■ 徐 靜

（中國人民銀行西寧中心支行 青海西寧 810001）

一、引 言

完善的金融機構市場退出制度是金融業(yè)健康有序發(fā)展的基礎性制度保障，也是金融業(yè)邁向現代化的基本前提和重要特征。2019年7月16日，國家發(fā)改委、最高人民法院等13部委聯合印發(fā)《加快完善市場主體退出制度改革的方案》（以下簡稱《方案》），明確了市場主體退出制度的總體要求，提出了完善各類退出方式的制度建設任務以及相關的權益保障機制和配套政策?！斗桨浮肥俏覈谝粋€專門涉及市場主體退出問題的國家級文件，其中特別強調了要建立健全金融機構市場化退出機制，為加快我國金融機構市場化退出制度改革指明了方向。在此框架下，如何細化金融機構市場退出機制體制設計，仍需大量理論研究和實踐探討。

銀行業(yè)在我國金融體系中占絕對主導地位。問題銀行機構一般是指由于受自身問題或外在重大事件的影響導致經營失敗，或者即將經營失敗且無法恢復正常經營的銀行。完整的問題銀行機構市場退出機制包括風險監(jiān)測、風險預警、風險救助、機構處置和監(jiān)督問責五個方面。近年來，我國業(yè)界和學界圍繞問題銀行機構市場退出做了一些研究。如閻維杰（2006）提出，如何解決巨額債務償還問題，是銀行業(yè)金融機構市場退出的關鍵。高冬民（2007）將銀行業(yè)金融機構強制性市場退出與最后貸款人制度、存款保險制度聯系起來，認為三者間存在密切的互動關系。龐繼英、張健華等（2008）從風險成因、退市路徑、員工安置、資產處置、個人債權保護等實際操作角度對金融機構市場退出問題進行了分析。張雪強（2014）從法律角度探討了我國銀行業(yè)金融機構市場退出問題，認為立法和相關制度不健全，是我國有效實施問題銀行業(yè)金融機構市場退出的“瓶頸”。中國銀行業(yè)協會行業(yè)發(fā)展研究委員會“存款保險制度建立后金融機構市場退出機制問題研究”課題組（2016）提出，存款保險機構應成為問題銀行的處置主體。

在借鑒吸收以往研究成果的基礎上，本文擬圍繞我國問題銀行機構市場退出機制展開系統(tǒng)分析，對我國問題銀行機構市場退出機制現狀進行介紹，探討我國問題銀行機構市場退出機制存在的具體問題，提出完善機制的路徑建議。

二、我國問題銀行機構市場退出機制現狀

（一）問題銀行機構市場退出立法情況

我國目前尚無關于全面規(guī)范問題銀行機構市場退出問題的專門立法，有關規(guī)定散見于法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及規(guī)范性文件之中，具體分為四個方面：一是將《公司法》《企業(yè)破產法》等一般企業(yè)主體市場退出法律規(guī)定相關條文適用于問題銀行機構市場退出；二是在《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《存款保險條例》等金融業(yè)基礎立法規(guī)定中對問題銀行機構市場退出內容作出條款陳述；三是在金融機構具體管理規(guī)定中包含問題銀行機構市場退出相關內容，如《金融違法行為處罰辦法》《金融機構撤銷條例》《防范和處置金融機構支付風險暫行辦法》《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》等；四是制定了關于問題銀行機構風險處置個人債權及合法外債收購的規(guī)范性文件。這些法規(guī)規(guī)定對問題銀行機構市場退出方式、條件、流程作了一些初步的制度安排，是目前我國問題銀行機構市場退出工作的主要的法律依據。（見表1）

表1 我國問題銀行機構市場退出主要法規(guī)規(guī)定

（二）問題銀行機構市場退出的組織部門及職責

根據當前立法，我國實施問題銀行機構市場退出的組織機構包括人民銀行、銀保監(jiān)會、存款保險機構和法院。同時，各級地方政府作為地方金融風險處置的第一責任人，在屬地問題銀行機構市場退出中發(fā)揮著關鍵作用。其組織部門及職責詳見表2。

