸納多元參與共建共享，共同推進(jìn)一項(xiàng)自然資源保護(hù)管理系統(tǒng)性工程的變革。

二、中國(guó)國(guó)家公園堅(jiān)持公益性的原因

公益性是國(guó)家公園建設(shè)的核心定位。[4-6]我國(guó)國(guó)家公園堅(jiān)持全民公益性，源于國(guó)家公園自身特質(zhì)以及自然保護(hù)地公益性逐漸喪失問題的凸顯。國(guó)家公園是我國(guó)自然保護(hù)地體系中綜合價(jià)值最高的一類，生物多樣性水平高且生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值巨大，是為后代保留生物多樣性資源和自然遺產(chǎn)最重要的保護(hù)地類型，在維持生態(tài)平衡、供給生態(tài)產(chǎn)品等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。國(guó)家公園不同于嚴(yán)格意義上的自然保護(hù)區(qū)，是在保護(hù)的前提下考慮了人的需要和發(fā)展。根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）2013年修訂的《保護(hù)區(qū)管理類別指南》，將國(guó)家公園的內(nèi)涵定義為兩個(gè)方面：一是在大面積的自然或接近自然的區(qū)域，保護(hù)大規(guī)模的生態(tài)過程，以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特性；二是為公眾提供了理解環(huán)境友好型和文化兼容型社區(qū)的機(jī)會(huì)，例如精神享受、科研、教育、娛樂和參觀[7]。這表明國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)具有高度美學(xué)價(jià)值的自然景觀和豐富的生物多樣性資源是可傳承后代的自然遺產(chǎn)，能滿足當(dāng)代和后代社會(huì)群體的公共利益。我國(guó)自然保護(hù)地公益性喪失的主要原因在于利益相關(guān)者難以協(xié)調(diào)一致。一是保護(hù)地主管部門與社區(qū)居民利益難以協(xié)調(diào)，自然保護(hù)地是在土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后以及國(guó)有、集體林草地劃分完成后逐漸成立的，地方政府或當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砝媾c土地利益緊緊聯(lián)系在一起，“人”與“地”很難分開。劃區(qū)成立的自然保護(hù)地主要根據(jù)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》及相關(guān)自然保護(hù)地類型管理辦法進(jìn)行建設(shè)和管理，管理權(quán)限分散于各業(yè)務(wù)主管部門，對(duì)原有社區(qū)居民的土地使用流轉(zhuǎn)、后續(xù)生產(chǎn)生活安排等缺乏制度安排，生態(tài)保護(hù)與社區(qū)矛盾突出[8]。二是保護(hù)地主管部門與地方政府利益難以協(xié)調(diào)。在傳統(tǒng)發(fā)展理念下，部分地方政府忽視了保護(hù)地的公益屬性，把自然保護(hù)地作為重要的經(jīng)濟(jì)收入來源，進(jìn)行過度的旅游開發(fā)、產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，或者是為經(jīng)濟(jì)利益擅自調(diào)整保護(hù)地邊界，壓縮保護(hù)地面積，在保護(hù)地周邊大力進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局，保護(hù)地最終成為“綠色孤島”，保護(hù)地人為干擾強(qiáng)度極大，超出了生態(tài)系統(tǒng)的可承載力。此外，多頭管理下的部分保護(hù)地，因資金來源無保障、管理機(jī)構(gòu)和管理人員閑置，導(dǎo)致保護(hù)和監(jiān)管能力低下，違規(guī)經(jīng)營(yíng)、偷盜現(xiàn)象頻發(fā)。國(guó)家公園先行試點(diǎn)區(qū)通過創(chuàng)新體制機(jī)制，一是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理和執(zhí)法并理清了主管部門和地方政府職責(zé)，解決了多頭管理和地方政府過度干預(yù)的問題；二是通過功能分區(qū)和制定管控措施，解決了國(guó)家公園保護(hù)和發(fā)展的邊界以及如何發(fā)展的問題；三是完善國(guó)家公園運(yùn)營(yíng)機(jī)制，制定了當(dāng)?shù)鼐用瘛⒅驹刚?、普通公眾參與國(guó)家公園管理、監(jiān)督、生產(chǎn)、游憩等制度。這體現(xiàn)了國(guó)家公園共建共享的基本原則，既保護(hù)了生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性、獨(dú)特性，又能夠?qū)⒐哺＠行Х峙渲辽鐣?huì)不同群體。

