曹蓉芬，孫中元，曲宏輝，于曉明，陳妮娜，李海勇，張建梅

（煙臺市森林資源監(jiān)測保護服務(wù)中心，山東 煙臺 264000）

近年來，在“兩山理論”指引下，我國加強了對陸地生態(tài)系統(tǒng)中林地、草地、濕地、荒漠的資源保護及監(jiān)測。依據(jù)《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《濕地保護法》及相關(guān)法律、法規(guī)，國家相關(guān)部門加大了對生態(tài)資源監(jiān)測的力度，生態(tài)資源監(jiān)測的體系不斷優(yōu)化，調(diào)查監(jiān)測技術(shù)不斷提高，信息化逐漸加強[1]。林地、草地、濕地、荒漠調(diào)查是我國自然資源監(jiān)測體系的重要組成部分，從小尺度來看，調(diào)查清楚一塊地的邊界、屬性、質(zhì)量好壞關(guān)乎到鄉(xiāng)村的用地規(guī)劃、生態(tài)補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)?，從大尺度來看，關(guān)乎到生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)資產(chǎn)核算等，可見調(diào)查監(jiān)測評價工作對于國計民生的重要性。

2014 年，國家林業(yè)局印發(fā)了《關(guān)于開展林地年度變更調(diào)查工作的通知》，在全國范圍實施林地年度變更調(diào)查，即每年進行一次森林資源變更調(diào)查，目的在于了解林地林木資源的種類、數(shù)量、質(zhì)量和分布變化情況[2]。2016—2021 年，穿插進行了森林一類清查、公益林變更、沙化調(diào)查、草地調(diào)查等。2021 年，國家林業(yè)和草原局印發(fā)了《關(guān)于開展國家林草生態(tài)綜合監(jiān)測評價工作的通知》[3]，創(chuàng)新了資源監(jiān)測方法體系，目的在于查清全國和各省森林、草原、濕地、荒漠等林草資源的種類、數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、分布，掌握年度消長動態(tài)變化情況。經(jīng)過歷年的林地變更調(diào)查及第三次國土資源調(diào)查，林地、草地、濕地、荒地的地類邊界逐漸清晰。生態(tài)資源監(jiān)測的廣度、深度連年提高，但就監(jiān)測情況來看，還存在一些普遍性問題，亟待重視和優(yōu)化。

1 資源調(diào)查監(jiān)測存在的問題

1.1 工作時序的問題

我國于2014 年開始實施林地年度變更工作，2021年升級為林草濕綜合監(jiān)測，監(jiān)測工作以年為單位，每年工作開始起始時間不固定，不利于基層資源監(jiān)測工作，為市縣級部門在人力、物力上的保障增加了困難。同時，去除各級培訓(xùn)、各級質(zhì)量檢測、多輪業(yè)務(wù)修改，留給縣級作業(yè)單位進行圖斑監(jiān)測、外業(yè)樣地核實的時間往往平均一個月，任務(wù)繁重，調(diào)查內(nèi)業(yè)、外業(yè)時間短暫，使調(diào)查監(jiān)測工作的質(zhì)量難以得到有效保障。

1.2 數(shù)據(jù)質(zhì)量的問題

根據(jù)《國家林草生態(tài)綜合監(jiān)測評價技術(shù)規(guī)程》[4]，林草資源現(xiàn)狀數(shù)據(jù)屬性數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)表由三調(diào)地類、一張圖地類、樹種、林種、林齡、郁閉度、區(qū)位、蓄積量、胸徑等94 項因子組成，森林專題數(shù)據(jù)屬性數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)表由47項因子組成，草原專題屬性數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)表由45項因子組成，濕地專題數(shù)據(jù)屬性數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)表由20 項組成，荒漠化/沙化專題數(shù)據(jù)屬性數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)表由40 項組成，屬性因子系統(tǒng)、詳細。每年一次的林地變更調(diào)查，地類、邊界基本數(shù)據(jù)逐漸清晰，但在短時間、高強度工作壓力下，諸如蓄積量、郁閉度、生物量等其他生態(tài)屬性數(shù)據(jù)很難保證其準確性，質(zhì)量參差不齊也在情理之中。

