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        淺析我國林草濕荒資源調(diào)查存在問題及對策

        2021-12-31 09:15:09曹蓉芬孫中元曲宏輝于曉明陳妮娜李海勇張建梅
        關鍵詞:林草林地監(jiān)測

        曹蓉芬,孫中元,曲宏輝,于曉明,陳妮娜,李海勇,張建梅

        (煙臺市森林資源監(jiān)測保護服務中心,山東 煙臺 264000)

        近年來,在“兩山理論”指引下,我國加強了對陸地生態(tài)系統(tǒng)中林地、草地、濕地、荒漠的資源保護及監(jiān)測。依據(jù)《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《濕地保護法》及相關法律、法規(guī),國家相關部門加大了對生態(tài)資源監(jiān)測的力度,生態(tài)資源監(jiān)測的體系不斷優(yōu)化,調(diào)查監(jiān)測技術(shù)不斷提高,信息化逐漸加強[1]。林地、草地、濕地、荒漠調(diào)查是我國自然資源監(jiān)測體系的重要組成部分,從小尺度來看,調(diào)查清楚一塊地的邊界、屬性、質(zhì)量好壞關乎到鄉(xiāng)村的用地規(guī)劃、生態(tài)補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)?,從大尺度來看,關乎到生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)修復、生態(tài)資產(chǎn)核算等,可見調(diào)查監(jiān)測評價工作對于國計民生的重要性。

        2014 年,國家林業(yè)局印發(fā)了《關于開展林地年度變更調(diào)查工作的通知》,在全國范圍實施林地年度變更調(diào)查,即每年進行一次森林資源變更調(diào)查,目的在于了解林地林木資源的種類、數(shù)量、質(zhì)量和分布變化情況[2]。2016—2021 年,穿插進行了森林一類清查、公益林變更、沙化調(diào)查、草地調(diào)查等。2021 年,國家林業(yè)和草原局印發(fā)了《關于開展國家林草生態(tài)綜合監(jiān)測評價工作的通知》[3],創(chuàng)新了資源監(jiān)測方法體系,目的在于查清全國和各省森林、草原、濕地、荒漠等林草資源的種類、數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、分布,掌握年度消長動態(tài)變化情況。經(jīng)過歷年的林地變更調(diào)查及第三次國土資源調(diào)查,林地、草地、濕地、荒地的地類邊界逐漸清晰。生態(tài)資源監(jiān)測的廣度、深度連年提高,但就監(jiān)測情況來看,還存在一些普遍性問題,亟待重視和優(yōu)化。

        1 資源調(diào)查監(jiān)測存在的問題

        1.1 工作時序的問題

        我國于2014 年開始實施林地年度變更工作,2021年升級為林草濕綜合監(jiān)測,監(jiān)測工作以年為單位,每年工作開始起始時間不固定,不利于基層資源監(jiān)測工作,為市縣級部門在人力、物力上的保障增加了困難。同時,去除各級培訓、各級質(zhì)量檢測、多輪業(yè)務修改,留給縣級作業(yè)單位進行圖斑監(jiān)測、外業(yè)樣地核實的時間往往平均一個月,任務繁重,調(diào)查內(nèi)業(yè)、外業(yè)時間短暫,使調(diào)查監(jiān)測工作的質(zhì)量難以得到有效保障。

        1.2 數(shù)據(jù)質(zhì)量的問題

        根據(jù)《國家林草生態(tài)綜合監(jiān)測評價技術(shù)規(guī)程》[4],林草資源現(xiàn)狀數(shù)據(jù)屬性數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)表由三調(diào)地類、一張圖地類、樹種、林種、林齡、郁閉度、區(qū)位、蓄積量、胸徑等94 項因子組成,森林專題數(shù)據(jù)屬性數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)表由47項因子組成,草原專題屬性數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)表由45項因子組成,濕地專題數(shù)據(jù)屬性數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)表由20 項組成,荒漠化/沙化專題數(shù)據(jù)屬性數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)表由40 項組成,屬性因子系統(tǒng)、詳細。每年一次的林地變更調(diào)查,地類、邊界基本數(shù)據(jù)逐漸清晰,但在短時間、高強度工作壓力下,諸如蓄積量、郁閉度、生物量等其他生態(tài)屬性數(shù)據(jù)很難保證其準確性,質(zhì)量參差不齊也在情理之中。