三、國(guó)外國(guó)家公園公益性保障的經(jīng)驗(yàn)借鑒

以美國(guó)為代表的西方國(guó)家雖然土地實(shí)行私有制，但國(guó)家公園的公益性保障仍然十分突出并具有借鑒意義。在立法方面，私有土地制度和絕對(duì)所有權(quán)法律傳統(tǒng)所形成的排他性與公眾進(jìn)入國(guó)家公園游憩權(quán)利成為核心沖突。美國(guó)相關(guān)人士倡導(dǎo)通過國(guó)會(huì)立法形式明確國(guó)家公園公共利益，將其定義為為公眾提供愉悅并保證它們完好無損，以確保當(dāng)代人和后代人利用。[9]英國(guó)國(guó)家公園通過強(qiáng)制性的漫游權(quán)利規(guī)定國(guó)家公園內(nèi)公眾有可進(jìn)入的權(quán)利，但屬于可限制特權(quán)，規(guī)定以外行為不被允許以及對(duì)商業(yè)服務(wù)需要進(jìn)行收費(fèi)。[10]制度設(shè)計(jì)方面也是圍繞公益性而展開。美國(guó)國(guó)家公園實(shí)行低廉或免費(fèi)的門票制度，將園內(nèi)服務(wù)設(shè)施收費(fèi)與門票收費(fèi)聯(lián)系起來為部分特殊群體減免優(yōu)惠，也為一般群眾提供多樣化的收費(fèi)優(yōu)惠方案?？傮w上看，門票價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定，也會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整需要征求利益相關(guān)者意見，并受到美國(guó)國(guó)會(huì)的制約監(jiān)督。通過立法將國(guó)家公園門票收入的80%用于本公園維護(hù)和運(yùn)營(yíng)，20%用于幫助其他公園，有效地反哺了國(guó)家公園的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。在社會(huì)參與方面，通過吸納多元主體共建共享，保障公益性實(shí)現(xiàn)。發(fā)展目標(biāo)及規(guī)劃、項(xiàng)目審批、經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)范不僅受到法律的制約和指示，而且來源于多方利益相關(guān)者協(xié)同參與決策，一定范圍內(nèi)的公眾表決能夠決定國(guó)家公園政策是否符合公共利益。通過特許經(jīng)營(yíng)形式吸納企業(yè)、社區(qū)居民等參與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，與多方利益相關(guān)者合作，保障其基本收益權(quán)，將國(guó)家公園融入到可持續(xù)的生態(tài)、文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系中。在管理體系方面，無論是以法國(guó)、澳大利亞等為代表的各級(jí)地方政府聯(lián)合自治管理體系，還是以美國(guó)為代表的以聯(lián)邦政府為核心，中央集權(quán)主導(dǎo)下的公私管理體系，都明晰了國(guó)家公園的產(chǎn)權(quán)歸屬，能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一管理，有利于發(fā)揮國(guó)家公園的公益屬性。

四、中國(guó)國(guó)家公園公益性保障的理論探索

（一）選擇公共物品多元主體供給模式

國(guó)家公園屬于公共物品范疇，但是生態(tài)產(chǎn)品的供給有限，因而又具有一定程度上的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，可歸于準(zhǔn)公共物品。政府公共物品供給能力主要受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。國(guó)家公園建設(shè)在我國(guó)尚處于起步階段，特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，國(guó)家公園建設(shè)更是面臨資金、人才、管理經(jīng)驗(yàn)缺乏的問題，政府單一供給模式無法滿足現(xiàn)代化國(guó)家公園建設(shè)和運(yùn)營(yíng)以及利益相關(guān)者多樣化需求。充分發(fā)揮國(guó)家公園全民公益性應(yīng)選擇多元主體供給模式。第一，強(qiáng)化政府供給的主導(dǎo)性。政府歷來是公共物品供給的主要承擔(dān)者，政府職能的弱化或者缺位會(huì)導(dǎo)致公共物品的公益性逐漸喪失，政府從初始階段對(duì)國(guó)家公園的規(guī)劃、功能定位、投入是決定其發(fā)揮全民公益性的關(guān)鍵。在多元主體供給模式中，多元主體應(yīng)是政府治理框架下的構(gòu)成部分，是為了解決政府單一供給模式中的“政府失靈”問題，提高公共物品供給效率。[11]第二，有效吸納市場(chǎng)主體參與供給。我國(guó)國(guó)家公園不是“綠色孤島”，特別是與當(dāng)?shù)鼐用?、地方發(fā)展相聯(lián)系，致力于實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。政府單一供給難以承擔(dān)園內(nèi)建設(shè)全部成本，無法有效解決園內(nèi)居民可持續(xù)生計(jì)生活問題。因此試點(diǎn)區(qū)采取科學(xué)功能分區(qū)管控，合理劃定傳統(tǒng)利用區(qū)，基本實(shí)現(xiàn)了保護(hù)與利用的平衡。例如，三江源國(guó)家公園在傳統(tǒng)利用區(qū)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制發(fā)展畜牧業(yè)，將自然資源使用的受益權(quán)向牧民個(gè)體、企業(yè)傾斜；武夷山國(guó)家公園在傳統(tǒng)利用區(qū)發(fā)展傳統(tǒng)茶產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。第三，有效吸納社會(huì)力量志愿性參與供給。社會(huì)力量常常帶有志愿性、無償性，是政府供給公共物品的有效補(bǔ)充，包括志愿者、非營(yíng)利性組織等社會(huì)主體。例如，三江源國(guó)家公園管理局聯(lián)合世界自然基金會(huì)、山水自然保護(hù)中心等開展社區(qū)建設(shè)與保護(hù)，聯(lián)合眾多高校、科研院所開展生態(tài)監(jiān)測(cè)和科學(xué)研究，聯(lián)合企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)開展特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等，是多元主體參與供給的典范，開創(chuàng)了三江源生態(tài)文明建設(shè)新格局。