表2 我國問題銀行機構市場退出組織部門及職責

（三）問題銀行機構市場退出的主要方式

20世紀80年代以來，我國經歷了兩輪大規(guī)模處置金融風險的階段，對諸多問題銀行機構實施了市場退出。第一輪是1997年~2001年，特別是亞洲金融危機以后，我國金融業(yè)長期積累的風險逐步顯現，一批高風險金融機構被實施處置，主要是采取停業(yè)整頓、關閉撤銷、兼并重組或托管經營的方式進行。第二輪是2003~2007年，大規(guī)模處置了以證券公司和德隆系為代表的金融風險，同時，這一輪對中小銀行機構的處置模式已逐步轉為以撤銷為主，典型案例包括撤銷青海格爾木8家農村信用社、撤銷江西撫州4家城市信用社、撤銷新疆哈密4家農村信用社等。2012年以來，隨著我國金融體制改革的逐步深化和存款保險制度的穩(wěn)步推出，金融管理部門加快探索如何運用市場化手段處置問題銀行機構，例如，包商銀行、錦州銀行和恒豐銀行的風險處置事例，可以看出市場化退出路徑取向已成為基本趨勢。

（四）問題銀行處置資金來源與分擔

存款償付是問題銀行機構市場退出的關鍵。2004年以前，無論采取何種方式對問題銀行機構進行處置，最終都是動用人民銀行再貸款全額償付自然人儲蓄存款。2004年10月，人民銀行、財政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會聯合發(fā)布《個人債權及客戶證券交易結算資金收購意見》，規(guī)定在存款保險和投資者保護制度建立之前，按照“依法清償、適當收購”的原則對個人債權及客戶證券交易結算資金實行有限償付，并將償付資金由中央全部承擔改由中央和地方分別承擔，同時明確了對公債權（含對公存款）一律不予收購。2015年5月，我國開始實施存款保險制度，按照《存款保險條例》，銀行機構交納保費形成存款保險基金，存款保險基金“取之于市場、用之于市場”，當個別銀行機構面臨經營失敗風險時，存款保險機構遵循使用成本最小的原則運用存款保險基金對問題銀行機構進行市場化處置，最大限度降低處置成本。

三、我國問題銀行機構市場退出機制存在的主要問題

（一）問題銀行機構市場退出法律依據不健全

我國關于問題銀行機構市場退出的立法較為松散，沒有形成一套完整的法律制度體系，還不能從法律層面構建出完善的退出機制框架。一是處置主體職責邊界不夠清晰。《中國人民銀行法》規(guī)定人民銀行有“防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定”的職責；《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定銀監(jiān)會可依法對銀行業(yè)金融機構“實行接管或者促成機構重組”和“予以撤銷”；《存款保險條例》規(guī)定存款保險機構可“擔任投保機構的接管組織”和“實施被撤銷投保機構的清算”，但對于處置主體在問題銀行市場退出中的具體職責范疇沒有進一步的界定。二是法律規(guī)范過于原則，可操作性不足。法律雖然規(guī)定了對問題銀行實施接管、解散、重組、撤銷、破產等市場退出的法定形式，但相關條款零星分散且多為原則性規(guī)定，缺乏具體可供操作的程序性規(guī)定，適用性不強。三是相關法律法規(guī)頒布后多年未修訂，滯后于現實需要，很多在市場退出實施過程中遇到的具體問題無法找到合適的法律解決途徑，導致很多問題久拖不決，影響退出效率。

（二）觸發(fā)市場退出機制的認定標準不明確

一方面，關于問題銀行機構市場退出的觸發(fā)條件散落在各個監(jiān)管法規(guī)中，實施標準不一致?！渡虡I(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《金融機構撤銷條例》中關于問題銀行機構接管、重組、撤銷和破產情形的規(guī)定為定性描述，《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》按照資本充足狀況將銀行分為4類實施分類管理，《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》按資本充足率劃分對村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管措施，并明確以資本充足率低于2%作為市場退出的定量觸發(fā)點，這些觸發(fā)條件不成體系且界限模糊。另一方面，我國目前還沒有統(tǒng)一的金融風險監(jiān)測預警體系，具備金融風險監(jiān)測預警功能的金融管理部門之間還不能完全做到信息共享，不同管理部門對風險的監(jiān)測預警結果不一致或評級結果不同，難以合力選擇處置問題銀行機構的最佳時機。