        1.3 數(shù)據(jù)應用的問題

        近年來,國家加大了對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)模式的路徑探究,其中包括生態(tài)補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)資源資產(chǎn)核算、林權(quán)水權(quán)指標交易、森林銀行等等,此項工作均是以精準的生態(tài)基礎數(shù)據(jù)為依據(jù)。2021年6月,國務院辦公廳印發(fā)《關于科學綠化的指導意見》,11 月國家林草局、自然資源部印發(fā)《造林綠化落地上圖技術(shù)規(guī)范(試行)》,其中人工造林、人工更新、退化林修復等,均需要林草資源圖上的郁閉度、齡組作為參考。生態(tài)補償也逐漸以蓄積量增長作為參考因子,火災后的損害評定,如果沒有精準蓄積量的核算,如果沒有地上植被的評價,也很難為司法鑒定提供參考價值。

        1.4 第三方服務問題

        近年來,政府購買服務的方式逐漸滲透到各級生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測工作中,具體由外包第三方作業(yè)隊伍實施。由第三方作業(yè)隊伍實施,在一定程度上增加了調(diào)查工作參與面,提高了調(diào)查人員的數(shù)量,保障了調(diào)查監(jiān)測工作的進度。以往的生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測工作是由縣級林業(yè)部門獨立完成,市場上具有生態(tài)調(diào)查規(guī)劃資質(zhì)且參與過生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測的單位較少,承接生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測工作的作業(yè)隊伍多為承接國土調(diào)查的隊伍,對國土調(diào)查較為熟悉,林業(yè)專業(yè)知識薄弱,對林業(yè)屬性數(shù)據(jù)掌握不熟練,容易出現(xiàn)屬性判斷錯誤的問題。

        1.5 體制機制的問題

        體制機制是調(diào)查監(jiān)測工作能夠順利開展和進行的組織前提,以往的森林資源調(diào)查監(jiān)測工作,在國家層面是由國家林業(yè)局資源司部署,各規(guī)劃院指導,在省級是由省林業(yè)廳部署,省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院技術(shù)指導,在市、縣兩級是由市級林業(yè)局部署、縣級林業(yè)局具體實施。機構(gòu)改革后,各地區(qū)的森林資源調(diào)查監(jiān)測工作分由不同部門負責,如有的地區(qū)森林資源管理“一張圖”年度更新工作由自然資源部門負責,有的由林草部門負責,上下協(xié)調(diào)不順。

        1.6 調(diào)查資費的問題

        調(diào)查經(jīng)費是調(diào)查監(jiān)測工作順利開展的前提,沒有足夠的經(jīng)費保障,難以有效地開展調(diào)查工作。各類生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測工作尤其是森林資源管理“一張圖”年度更新工作,沒有統(tǒng)一的收費指導意見,近年來各地區(qū)的調(diào)查工作經(jīng)費呈現(xiàn)多樣化,有的地區(qū)多達百萬,有的地區(qū)不足10萬元。各級部門在申請調(diào)查監(jiān)測工作經(jīng)費時,難以找到準確的依據(jù),多為市場估價。調(diào)查監(jiān)測工作的任務不斷增加,尤其是2021年開展的林草生態(tài)綜合監(jiān)測評價工作,調(diào)查監(jiān)測任務異常繁重,但市、縣兩級的工作經(jīng)費未增加,增加了調(diào)查監(jiān)測工作開展難度。