（二）建立和完善國(guó)家公園制度體系

完善的制度體系是規(guī)范公共物品供給主體行為、保障公共物品公共利益的長(zhǎng)效化手段。建立和完善國(guó)家公園制度體系是充分發(fā)揮國(guó)家公園全民公益性的重要保障。首先，應(yīng)從法律層面確認(rèn)國(guó)家公園公益性內(nèi)涵和邊界。國(guó)家公園公益性內(nèi)涵及公民環(huán)境權(quán)需要以法律形式和條文準(zhǔn)確且清晰地表達(dá)。[12]在自然保護(hù)地體系調(diào)整的基礎(chǔ)上，應(yīng)從國(guó)家層面建立《自然保護(hù)地法》，明確國(guó)家公園及其他保護(hù)地類型的法律地位，同時(shí)需要理順《自然保護(hù)地法》與《環(huán)境保護(hù)法》《草原法》等同級(jí)法的關(guān)系以及與《自然保護(hù)區(qū)條例》下位法的關(guān)系，構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范的自然保護(hù)地法律法規(guī)體系。其次，完善國(guó)家公園管理體制。在成立國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理和執(zhí)法的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步完善不同層級(jí)政府間權(quán)責(zé)、不同層級(jí)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)、國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與同級(jí)政府間權(quán)責(zé)的協(xié)調(diào)和銜接機(jī)制，以有助于提高管理的效能和制度的執(zhí)行力。最后，完善國(guó)家公園運(yùn)行機(jī)制。一是建立資金的長(zhǎng)效化投入機(jī)制。通過明確國(guó)家公園中央和地方事權(quán)，以中央財(cái)政投入為主，整合各類專項(xiàng)資金并探索建立國(guó)家公園專項(xiàng)資金。探索建立社會(huì)捐贈(zèng)、投融資機(jī)制，橫向和縱向的跨地區(qū)、跨流域的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，吸引社會(huì)資金注入，形成資金的長(zhǎng)效化、多元化投入機(jī)制。二是探索建立社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。建立園內(nèi)草地和林地不同產(chǎn)權(quán)主體的退出、補(bǔ)償機(jī)制，把當(dāng)?shù)鼐用褶D(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體力量，開展特許經(jīng)營(yíng)并從中獲益，把周邊區(qū)域與國(guó)家公園發(fā)展聯(lián)系起來，充分利用國(guó)家公園品牌釋放的生態(tài)紅利，增加當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤降目善诶妫瑢?shí)現(xiàn)公共利益的均衡分配。例如，在國(guó)家公園周邊合理布局一批特色小鎮(zhèn)及特色產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，承載國(guó)家公園巨大的游客流動(dòng)量，借助國(guó)家公園區(qū)域級(jí)品牌的吸引力和影響力助力周邊傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和特色產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展。三是健全國(guó)家公園專業(yè)人才培育機(jī)制。國(guó)家公園建設(shè)涉及生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、地質(zhì)學(xué)等多學(xué)科內(nèi)容，需要聯(lián)合高校、科研院所設(shè)置相關(guān)專業(yè)培育新型復(fù)合型管理和技術(shù)人才。四是建立信息技術(shù)服務(wù)機(jī)制。利用信息技術(shù)建設(shè)智能化管理平臺(tái)和生態(tài)大數(shù)據(jù)中心，開展線上學(xué)習(xí)、云體驗(yàn)等活動(dòng)，共享非涉密級(jí)數(shù)據(jù)，滿足公眾多樣化需求。

（三）探索不同區(qū)域國(guó)家公園公益性實(shí)現(xiàn)路徑

國(guó)家公園公益性實(shí)現(xiàn)路徑是公共福利具象化載體。由于各區(qū)域自然地理、文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，因此可探索建立符合地區(qū)需求的有特色的國(guó)家公園全民公益性實(shí)現(xiàn)路徑。