（三）行政化為主的處置模式存在諸多弊端

我國絕大多數問題銀行機構市場退出案例中都有行政機關的深度介入，在市場化條件不成熟的情況下，行政處置模式在組織領導、資產清收、打擊犯罪、維護穩(wěn)定、員工安置等方面都有其優(yōu)勢，但是行政處置模式存在的弊端也很突出。一是不能從根本上化解風險，更多的是將風險轉移，甚至積聚風險。主要表現在問題銀行機構的并購重組往往由行政機關指定或者“拉郎配”式推薦兼并方，一旦并購重組失敗，遭受的損失會更大，對金融穩(wěn)定的沖擊更深。二是帶來高昂的處置成本。因為缺乏專業(yè)化的處置平臺和隊伍，加上利益各方本位主義行為，難免存在“暗箱操作”，不能充分保護問題銀行機構和債權人的資產與權利。三是市場退出方式單一，難以應對多樣化的銀行風險。行政化處置模式下，有關參與主體的積極性和自主性不能有效發(fā)揮，可選擇的退出方式較少，無法適應我國金融改革發(fā)展需要。

（四）缺乏清晰的退出風險分擔機制

我國法律沒有明確規(guī)定問題銀行機構市場退出風險分擔順序，《商業(yè)銀行法》僅是規(guī)定“商業(yè)銀行破產清算時，在支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用后，應當優(yōu)先支付個人儲蓄存款的本金和利息”?！洞婵畋ｋU條例》頒布以前，我國問題銀行機構市場退出的處置資金來源主要是中央銀行再貸款，用于保證個人儲蓄存款兌付，維持經濟社會穩(wěn)定，政府出面承擔了本應由投資者、債權人、經營者甚至存款人所應承擔的責任?！洞婵畋ｋU條例》實施后，在對包商銀行債權處置過程中采取了新的風險分擔方案。包商銀行損失先由原股東和二級資本債的持有人吸收，剩余一般債權由存款保險基金出資，設立存款保險基金管理公司實施收購承接，對全部個人儲蓄存款、5000萬元以下對公存款和同業(yè)負債本息全額保障，這是一種全新的問題銀行風險分攤模式。但是，在沒有從法律層面詳細規(guī)定問題銀行退市風險分擔機制的情況下，每一個案例采用的政策都有可能不同，個體機構的命運難免會體現在各方利益的角力上，極易產生逆向選擇與道德風險。

（五）問題銀行市場退出的配套措施不完善

一是金融風險應急管理系統(tǒng)建設滯后。雖然當前各級政府和有關職能部門都針對金融突發(fā)風險事件編制了相應的應急預案，但缺乏技術平臺支撐，影響預案效果的有效發(fā)揮。例如，發(fā)生擠兌事件時，金融管理部門實時掌握事發(fā)銀行及地區(qū)其他銀行的流動性狀況是成功處置風險的基本前提，但目前金融管理部門與銀行之間沒有互通的應急管理系統(tǒng)，只能通過銀行人工報告來了解銀行支付情況，無形中降低了應急處置效率。二是金融領域違法違規(guī)成本過低?，F行法律制度只是對經營失敗銀行機構的負責人在日后擔任相關行業(yè)的高管職務進行了限制，沒有建立更為嚴格的責任追究制度，不能形成強力約束。三是對數字技術背景下的銀行風險處置應對不足。在網絡已逐漸取代柜臺成為銀行主要業(yè)務辦理渠道的情況下，銀行自身和金融監(jiān)管部門對發(fā)生危機時如何快速處理網絡業(yè)務缺乏深入研究和充分準備。

四、我國問題銀行機構市場退出機制的優(yōu)化路徑

（一）加快完善問題銀行機構市場退出法律體系

市場退出是一個完整的制度體系，只有建立在法律的基礎上，才能保障市場退出過程的順利進行。一是嚴格遵循職權法定原則，針對現行處置主體職責設置存在交叉和空白的情況，通過立法明確各主體在風險處置中的職權內容和職權歸屬，探索建立跨部門的問題銀行機構風險處置機制，壓實風險處置責任。二是按照市場化、法治化原則，進一步明確問題銀行機構市場退出方式，完善規(guī)范退出的相關應對原則、處理政策、操作程序以及配套措施，提高法律的適用性。三是及時啟動相關領域法律法規(guī)的立法修訂程序，充分考慮銀行風險處置的特殊性，注重形成有序銜接、協同一致、相互支撐的法律體系，為問題銀行機構依法退出市場提供充分的法律保障。

