孫 娟

（山東省齊河縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，山東 德州 251100）

“珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是我國的基本國策，而基本農(nóng)田則是作為我國所擁有的耕地資源中最為優(yōu)質(zhì)的一部分，是我國糧食生產(chǎn)的保障，直接關(guān)系到我國糧食的安全生產(chǎn)。

隨著我國人口的不斷增加以及經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升，大量的耕地資源面臨著城市化、工業(yè)化占用的威脅，我國陸續(xù)出臺了一系列政策來進(jìn)行耕地的保護(hù)，尤其是對基本農(nóng)田的保護(hù)。對于基本農(nóng)田的保護(hù)，不僅要對基本農(nóng)田進(jìn)行數(shù)量上的保護(hù)，還要對基本農(nóng)田進(jìn)行質(zhì)量上的保護(hù)，形成在數(shù)量和質(zhì)量以及生態(tài)的“三位一體”的保護(hù)形式，落實(shí)藏糧于計和藏糧于地的戰(zhàn)略。山東省作為農(nóng)業(yè)大省，為了維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康發(fā)展，采取了一系列政策上的措施來保護(hù)基本農(nóng)田，同時這些政策也需要在發(fā)展中不斷完善。

1.我國基本農(nóng)田保護(hù)政策的發(fā)展歷程

我國在1998年制定了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，并于1999年1月1日開始實(shí)行，該條例劃定了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，根本目的就是為了對基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)。為了強(qiáng)調(diào)施行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田，2004年3月國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于堅決制止占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹等行為的緊急通知》，強(qiáng)調(diào)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田。

2008年中共十七屆三中全會提出了“永久基本農(nóng)田”的概念，就是指國家按照一定時期的人口數(shù)量和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對農(nóng)產(chǎn)品的需求量，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。2012年原國土資源部發(fā)布的《關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》，在提高耕地質(zhì)量、提升耕地產(chǎn)能和改善生態(tài)環(huán)境等方面提出了一系列新舉措，其中包括加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、全域劃定永久基本農(nóng)田、強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡、從數(shù)量到質(zhì)量到產(chǎn)能、實(shí)施耕地輪作休耕等措施。至此，我國耕地保護(hù)進(jìn)入“三位一體”（數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)）的政策強(qiáng)化階段。

而永久基本農(nóng)田的概念直到2020年1月1日起開始實(shí)施的《土地管理法》里面才正式確定。永久基本農(nóng)田是在原《土地管理法》的基本農(nóng)田的概念基礎(chǔ)上提出來的，按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定，永久基本農(nóng)田是按照一定時期人口和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定不得占用的耕地，就是對法律規(guī)定的基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)、特殊保護(hù)。一經(jīng)劃定，在規(guī)劃期內(nèi)必須得到嚴(yán)格保護(hù)，除法律規(guī)定的情形外，不得擅自占用和改變。

2.山東省基本農(nóng)田保護(hù)政策

2.1 山東省基本農(nóng)田保護(hù)現(xiàn)狀

作為一個農(nóng)業(yè)大省，山東省的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)指標(biāo)在全國一直名列前茅。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年山東省擁有耕地面積11288萬畝，其中基本農(nóng)田面積9587萬畝，在全國僅次于黑龍江和河南。

盡管山東省的耕地面積和糧食產(chǎn)量均位于全國前列，但由于山東省人口眾多，山東省還是面臨著人多地少的問題，所以對于耕地的保護(hù)，尤其是基本農(nóng)田的保護(hù)，山東省采取了較為完善的措施。首先，山東省提出了在2020年全省建成5982萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；到2022年建成6500萬畝以上高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，穩(wěn)定保障1000億斤以上糧食產(chǎn)能；到2025年力爭建成8000萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的目標(biāo)。其次，山東省進(jìn)行基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定，到2020年全省共劃定了9587萬畝基本農(nóng)田，超額完成了國家下達(dá)的9584萬畝的任務(wù)。還有就是采取各種措施，諸如推行永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償激勵機(jī)制，建立健全耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，探索建立“田長制”等等，通過政府與農(nóng)民的有機(jī)結(jié)合來加強(qiáng)對耕地及基本農(nóng)田的保護(hù)。經(jīng)過這幾年的實(shí)踐以及政策措施的不斷完善，山東省基本農(nóng)田的保護(hù)成效十分顯著。

