杜方圓（沈陽(yáng)建筑大學(xué) 管理學(xué)院， 遼寧 沈陽(yáng) 110168）

0 引 言

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化速度不斷加快，城鎮(zhèn)人口數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，城市水環(huán)境越來(lái)越受到政府的關(guān)注。截止到2021年6月，據(jù)全國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PUblic-Private Partnership，PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)PPP項(xiàng)目數(shù)量為25 691個(gè)，其中環(huán)境治理方面的項(xiàng)目有2 350個(gè)，有不少項(xiàng)目已經(jīng)取得了不錯(cuò)的效果，如：云南大理洱海流域湖濱緩沖帶生態(tài)修復(fù)PPP項(xiàng)目，內(nèi)蒙古錫林浩特市錫林湖、濕地生態(tài)水系治理工程PPP項(xiàng)目，安徽靈璧縣城區(qū)水環(huán)境治理工程PPP項(xiàng)目等。這些項(xiàng)目都使得當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境得到了極大的改善，是河道治理PPP項(xiàng)目的成功典范。河道治理是一項(xiàng)復(fù)雜性極高的任務(wù)，需要系統(tǒng)的技術(shù)、管理體系及持續(xù)的資金支持。雖然近些年河道治理PPP項(xiàng)目快速發(fā)展，但由于建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低以及相關(guān)法律不健全等問(wèn)題，PPP模式在河道治理項(xiàng)目的應(yīng)用仍然相對(duì)較少。

1 PPP模式的概念、特征

1.1 PPP模式的概念

PPP模式的概念目前沒(méi)有統(tǒng)一的定義，不同的官方機(jī)構(gòu)和學(xué)者都有各自的理解。《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資［2014］272號(hào)）指出，PPP模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系；有學(xué)者認(rèn)為，PPP模式是指在政府與民營(yíng)資本方合作過(guò)程中，民營(yíng)資本方參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府職能的同時(shí)，也為其自身帶來(lái)利益。綜合各方定義，筆者總結(jié)出：PPP模式就是政府通過(guò)給與社會(huì)資本方一定的收益，使其代替政府為公眾提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

1.2 PPP模式的特征

PPP模式有三個(gè)重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

（1）伙伴關(guān)系是PPP模式中最為重要的特征?；锇殛P(guān)系的核心問(wèn)題是公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)所追求的目標(biāo)是相同的，即以最少的成本投入，最大化地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)。在此目標(biāo)下，私營(yíng)部門(mén)可以實(shí)現(xiàn)利益的追求，公共部門(mén)則可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合效益的追求。

（2）合作的目的是利益共享，這便是PPP模式的第二個(gè)特征。所謂利益共享，并不是合作雙方分享利潤(rùn)，而是公共部門(mén)在保證私營(yíng)部門(mén)一定收益水平的前提下，會(huì)控制私營(yíng)部門(mén)可能獲取的高額利潤(rùn)。這是因?yàn)镻PP項(xiàng)目大多帶有公益性質(zhì)，不以實(shí)現(xiàn)最大收益為目的。共享的利益除了項(xiàng)目的直接可觀收益，還包括項(xiàng)目潛在的長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。

（3）PPP模式的第三個(gè)特征是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。PPP項(xiàng)目一般規(guī)模較大、建設(shè)周期較長(zhǎng)、合同復(fù)雜，過(guò)程中出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的可能性很大。公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)各司其職，各自承擔(dān)善于應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，如項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后，私營(yíng)部門(mén)達(dá)不到預(yù)計(jì)收益，則公共部門(mén)可以通過(guò)津貼補(bǔ)助等方式來(lái)規(guī)避企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；在管理領(lǐng)域，私營(yíng)部門(mén)則可以發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)大部分的管理職責(zé)，從而規(guī)避公共部門(mén)易發(fā)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，由此將項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。

2 河道治理PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式及資金結(jié)構(gòu)

2.1 項(xiàng)目概況

濟(jì)南市濟(jì)陽(yáng)區(qū)大寺河河道治理綜合提升PPP項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“本項(xiàng)目”）位于濟(jì)陽(yáng)區(qū)西北部，北至正大波村、西至勞市望村，南至藥谷廟村、區(qū)城鄉(xiāng)水務(wù)局，包括大寺河流域及兩岸區(qū)域。本項(xiàng)目總投資88 365.75萬(wàn)元，項(xiàng)目工作內(nèi)容包含大寺河河道修整工作、河道橋梁建設(shè)、相關(guān)綠化工作等。本項(xiàng)目的回報(bào)方式為“政府付費(fèi)”，采用“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”（BUild-Operate-Transfer，BOT）的運(yùn)作模式，政府與中標(biāo)社會(huì)資本方的合作期為17年。