第一，在提高共有比例方面，土地性質(zhì)與公眾切身利益聯(lián)系最為緊密。提升國(guó)有土地占比并對(duì)全民所有自然資源實(shí)行統(tǒng)一的用途管制是具體路徑，林權(quán)或者草權(quán)的改革是具體形式。例如，集體林草地占比較大的園區(qū)通過贖買、包租、置換、地役權(quán)合同等多種形式規(guī)范林草地流轉(zhuǎn)，保障園內(nèi)居民的土地利益，實(shí)行統(tǒng)一管理。

第二，在增加共建能力方面，多元主體參與是增強(qiáng)共建能力的基本要求，包括社區(qū)共建、社會(huì)共建、國(guó)際共建三個(gè)層面。（1）社區(qū)共建的具體路徑包括社區(qū)共管、特許經(jīng)營(yíng)等。例如，創(chuàng)新國(guó)家公園生態(tài)管護(hù)機(jī)制，設(shè)置生態(tài)公益管護(hù)崗位，將園內(nèi)居民納入管護(hù)隊(duì)伍，獲得生態(tài)保護(hù)紅利。特許經(jīng)營(yíng)是國(guó)家公園內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要途徑，是社區(qū)居民受益的重要保障，社區(qū)居民和企業(yè)是其優(yōu)先主體。例如，在三江源國(guó)家公園開展生態(tài)體驗(yàn)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，通過以牧民為主體的合作社提供向?qū)А⑹乘薜确?wù)，為游客傳播生態(tài)知識(shí)與文化并獲取報(bào)酬，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的共贏；在武夷山國(guó)家公園內(nèi)開展的傳統(tǒng)茶產(chǎn)業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，通過“企業(yè)+農(nóng)戶+研究院”模式將茶葉種植、采摘、加工、產(chǎn)品銷售融入到生態(tài)保護(hù)中，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。（2）社會(huì)共建的具體路徑包括特許經(jīng)營(yíng)、志愿者服務(wù)、社會(huì)投融資及捐贈(zèng)、社會(huì)監(jiān)督等。社會(huì)共建是與多元主體供給模式相適應(yīng)，吸納多方參與填補(bǔ)“政府失靈”的重要手段。一方面引入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，吸納社會(huì)投融資，提高當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)和生活質(zhì)量，助力于國(guó)家公園品牌建設(shè)和推廣，培育綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)，另一方面引入志愿性團(tuán)體或個(gè)人，參與國(guó)家公園社區(qū)管理、自然教育解說、科研、游客服務(wù)等工作，降低國(guó)家公園管理局的管理成本，引導(dǎo)志愿者實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值，獲得精神鼓舞。此外社會(huì)共建還需處理好與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，國(guó)家公園不是“綠色孤島”，國(guó)家公園因其國(guó)家代表性賦予其強(qiáng)大的品牌力量，在塑造國(guó)家形象、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、集聚游客流、宣揚(yáng)地方文化和自然知識(shí)等方面發(fā)揮著重要作用。以國(guó)家公園為核心在周邊區(qū)域培育一批特色小鎮(zhèn)和特色服務(wù)業(yè)，有助于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但需要定期開展人為活動(dòng)對(duì)國(guó)家公園自然生態(tài)系統(tǒng)的影響力評(píng)價(jià)，從而能科學(xué)制定管控措施調(diào)控人為干擾強(qiáng)度。（3）國(guó)際共建的具體形式主要是國(guó)際交流合作，通過借鑒國(guó)際上國(guó)家公園發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)地區(qū)實(shí)際，形成中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家公園體制，并且將我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和管控措施與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相銜接。

第三，在提升共享水平方面，具體的路徑包括基本數(shù)據(jù)共享、開展游憩活動(dòng)及自然教育、實(shí)施免費(fèi)或低廉門票、基礎(chǔ)及配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)等。游憩活動(dòng)及自然教育是公共福利惠及民眾的主要形式。[13-14]作為國(guó)家精神文化象征和保護(hù)地制度的范本，國(guó)家公園的公益功能應(yīng)注重教育科研，例如用作中小學(xué)、高等院校及科研單位的實(shí)驗(yàn)基地或自然課堂，引導(dǎo)公眾提升環(huán)境保護(hù)知識(shí)和技能，感悟人與自然和諧共生的哲理。基本數(shù)據(jù)共享和基礎(chǔ)服務(wù)及配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)是滿足公眾需求的基本條件。免費(fèi)或低廉的門票雖然能夠彰顯其公共利益，降低園內(nèi)資源的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，但對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)巨大的資金缺口而言，合理設(shè)置一定數(shù)額的門票在初始階段反而有助于填補(bǔ)生態(tài)保護(hù)、民生改善等資金缺口，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度保障其公共利益。