2.2 山東省基本農(nóng)田保護(hù)政策現(xiàn)狀

在基本農(nóng)田保護(hù)的政策方面，山東省主要依據(jù)的是《山東省基本農(nóng)田保護(hù)條例》。該條例在1994年4月21日正式開始實(shí)施，在條例中明確規(guī)定了對于基本農(nóng)田的保護(hù)措施，以及關(guān)于占用基本農(nóng)田如何保持占補(bǔ)平衡等諸多方面。2004年5月27日，對《山東省基本農(nóng)田保護(hù)條例（1994年版）》進(jìn)行了修訂，并完善了之前未涉及的個別問題，2004版的《山東省基本農(nóng)田保護(hù)條例》自通過之后就一直沿用至今。

山東省基本農(nóng)田保護(hù)政策以《山東省基本農(nóng)田保護(hù)條例》為基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上不斷豐富和完善，相繼出臺了各個方面的關(guān)于保護(hù)基本農(nóng)田的政策。2018年山東省國土資源廳出臺了《關(guān)于實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》，明確提出加快構(gòu)建質(zhì)量和數(shù)量以及生態(tài)“三位一體”耕地保護(hù)新格局，并推進(jìn)建立永久基本農(nóng)田“劃、建、管、補(bǔ)、護(hù)”長效機(jī)制，全面落實(shí)特殊保護(hù)制度；同年山東省發(fā)布了《山東省永久基本農(nóng)田占用（減少）和補(bǔ)劃審核論證工作方案》。

2019年，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及其實(shí)施條例，結(jié)合山東省的實(shí)際，制定了《山東省土地管理法實(shí)施細(xì)則》。2020年1月19日，山東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳印發(fā)《山東省農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》的通知，在農(nóng)田建設(shè)方面明確了如何進(jìn)行對基本農(nóng)田的保護(hù)。

3.山東省基本農(nóng)田保護(hù)政策存在的問題

3.1 基本農(nóng)田保護(hù)過度依賴政府

《保護(hù)條例》第一章第五條規(guī)定：“縣級以上人民政府土地行政主管部門和農(nóng)業(yè)行政主管部門按照本級人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田保護(hù)管理工作。其他有關(guān)部門按照各自職責(zé)，做好基本農(nóng)田保護(hù)工作，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田保護(hù)管理工作?！倍鳛橹苯邮褂谜叩霓r(nóng)民只有“任何單位和個人都有保護(hù)基本農(nóng)田的義務(wù)，并有權(quán)檢舉、控告侵占、破壞基本農(nóng)田的行為”。山東省基本農(nóng)田保護(hù)工作的模式就是政府層層下達(dá)任務(wù)，然后根據(jù)任務(wù)量的多少，尋找并劃分等面積的基本農(nóng)田。可見在整個基本農(nóng)田保護(hù)工作中，基本農(nóng)田保護(hù)過度依賴政府，而忽略了農(nóng)民的作用。

3.2 重數(shù)量不重質(zhì)量

山東省全省的基本農(nóng)田高達(dá)9857萬畝，略高于國家所要求的9854萬畝的任務(wù)量。但是面積如此龐大的基本農(nóng)田難以確保數(shù)量和質(zhì)量雙合格?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》中第二章第七條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基本農(nóng)田的具體數(shù)量指標(biāo)，由上一級人民政府分解下達(dá)。”這就容易導(dǎo)致重數(shù)量不重質(zhì)量情況的發(fā)生，下級政府為了完成上級政府下達(dá)的基本農(nóng)田的任務(wù)量，很容易去進(jìn)行盲目的括選基本農(nóng)田，只要是符合國家所制定的基本農(nóng)田的劃分標(biāo)準(zhǔn)的，就劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)中。

在對聊城地區(qū)的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)進(jìn)行調(diào)查時，部分農(nóng)田在保護(hù)區(qū)里面的農(nóng)戶表示，自家農(nóng)田在幾年前并不屬于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，但在近幾年在不知情的情況下被劃入到了保護(hù)區(qū)內(nèi)，而且該農(nóng)戶表示該縣的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)每隔幾年就會擴(kuò)大一次。在調(diào)查過程中還發(fā)現(xiàn)，部分基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的范圍甚至已經(jīng)到了馬路旁邊，而有的則是將并不適合耕種的林地等都劃入到了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)里面。