項(xiàng)目合作范圍包括對(duì)大寺河河道進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)。設(shè)計(jì)階段由社會(huì)資本方進(jìn)行大寺河河道的設(shè)計(jì)工作，完成后報(bào)濟(jì)陽(yáng)區(qū)政府審批，初步要求項(xiàng)目河道長(zhǎng)度為4 300 m，藍(lán)線寬度為300 m；橋梁工程共建設(shè)跨河橋梁5座，其中光明街橋、新元大街橋擬設(shè)計(jì)橋?qū)挒?0 m，永康街橋、開(kāi)元大街橋、富陽(yáng)路橋擬設(shè)計(jì)橋?qū)挒?0 m；河道兩側(cè)景觀綠化占地約900 000 m2。建設(shè)階段主要包括河道整治工程、橋梁建設(shè)工程以及項(xiàng)目范圍內(nèi)的道路硬化、廣場(chǎng)鋪裝、設(shè)施配套等景觀綠化工程等。運(yùn)營(yíng)階段主要進(jìn)行河道維護(hù)，相關(guān)設(shè)施設(shè)備巡查及檢修，環(huán)境綠化清潔管養(yǎng)等工作。

2.2 運(yùn)作模式

本項(xiàng)目采用BOT的運(yùn)作方式（見(jiàn)圖1）。濟(jì)南市政府授權(quán)濟(jì)陽(yáng)區(qū)城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸局作為項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，與中標(biāo)的私人企業(yè)一起出資建立PPP項(xiàng)目公司，并簽訂合同。濟(jì)陽(yáng)區(qū)城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)配合項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中辦理相關(guān)手續(xù)資料，同時(shí)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的監(jiān)督、考察、撥款等工作。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)辦理運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的相關(guān)手續(xù)、投融資、建設(shè)以及一定期限內(nèi)的運(yùn)營(yíng)直至移交給政府。項(xiàng)目合作期滿后，項(xiàng)目公司要將項(xiàng)目的全部資產(chǎn)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)權(quán)、收益權(quán)等全部無(wú)償交給政府或政府指定機(jī)構(gòu)，并且要達(dá)到雙方約定的移交標(biāo)準(zhǔn)。

圖1 BOT運(yùn)作模式圖

2.3 項(xiàng)目資金來(lái)源及出資比例

大寺河河道治理PPP項(xiàng)目總投資88 365.75萬(wàn)元。PPP項(xiàng)目公司注冊(cè)資本為18 365.75萬(wàn)元，占總金額的20.78%，其中濟(jì)陽(yáng)區(qū)城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸局出資代表占股3%，金額為550.97萬(wàn)元，資金來(lái)源全部為自有資金；中標(biāo)社會(huì)資本占股97%，金額為17 814.78萬(wàn)元，資金來(lái)源全部為自有資金。項(xiàng)目總投資與項(xiàng)目資本金的差額部分占總投資的79.2%，擬由項(xiàng)目公司通過(guò)銀行貸款、信托、基金等渠道籌集。項(xiàng)目完成后，年平均運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助為11 120.94萬(wàn)元，年平均經(jīng)營(yíng)成本為781.58萬(wàn)元。

3 PPP模式在河道治理項(xiàng)目中的優(yōu)勢(shì)及存在問(wèn)題

3.1 本項(xiàng)目采用PPP模式的優(yōu)勢(shì)

（1）緩解政府財(cái)政及管理壓力。本項(xiàng)目是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，不僅耗資巨大，且需要長(zhǎng)期的資金支持，PPP模式的引入使得政府從項(xiàng)目建設(shè)的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，責(zé)任更加明確。本項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)的前4年風(fēng)險(xiǎn)較大，由濟(jì)南政府對(duì)中標(biāo)社會(huì)資本方進(jìn)行補(bǔ)貼；4年之后，政府將不再承擔(dān)PPP項(xiàng)目的任何風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)8年之后，社會(huì)資本方要按照合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，逐步返還政府的前期補(bǔ)貼。這不僅彌補(bǔ)了政府的資金缺口，而且極大緩解了政府的管理壓力。

（2）提升服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率。河道治理項(xiàng)目關(guān)系到民生及生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施落后會(huì)導(dǎo)致河道環(huán)境變差，直接影響河流的防洪排澇功能。PPP模式可以充分利用民營(yíng)部門(mén)在管理、技術(shù)、效率、創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)以最低的成本投入，為社會(huì)提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，且大寺河河道治理PPP項(xiàng)目有可觀的收益空間，給社會(huì)資本帶來(lái)了投資動(dòng)力。

（3）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系合理。正如前文提到的，PPP模式最重要的特征之一就是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，本項(xiàng)目建立了科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。政府與社會(huì)資本方合理評(píng)估并分?jǐn)偛煌愋偷娘L(fēng)險(xiǎn)，比如法律的調(diào)整、變更，政府的信用等風(fēng)險(xiǎn)，由政府承擔(dān)；融資、市場(chǎng)等方面的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方的控制能力會(huì)強(qiáng)于政府部門(mén)，且關(guān)乎其利益，所以由社會(huì)資本方來(lái)承擔(dān)。對(duì)于不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，政府和社會(huì)資本方都有能力承擔(dān)，根據(jù)設(shè)置的相應(yīng)的分擔(dān)機(jī)制一起分擔(dān)。