1.3 數(shù)據(jù)應(yīng)用的問題

近年來，國家加大了對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)模式的路徑探究，其中包括生態(tài)補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)資源資產(chǎn)核算、林權(quán)水權(quán)指標交易、森林銀行等等，此項工作均是以精準的生態(tài)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)。2021年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于科學(xué)綠化的指導(dǎo)意見》，11 月國家林草局、自然資源部印發(fā)《造林綠化落地上圖技術(shù)規(guī)范（試行）》，其中人工造林、人工更新、退化林修復(fù)等，均需要林草資源圖上的郁閉度、齡組作為參考。生態(tài)補償也逐漸以蓄積量增長作為參考因子，火災(zāi)后的損害評定，如果沒有精準蓄積量的核算，如果沒有地上植被的評價，也很難為司法鑒定提供參考價值。

1.4 第三方服務(wù)問題

近年來，政府購買服務(wù)的方式逐漸滲透到各級生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測工作中，具體由外包第三方作業(yè)隊伍實施。由第三方作業(yè)隊伍實施，在一定程度上增加了調(diào)查工作參與面，提高了調(diào)查人員的數(shù)量，保障了調(diào)查監(jiān)測工作的進度。以往的生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測工作是由縣級林業(yè)部門獨立完成，市場上具有生態(tài)調(diào)查規(guī)劃資質(zhì)且參與過生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測的單位較少，承接生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測工作的作業(yè)隊伍多為承接國土調(diào)查的隊伍，對國土調(diào)查較為熟悉，林業(yè)專業(yè)知識薄弱，對林業(yè)屬性數(shù)據(jù)掌握不熟練，容易出現(xiàn)屬性判斷錯誤的問題。

1.5 體制機制的問題

體制機制是調(diào)查監(jiān)測工作能夠順利開展和進行的組織前提，以往的森林資源調(diào)查監(jiān)測工作，在國家層面是由國家林業(yè)局資源司部署，各規(guī)劃院指導(dǎo)，在省級是由省林業(yè)廳部署，省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院技術(shù)指導(dǎo)，在市、縣兩級是由市級林業(yè)局部署、縣級林業(yè)局具體實施。機構(gòu)改革后，各地區(qū)的森林資源調(diào)查監(jiān)測工作分由不同部門負責(zé)，如有的地區(qū)森林資源管理“一張圖”年度更新工作由自然資源部門負責(zé)，有的由林草部門負責(zé)，上下協(xié)調(diào)不順。

1.6 調(diào)查資費的問題

調(diào)查經(jīng)費是調(diào)查監(jiān)測工作順利開展的前提，沒有足夠的經(jīng)費保障，難以有效地開展調(diào)查工作。各類生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測工作尤其是森林資源管理“一張圖”年度更新工作，沒有統(tǒng)一的收費指導(dǎo)意見，近年來各地區(qū)的調(diào)查工作經(jīng)費呈現(xiàn)多樣化，有的地區(qū)多達百萬，有的地區(qū)不足10萬元。各級部門在申請調(diào)查監(jiān)測工作經(jīng)費時，難以找到準確的依據(jù)，多為市場估價。調(diào)查監(jiān)測工作的任務(wù)不斷增加，尤其是2021年開展的林草生態(tài)綜合監(jiān)測評價工作，調(diào)查監(jiān)測任務(wù)異常繁重，但市、縣兩級的工作經(jīng)費未增加，增加了調(diào)查監(jiān)測工作開展難度。

1.7 技術(shù)標準的問題

機構(gòu)改革后，自然資源部要求以第三次國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，集成森林、濕地、草原草地等資源調(diào)查數(shù)據(jù)，建立自然資源“一張底圖”。2020年森林資源管理“一張圖”年度更新工作，全面對接融合第三次國土調(diào)查工作成果，重新構(gòu)建了森林資源管理“一張圖”，2021 年林草生態(tài)綜合監(jiān)測評價工作，依據(jù)2020年國土變更調(diào)查工作成果，對接融合成果進行了進一步完善。在和國土數(shù)據(jù)對接過程中，存在不同的地類調(diào)查標準，導(dǎo)致一塊土地在數(shù)據(jù)庫中存在兩種地類，尤其是2021 年林草綜合監(jiān)測評價工作，調(diào)查數(shù)據(jù)中存在3種地類，不僅增加調(diào)查工作人員填寫的難度，將給后續(xù)管理工作增加了困難。