3.3 “占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象嚴(yán)重，相應(yīng)法律不完善

在《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中，第三章第十八條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃，并依照基本農(nóng)田補(bǔ)充劃入方案，補(bǔ)充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田?！钡菞l例中卻并沒有規(guī)定如果“占優(yōu)補(bǔ)劣”會有什么后果，造成很多優(yōu)質(zhì)的基本農(nóng)田被占用，而補(bǔ)充的“數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田”，則是與占用基本農(nóng)田相差許多的劣質(zhì)基本農(nóng)田。

這形成一種惡性循環(huán)：占用優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田，然后補(bǔ)充劣質(zhì)基本農(nóng)田；再次占用優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田，補(bǔ)充劣質(zhì)基本農(nóng)田，如此循環(huán)往復(fù)，使得基本農(nóng)田質(zhì)量嚴(yán)重下降。筆者在山東菏澤某地進(jìn)行實(shí)地調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，某些企業(yè)占用優(yōu)質(zhì)良田進(jìn)行廠區(qū)建造或者擴(kuò)建，補(bǔ)充與所占用的耕地面積相等的耕地時，補(bǔ)充的耕地大部分都是廢棄磚窯廠的坑地，只是進(jìn)行了簡單的填埋復(fù)平。而這些所補(bǔ)充的耕地，耕地質(zhì)量和糧食產(chǎn)量都將大打折扣，稱為耕地都極為勉強(qiáng)，更難以稱為基本農(nóng)田。

《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中僅規(guī)定“沒有條件開墾或者開墾的耕地經(jīng)驗(yàn)收確認(rèn)不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照被占用耕地前三年平均年產(chǎn)值的十至十二倍繳納耕地開墾費(fèi)”，并沒有其他的相應(yīng)配套法律結(jié)合。非法占有基本農(nóng)田的企業(yè)只需要繳納相應(yīng)數(shù)量的罰款，卻沒有其他的懲戒，從而使得占用基本農(nóng)田的企業(yè)有恃無恐。

3.4 宣傳力度不夠

政府對于基本農(nóng)田保護(hù)政策的宣傳力度不夠，致使很多農(nóng)民并不知道基本農(nóng)田保護(hù)的具體政策。在對農(nóng)村和農(nóng)民的調(diào)查過程中，僅有少數(shù)人清楚基本農(nóng)田保護(hù)政策，但大部分的農(nóng)民不知道基本農(nóng)田保護(hù)政策的詳細(xì)內(nèi)容，部分歲數(shù)較大的農(nóng)民甚至不知道基本農(nóng)田是什么。由此可見，農(nóng)村地區(qū)關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)政策的宣傳力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。此外，對于在農(nóng)村地區(qū)占用基本農(nóng)田進(jìn)行的違章建筑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般采取直接拆除的辦法，并沒有輔以足夠的前期政策宣傳工作，這也容易引起農(nóng)戶與政府之間的隔閡。

4.解決山東省基本農(nóng)田保護(hù)政策問題的對策

4.1 政府與農(nóng)戶相結(jié)合，充分發(fā)揮農(nóng)戶的作用

采取以政府的行政保護(hù)為主，農(nóng)戶和各種社會組織力量為輔的雙重保障機(jī)制，加強(qiáng)對基本農(nóng)田的保護(hù)。首先，讓農(nóng)戶認(rèn)識到基本農(nóng)田保護(hù)的重要性，提高農(nóng)戶在基本農(nóng)田保護(hù)中的地位，強(qiáng)化農(nóng)戶在基本農(nóng)田保護(hù)過程中的作用；其次，農(nóng)戶在基本農(nóng)田保護(hù)中處于一線地位，要保障農(nóng)戶在基本農(nóng)田保護(hù)過程中的各項(xiàng)基本權(quán)利；第三，保障農(nóng)戶的知情權(quán)，在擴(kuò)大或者減少基本農(nóng)田范圍之前，及時做好通知和公示工作；第四，保障農(nóng)戶的監(jiān)督權(quán)，對于農(nóng)戶反映的關(guān)于基本農(nóng)田的問題及時反饋和處理。

4.2 保障基本農(nóng)田質(zhì)量與數(shù)量雙優(yōu)