        1.7 技術(shù)標準的問題

        機構(gòu)改革后,自然資源部要求以第三次國土調(diào)查成果為基礎,集成森林、濕地、草原草地等資源調(diào)查數(shù)據(jù),建立自然資源“一張底圖”。2020年森林資源管理“一張圖”年度更新工作,全面對接融合第三次國土調(diào)查工作成果,重新構(gòu)建了森林資源管理“一張圖”,2021 年林草生態(tài)綜合監(jiān)測評價工作,依據(jù)2020年國土變更調(diào)查工作成果,對接融合成果進行了進一步完善。在和國土數(shù)據(jù)對接過程中,存在不同的地類調(diào)查標準,導致一塊土地在數(shù)據(jù)庫中存在兩種地類,尤其是2021 年林草綜合監(jiān)測評價工作,調(diào)查數(shù)據(jù)中存在3種地類,不僅增加調(diào)查工作人員填寫的難度,將給后續(xù)管理工作增加了困難。

        2 優(yōu)化資源監(jiān)測的相關建議

        2.1 從地類圖斑監(jiān)測向生態(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)測轉(zhuǎn)變

        自然資源“一張圖”包含著山水林田湖草沙各類生態(tài)要素,地類及邊界的劃定是我國生態(tài)事業(yè)的“骨架”,在這個框架下的生態(tài)屬性數(shù)據(jù)就是生態(tài)事業(yè)的“血肉”,生態(tài)屬性數(shù)據(jù)關乎生態(tài)事業(yè)的發(fā)展。目前,我國已經(jīng)完成了第三次國土資源調(diào)查,準確性極高,但生態(tài)屬性數(shù)據(jù)的準確性和時效性有待提高。就生態(tài)屬性數(shù)據(jù)普查來看,全國各省的森林、草原、濕地、沙化監(jiān)測不定期開展,但因為近些年林地年度變更、國家級、省級公益林年度變更等客觀因素的影響,有的省份已經(jīng)延遲了這些生態(tài)資源的普查,或者更新不及時。因此,在完成各類地類生態(tài)圖斑區(qū)劃后,把重心從圖斑的年度監(jiān)測向生態(tài)屬性數(shù)據(jù)的年度監(jiān)測轉(zhuǎn)變,適時組織各地開展森林、草地、濕地、荒漠化等各類生態(tài)資源普查,提升各省生態(tài)普查的系統(tǒng)性、規(guī)范性及數(shù)據(jù)的時效性,為數(shù)據(jù)應用于各層級生態(tài)事業(yè)打好基礎[5]。

        2.2 建立穩(wěn)定的常態(tài)化工作開展機制

        新時期為了滿足領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、林長制、河長制、山長制督察考核、碳中和碳達峰戰(zhàn)略和各級生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價等工作的要求,對調(diào)查監(jiān)測工作的年度出數(shù)準確率和時效性提出了更高的要求。因林草資源監(jiān)測啟動時間不固定,面臨時間緊任務重,年度出數(shù)質(zhì)量有待提高。各級主管部門亟需建立穩(wěn)定的常態(tài)化工作機制,合理調(diào)配國家、省、市、縣的工作時序,時間服從于質(zhì)量,因為基層是數(shù)據(jù)的來源。如每年固定于3月培訓啟動工作,4~7月由縣級開展調(diào)查監(jiān)測內(nèi)業(yè)、外業(yè)工作,8~9月是國家、省、市三級核查時間,既給基層部門留足充足的時間開展工作,也給各級檢查留足時間。

        2.3 建立第三方作業(yè)隊伍的準入機制

        林草濕荒等各類生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測工作技術(shù)含量高、專業(yè)性強,需要作業(yè)隊伍對生態(tài)資源各項分類知識都掌握和了解。目前,第三方隊伍已經(jīng)在我國各類自然資源調(diào)查監(jiān)測中發(fā)揮了巨大的作用,但也出現(xiàn)了很多問題,專業(yè)性、準確性亟待提高。相關行業(yè)部門應加大對相關領域的資質(zhì)監(jiān)管,杜絕濫用資質(zhì)現(xiàn)象,同時建立第三方作業(yè)隊伍的準入機制,上級部門嚴格制定生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測資質(zhì)審核和發(fā)放制度,加強培訓和考核,在規(guī)范、合理的基礎上,增加市場上有生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測工作資質(zhì)的單位,提高參與調(diào)查監(jiān)測工作的作業(yè)隊伍水平,確保調(diào)查監(jiān)測工作質(zhì)量。此外,各級部門適時開展生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測工作的培訓,所有參加調(diào)查監(jiān)測工作的人員要持證上崗,提高作業(yè)隊伍的專業(yè)技術(shù)水平。