3.2 項(xiàng)目建設(shè)中存在的問(wèn)題及建議

（1）政策法規(guī)不健全。本項(xiàng)目耗資巨大且回收成本時(shí)間較長(zhǎng)，需要完善的法律體系來(lái)保障項(xiàng)目的順利進(jìn)行和長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。PPP項(xiàng)目在我國(guó)出現(xiàn)時(shí)間不長(zhǎng)，2014年之后，國(guó)家陸續(xù)頒布了一些支持PPP項(xiàng)目的指導(dǎo)文件，這些文件在推進(jìn)政府與社會(huì)資本的合作中有著宏觀指導(dǎo)意義，但由于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性極高，建設(shè)周期較長(zhǎng)，落實(shí)到具體項(xiàng)目上時(shí)，發(fā)揮的作用便相當(dāng)有限。比如本項(xiàng)目中關(guān)于社會(huì)資本方的投資回報(bào)率的問(wèn)題就引發(fā)了爭(zhēng)議，因?yàn)闆](méi)有具體相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定投資回報(bào)率應(yīng)該是多少。政府通過(guò)市場(chǎng)調(diào)查并咨詢了相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，最終確定投資回報(bào)率為6.47%。

完善的法律體系是推進(jìn)PPP模式在河道治理項(xiàng)目中的應(yīng)用的保障，應(yīng)建立完善的法律保障和監(jiān)督體系，明確在合作中政府和社會(huì)資本方的權(quán)利義務(wù)，保障各方利益不受損害，特別是公眾的利益。政府對(duì)PPP項(xiàng)目的干預(yù)不宜過(guò)多，應(yīng)建立以市場(chǎng)配置資源為主，同時(shí)政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的新型投融資機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本自主投入到河道治理建設(shè)中來(lái)。在完善法律法規(guī)的同時(shí)，要注重法律的持續(xù)性和穩(wěn)定性，若朝令夕改，政策的隨意性過(guò)大，則社會(huì)資本方的利益就得不到保障。

（2）缺乏專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)及專業(yè)人才。從管理機(jī)構(gòu)來(lái)看，目前PPP項(xiàng)目一般由各部門(mén)自行管理。在本項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)階段，政府部門(mén)內(nèi)部由于分工不明確、缺乏相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)人才，導(dǎo)致各部門(mén)之間信息交流不暢，內(nèi)部管理混亂，大大降低管理效率。加之PPP項(xiàng)目通常周期長(zhǎng)、涉及專業(yè)廣泛、復(fù)雜性高，需要一大批具有法律、金融、財(cái)務(wù)、土木工程、工程管理等專業(yè)知識(shí)的全面型人才，但每個(gè)PPP項(xiàng)目都有其獨(dú)特性，能夠擔(dān)此重任的人才鳳毛麟角。

PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性決定了勝任這項(xiàng)工作的必須是涉獵廣泛的復(fù)合型人才，而PPP項(xiàng)目人才匱乏已成為行業(yè)內(nèi)普遍現(xiàn)象，因此要鼓勵(lì)高校、社會(huì)企業(yè)或其他機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行專業(yè)人才培養(yǎng)。人才的培養(yǎng)要符合市場(chǎng)的需求，并有渠道地輸送到我國(guó)PPP項(xiàng)目中，逐漸形成一個(gè)符合我國(guó)PPP項(xiàng)目要求的人才培養(yǎng)與輸送模式。同時(shí)要引進(jìn)國(guó)外優(yōu)秀人才，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)相關(guān)人士去國(guó)外學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

（3）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，增強(qiáng)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)與儲(chǔ)備能力。在本項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本方的合作沒(méi)有統(tǒng)一的部門(mén)，且在公共部門(mén)層面分工不明確，加之缺乏相關(guān)專業(yè)人才及經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致管理效率低下。

可以通過(guò)設(shè)置專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)所有的PPP項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一管理，機(jī)構(gòu)內(nèi)部再對(duì)各項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)分，對(duì)地方政府普及PPP項(xiàng)目專業(yè)管理知識(shí)，提供專業(yè)咨詢服務(wù)，進(jìn)而提高地方政府的管理效率及管理專業(yè)性。設(shè)置的專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)同時(shí)要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)與儲(chǔ)備，也就是PPP項(xiàng)目的可行性論證工作。進(jìn)行PPP項(xiàng)目的建設(shè)不能盲目跟風(fēng)，特別是河道治理項(xiàng)目大多耗資巨大、風(fēng)險(xiǎn)高且復(fù)雜性極大，若對(duì)PPP項(xiàng)目的適用性理解不到位，則很有可能直接導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的失敗。只有做好項(xiàng)目的前期論證，確保PPP模式的適用性，才能在項(xiàng)目的建設(shè)中提高運(yùn)作效率，并且充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)。

4 結(jié) 語(yǔ)

本文以濟(jì)南大寺河河道治理綜合提升PPP項(xiàng)目為例，分析了河道治理PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式、資金結(jié)構(gòu)及優(yōu)勢(shì)，并針對(duì)本項(xiàng)目中存在的問(wèn)題提出建議。筆者認(rèn)為，PPP模式在河道治理方面具有十分廣泛的應(yīng)用前景，將PPP模式引入河道治理項(xiàng)目可以緩解政府的財(cái)政壓力，加快轉(zhuǎn)變政府職能，提升項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率。