（二）明確問題銀行機構市場退出的觸發(fā)標準

從國際經驗來看，比較成熟的問題銀行機構風險處置觸發(fā)機制均以定量指標（主要是資本充足率）為主要觸發(fā)標準，同時制定定性標準作為補充。如美國根據資本充足率和杠桿率將投保銀行機構分為5類，對于資本充足率低于2%的問題銀行機構，在90天內對其進行強制接管，此外還將不能清償債務、不能滿足儲戶正常提款需求等定性標準作為補充。韓國根據資本充足率和監(jiān)管評級將銀行經營分為3個階段，對于資本充足率低于2%的銀行，在8周內實施接管。我國可以參考上述做法，設定定性指標與定量判斷有機結合的觸發(fā)條件。對規(guī)模小，以存貸款等傳統(tǒng)業(yè)務為主的銀行，觸發(fā)標準可盯住資本充足率，并輔以央行金融機構評級等級；對規(guī)模大、業(yè)務復雜的銀行，單靠資本充足率難以充分反映其真實風險狀況，還需考慮杠桿率、流動性等前瞻性指標以及其他定性因素。

（三）建立市場化為主的問題銀行機構處置模式

豐富問題銀行機構風險處置工具箱，建立差異化的風險處置模式，提高風險處置效率。對于具備救助價值和再生能力，或關閉成本巨大的問題銀行機構，可采取經營中救助、內部紓困等方式，幫助其恢復經營能力；對于失去救助價值且破產損失可控的問題銀行機構，在維護金融穩(wěn)定的前提下，依托存款保險制度，運用兼并重組、破產清算等方式，有序引導其實現市場化退出。在強化市場約束的同時，要建立常態(tài)化的司法與行政協調機制，依法發(fā)揮行政部門在問題銀行機構退出程序中的作用，協調解決維護社會穩(wěn)定、經費保障、信用修復、企業(yè)注銷等問題，在市場機制不能有效發(fā)揮作用的領域，通過合理運用公共政策，引導或強制低效或無效的銀行依法有序退出。

（四）健全問題銀行機構市場退出損失分擔機制

通過立法完善問題銀行機構市場退出損失分擔機制，明確股東和無擔保債權人應先于公共資金承擔損失。在化解和處置問題銀行機構風險時，首先要壓實機構自救的主體責任，股東要及時補充資本，承擔損失。此外，2017年7月全國金融工作會議再次強調了地方政府的金融風險處置責任，提出地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任。因此，對地方法人銀行機構而言，如果出現重大風險，除機構自身必須積極開展自救以外，還應當按照屬地原則，以地方政府為主，牽頭擬定風險化解處置方案，推動實施問題銀行機構改革重組，并從資金、稅收上予以支持，維護地方金融穩(wěn)定。

（五）加強問題銀行機構市場退出配套措施建設

為提高問題銀行機構市場退出處置效率，還需要進行相應的配套措施建設。一是搭建金融風險應急管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)由金融突發(fā)事件應急管理者（政府、金融管理部門、有關職能部門）與管理對象（金融機構）共同組成，以突發(fā)金融事件響應全過程為主線，涵蓋應急準備、監(jiān)測預警、應急指揮和應急恢復四個環(huán)節(jié)，能夠對突發(fā)金融事件進行動態(tài)監(jiān)測與實時處置。二是建立問題銀行機構市場退出責任人問責制和事后評價制度，嚴厲追究有過錯的銀行負責人的行政責任、民事責任和刑事責任，提高違法違規(guī)成本，引導合規(guī)審慎經營。三是積極應對數字技術帶來的挑戰(zhàn)，轉變思想觀念，改善風險管理，填補監(jiān)管空白，防范金融風險。四是繼續(xù)加強金融知識宣傳普及，進一步提高公眾金融素養(yǎng)，為問題銀行機構有序退出市場營造較好的社會環(huán)境。