2 優(yōu)化資源監(jiān)測的相關(guān)建議

2.1 從地類圖斑監(jiān)測向生態(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)測轉(zhuǎn)變

自然資源“一張圖”包含著山水林田湖草沙各類生態(tài)要素，地類及邊界的劃定是我國生態(tài)事業(yè)的“骨架”，在這個框架下的生態(tài)屬性數(shù)據(jù)就是生態(tài)事業(yè)的“血肉”，生態(tài)屬性數(shù)據(jù)關(guān)乎生態(tài)事業(yè)的發(fā)展。目前，我國已經(jīng)完成了第三次國土資源調(diào)查，準確性極高，但生態(tài)屬性數(shù)據(jù)的準確性和時效性有待提高。就生態(tài)屬性數(shù)據(jù)普查來看，全國各省的森林、草原、濕地、沙化監(jiān)測不定期開展，但因為近些年林地年度變更、國家級、省級公益林年度變更等客觀因素的影響，有的省份已經(jīng)延遲了這些生態(tài)資源的普查，或者更新不及時。因此，在完成各類地類生態(tài)圖斑區(qū)劃后，把重心從圖斑的年度監(jiān)測向生態(tài)屬性數(shù)據(jù)的年度監(jiān)測轉(zhuǎn)變，適時組織各地開展森林、草地、濕地、荒漠化等各類生態(tài)資源普查，提升各省生態(tài)普查的系統(tǒng)性、規(guī)范性及數(shù)據(jù)的時效性，為數(shù)據(jù)應(yīng)用于各層級生態(tài)事業(yè)打好基礎(chǔ)[5]。

2.2 建立穩(wěn)定的常態(tài)化工作開展機制

新時期為了滿足領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、林長制、河長制、山長制督察考核、碳中和碳達峰戰(zhàn)略和各級生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價等工作的要求，對調(diào)查監(jiān)測工作的年度出數(shù)準確率和時效性提出了更高的要求。因林草資源監(jiān)測啟動時間不固定，面臨時間緊任務(wù)重，年度出數(shù)質(zhì)量有待提高。各級主管部門亟需建立穩(wěn)定的常態(tài)化工作機制，合理調(diào)配國家、省、市、縣的工作時序，時間服從于質(zhì)量，因為基層是數(shù)據(jù)的來源。如每年固定于3月培訓(xùn)啟動工作，4～7月由縣級開展調(diào)查監(jiān)測內(nèi)業(yè)、外業(yè)工作，8～9月是國家、省、市三級核查時間，既給基層部門留足充足的時間開展工作，也給各級檢查留足時間。

2.3 建立第三方作業(yè)隊伍的準入機制

林草濕荒等各類生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測工作技術(shù)含量高、專業(yè)性強，需要作業(yè)隊伍對生態(tài)資源各項分類知識都掌握和了解。目前，第三方隊伍已經(jīng)在我國各類自然資源調(diào)查監(jiān)測中發(fā)揮了巨大的作用，但也出現(xiàn)了很多問題，專業(yè)性、準確性亟待提高。相關(guān)行業(yè)部門應(yīng)加大對相關(guān)領(lǐng)域的資質(zhì)監(jiān)管，杜絕濫用資質(zhì)現(xiàn)象，同時建立第三方作業(yè)隊伍的準入機制，上級部門嚴格制定生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測資質(zhì)審核和發(fā)放制度，加強培訓(xùn)和考核，在規(guī)范、合理的基礎(chǔ)上，增加市場上有生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測工作資質(zhì)的單位，提高參與調(diào)查監(jiān)測工作的作業(yè)隊伍水平，確保調(diào)查監(jiān)測工作質(zhì)量。此外，各級部門適時開展生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測工作的培訓(xùn)，所有參加調(diào)查監(jiān)測工作的人員要持證上崗，提高作業(yè)隊伍的專業(yè)技術(shù)水平。