首先，制定嚴(yán)格清晰的基本農(nóng)田劃定標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對所劃分的基本農(nóng)田的審查，及時派遣工作組對基本農(nóng)田進(jìn)行巡視和檢查；其次，保證基本農(nóng)田質(zhì)量的同時，保障基本農(nóng)田的數(shù)量，將成片的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)組成大的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)群，并從中選出質(zhì)量、數(shù)量雙優(yōu)的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)作為基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)；第三，加強(qiáng)對城郊基本農(nóng)田的保護(hù)力度，使城郊的基本農(nóng)田不會因城市化進(jìn)程而被侵占，同時不能忽略農(nóng)村基本農(nóng)田的保護(hù)，城郊與農(nóng)村雙保雙結(jié)合，保障山東省的基本農(nóng)田質(zhì)量與數(shù)量雙優(yōu)發(fā)展；第四，定期組織專業(yè)農(nóng)業(yè)人才開展科普活動和農(nóng)技輔導(dǎo)，實(shí)行休耕、輪耕等制度，確?；巨r(nóng)田的質(zhì)量得到更好的保障。

4.3 完善相應(yīng)法律法規(guī)，嚴(yán)厲打擊“占優(yōu)補(bǔ)劣”

第一，加強(qiáng)對于占用基本農(nóng)田的審查工作，將需要占用基本農(nóng)田的標(biāo)準(zhǔn)在“五個不準(zhǔn)”“六不報批”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)和完善；第二，對于需要占用基本農(nóng)田的項(xiàng)目進(jìn)行審查，考核其是否能夠補(bǔ)充與其所占用的基本農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量相同的基本農(nóng)田，從根源上避免“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象的發(fā)生；第三，完善與基本農(nóng)田保護(hù)政策相匹配的法律法規(guī)，嚴(yán)厲打擊違法亂占基本農(nóng)田的行為，使違法亂占基本農(nóng)田的行為不僅繳納罰款，還要責(zé)令其限時還耕還田。第四，加強(qiáng)對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域的監(jiān)管，使暗中占用基本農(nóng)田進(jìn)行違法亂建的行為無可遁形，法律法規(guī)與群眾監(jiān)督相結(jié)合，更好地防止或者避免“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象的深化和出現(xiàn)。

4.4 加大宣傳力度，提高基本農(nóng)田保護(hù)政策的影響力

首先，借助當(dāng)前的智能手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)以及電視等大眾傳媒手段，積極宣傳基本農(nóng)田保護(hù)政策，使農(nóng)村農(nóng)戶更直接地了解基本農(nóng)田保護(hù)政策，了解基本農(nóng)田保護(hù)的重要性；其次，有關(guān)部門應(yīng)前往農(nóng)村地區(qū)開展基本農(nóng)田保護(hù)政策的宣傳工作，使基本農(nóng)田保護(hù)政策日益深入人心，從而提高農(nóng)戶的保護(hù)意識；第三，充分發(fā)揮基層黨組織的作用，利用村委加強(qiáng)對基本農(nóng)田保護(hù)政策的宣傳；第四，充分發(fā)揮農(nóng)戶的監(jiān)督作用，實(shí)行舉報獎勵制度，鼓勵農(nóng)戶大膽舉報違法行為。

5.結(jié)論

綜上所述，山東省對于基本農(nóng)田的保護(hù)在政策上是花了很多心血，力圖在基本農(nóng)田保護(hù)的層面進(jìn)一步提高糧食產(chǎn)量，對于基本農(nóng)田的保護(hù)，雖然改變不了山東省人多地少的情況，但足以維持山東省耕地數(shù)量，使其面積不會再減少，但是政策都不是完美的，需要在實(shí)踐中不斷完善。山東省從1994年版的《山東省基本農(nóng)田保護(hù)條例》再到2004年版的《山東省基本農(nóng)田保護(hù)條例》，基本農(nóng)田保護(hù)政策一直在不斷完善，再加上從其他方面對基本農(nóng)田保護(hù)政策的不斷補(bǔ)充，必然使山東省基本農(nóng)田的保護(hù)不斷完善?；巨r(nóng)田保護(hù)政策的不斷完善，雖然解決了不少之前存在的問題，但是在當(dāng)前的這種情境之下，依然存在著許多亟待解決的問題，使得山東省基本農(nóng)田的保護(hù)依然是任重而道遠(yuǎn)。