        2.4 建立統(tǒng)一的調(diào)查監(jiān)測服務收費標準

        鑒于現(xiàn)在的調(diào)查監(jiān)測工作沒有統(tǒng)一的收費標準,建議行業(yè)主管部門聯(lián)合財政部門制定統(tǒng)一的調(diào)查監(jiān)測工作服務收費參考標準及監(jiān)管體系,根據(jù)不同調(diào)查監(jiān)測工作的工作量和內(nèi)容制定不同的收費指導意見,使各級部門在申請調(diào)查監(jiān)測工作經(jīng)費時,能有依有據(jù)的申請合理工作經(jīng)費,保證政府單位和第三方的合法利益。

        2.5 建立不同調(diào)查監(jiān)測工作的協(xié)同機制

        根據(jù)最新《森林法》,森林既可以位于林地上,亦可以位于非林地上。森林資源調(diào)查監(jiān)測工作應對地表上的植被覆蓋情況、經(jīng)營情況、保護情況、健康情況以及變化情況進行詳細調(diào)查和監(jiān)測。國土調(diào)查著重于土地的利用情況,主要對土地利用分類及變更進行詳細調(diào)查。林業(yè)監(jiān)測專注于生態(tài)屬性(林草濕荒植被覆蓋情況、生產(chǎn)力、多樣性等)監(jiān)測。需要將原林業(yè)地類分類標準和國土地類分類標準進一步整合,制定統(tǒng)一的地類分類標準,地類調(diào)查監(jiān)測工作由國土調(diào)查工作開展,避免出現(xiàn)一塊土地包含兩種地類的情況,生態(tài)屬性調(diào)查監(jiān)測由專門林業(yè)調(diào)查人員開展。

        3 結(jié)語

        我國林地、草地、濕地、荒漠資源調(diào)查監(jiān)測進入了新階段,對生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測提出了更高的要求,體系、標準、規(guī)范、技術(shù)都有了新的內(nèi)容,日趨科學化、精準化、實時化,更好地為生態(tài)建設、經(jīng)濟發(fā)展、資源保護等事業(yè)提供了數(shù)據(jù)支撐。調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)的獲取來自基層,本研究發(fā)現(xiàn)問題源于基層,基層工作關乎數(shù)據(jù)采集的準確性,是我國自然資源調(diào)查監(jiān)測體系至關重要的一環(huán)。通過頂層設計、體系完善、標準統(tǒng)一、監(jiān)督監(jiān)管、資質(zhì)監(jiān)管等措施,可以打通頂層到基層的工作通路,為基層自然資源調(diào)查工作做好服務,能夠更好地提高調(diào)查監(jiān)測工作的質(zhì)量。

        近年來,我國林地、草地、濕地、荒漠資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)出數(shù)已經(jīng)進入了動態(tài)化、年度化,未來必將進入實時化,數(shù)據(jù)調(diào)查、數(shù)據(jù)生產(chǎn)的最終目的是服務于生產(chǎn)實踐,加強數(shù)據(jù)應用大勢所趨。未來如何提高生態(tài)屬性數(shù)據(jù)的及時性、準確性,事關新時期生態(tài)環(huán)境考核的常態(tài)化、科學化。如何利用監(jiān)測數(shù)據(jù),為編制生態(tài)產(chǎn)品清單做出探索,也是未來各層級林業(yè)主管部門需要探索的方向。同時,調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)也為GEP核算奠定了數(shù)據(jù)基礎,如何與生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)部門、海洋漁業(yè)部門、氣象部門、統(tǒng)計部門、發(fā)改部門等搭建數(shù)據(jù)共享平臺,實現(xiàn)調(diào)查成果數(shù)據(jù)的擴大應用,也是未來需要著重考慮的問題。

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