2.4 建立統(tǒng)一的調(diào)查監(jiān)測服務(wù)收費標準

鑒于現(xiàn)在的調(diào)查監(jiān)測工作沒有統(tǒng)一的收費標準，建議行業(yè)主管部門聯(lián)合財政部門制定統(tǒng)一的調(diào)查監(jiān)測工作服務(wù)收費參考標準及監(jiān)管體系，根據(jù)不同調(diào)查監(jiān)測工作的工作量和內(nèi)容制定不同的收費指導(dǎo)意見，使各級部門在申請調(diào)查監(jiān)測工作經(jīng)費時，能有依有據(jù)的申請合理工作經(jīng)費，保證政府單位和第三方的合法利益。

2.5 建立不同調(diào)查監(jiān)測工作的協(xié)同機制

根據(jù)最新《森林法》，森林既可以位于林地上，亦可以位于非林地上。森林資源調(diào)查監(jiān)測工作應(yīng)對地表上的植被覆蓋情況、經(jīng)營情況、保護情況、健康情況以及變化情況進行詳細調(diào)查和監(jiān)測。國土調(diào)查著重于土地的利用情況，主要對土地利用分類及變更進行詳細調(diào)查。林業(yè)監(jiān)測專注于生態(tài)屬性（林草濕荒植被覆蓋情況、生產(chǎn)力、多樣性等）監(jiān)測。需要將原林業(yè)地類分類標準和國土地類分類標準進一步整合，制定統(tǒng)一的地類分類標準，地類調(diào)查監(jiān)測工作由國土調(diào)查工作開展，避免出現(xiàn)一塊土地包含兩種地類的情況，生態(tài)屬性調(diào)查監(jiān)測由專門林業(yè)調(diào)查人員開展。

3 結(jié)語

我國林地、草地、濕地、荒漠資源調(diào)查監(jiān)測進入了新階段，對生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測提出了更高的要求，體系、標準、規(guī)范、技術(shù)都有了新的內(nèi)容，日趨科學(xué)化、精準化、實時化，更好地為生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、資源保護等事業(yè)提供了數(shù)據(jù)支撐。調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)的獲取來自基層，本研究發(fā)現(xiàn)問題源于基層，基層工作關(guān)乎數(shù)據(jù)采集的準確性，是我國自然資源調(diào)查監(jiān)測體系至關(guān)重要的一環(huán)。通過頂層設(shè)計、體系完善、標準統(tǒng)一、監(jiān)督監(jiān)管、資質(zhì)監(jiān)管等措施，可以打通頂層到基層的工作通路，為基層自然資源調(diào)查工作做好服務(wù)，能夠更好地提高調(diào)查監(jiān)測工作的質(zhì)量。

近年來，我國林地、草地、濕地、荒漠資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)出數(shù)已經(jīng)進入了動態(tài)化、年度化，未來必將進入實時化，數(shù)據(jù)調(diào)查、數(shù)據(jù)生產(chǎn)的最終目的是服務(wù)于生產(chǎn)實踐，加強數(shù)據(jù)應(yīng)用大勢所趨。未來如何提高生態(tài)屬性數(shù)據(jù)的及時性、準確性，事關(guān)新時期生態(tài)環(huán)境考核的常態(tài)化、科學(xué)化。如何利用監(jiān)測數(shù)據(jù)，為編制生態(tài)產(chǎn)品清單做出探索，也是未來各層級林業(yè)主管部門需要探索的方向。同時，調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)也為GEP核算奠定了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，如何與生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)部門、海洋漁業(yè)部門、氣象部門、統(tǒng)計部門、發(fā)改部門等搭建數(shù)據(jù)共享平臺，實現(xiàn)調(diào)查成果數(shù)據(jù)的擴大應(yīng)用，也是未來需要著重考慮的問題。