李 邦

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽蚌埠 233030)

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提到深化農(nóng)村宅基地制度試點(diǎn)改革，探索閑置與低效利用的宅基地的價(jià)值高效實(shí)現(xiàn)形式。以土地要素的合理流動(dòng)促進(jìn)土地振興，也是對十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效接續(xù)推進(jìn)。針對農(nóng)村地區(qū)宅基地制度改革的復(fù)雜性與鄉(xiāng)村振興工作的艱巨性，在深入落實(shí)農(nóng)村土地制度三權(quán)分置改革思路的創(chuàng)新基礎(chǔ)上，中央陸續(xù)出臺(tái)的一些關(guān)于宅基地退出的政策文件與各試點(diǎn)地區(qū)不斷積極探索實(shí)踐取得的不錯(cuò)成效，都表現(xiàn)著宅基地制度改革逐漸成為撬動(dòng)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要路徑。

一、鄉(xiāng)村振興背景下宅基地退出制度的政策演進(jìn)

自新中國成立以來，通過不斷地探索和優(yōu)化，建立起的特色宅基地制度體系促進(jìn)了農(nóng)村土地制度的完善，與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策相融，取得了極大成功。由于之前特殊的歷史背景與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展改革的側(cè)重點(diǎn)并不在宅基地制度領(lǐng)域。但是隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的持續(xù)推進(jìn)，人力與物力不斷向生產(chǎn)能力更高的城鎮(zhèn)地區(qū)傾斜流動(dòng)，農(nóng)村地區(qū)人力不足與管理缺位造成了大量的宅基地閑置或極低利用[1]。在此背景下，2004年起相關(guān)政策文件與法律相繼出臺(tái)，并對宅基地有償退出進(jìn)行規(guī)劃和引導(dǎo)，其中呈現(xiàn)的愈發(fā)重視宅基地財(cái)產(chǎn)屬性、明確有償退出的演進(jìn)趨勢推動(dòng)著宅基地制度的不斷完善，以及從穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)橹髦饾u成為農(nóng)村土地制度改革、銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要著力點(diǎn)的演進(jìn)方向，為農(nóng)村地區(qū)不斷良性發(fā)展提供了深層制度保障[2]。

2004年在《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中提出通過激勵(lì)舉措鼓勵(lì)“一戶多宅”、擁有閑宅的農(nóng)民騰退多余宅基地。這是對宅基地優(yōu)化管理的初步探索，但是并未對具體由哪個(gè)主體進(jìn)行激勵(lì)、如何激勵(lì)進(jìn)行明確規(guī)定。2008年，國務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》中提出以地方政府為主體對自愿騰退閑宅的村民給予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助，但具體標(biāo)準(zhǔn)較為籠統(tǒng)。從以上兩個(gè)文件可以看出，早期的宅基地制度改革過程是對“一戶一宅”規(guī)定保障落實(shí)的過程，也是穩(wěn)定農(nóng)村秩序的重要措施，宅基地退出過程中宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的有償保障并不是主要改革方向。

2014年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》首次提出以本集體經(jīng)濟(jì)組織為范圍，進(jìn)行進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地的探索。探索范圍雖相對保守，但該意見開拓性地明確了退宅的使用主體范圍，為之后宅基地退出的試點(diǎn)改革有序開展提供了先行保障。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》，再次強(qiáng)調(diào)要探索形成進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地自愿有償退出機(jī)制，并明確以本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部為限的嚴(yán)格活動(dòng)范圍。

2017年中央一號(hào)文件中提出允許地方多渠道籌集宅基地退出補(bǔ)償資金，由村集體負(fù)責(zé)補(bǔ)償，雖未對具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，但是將地方政府、村集體納入宅基地退出的聯(lián)動(dòng)整體，為基層工作提供了更廣闊的操作空間，也體現(xiàn)了保障宅基地財(cái)產(chǎn)屬性、探索健全的退宅補(bǔ)償機(jī)制的宅基地改革方向。

2018年中央一號(hào)文件提出了所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的宅基地改革新思路，標(biāo)志著宅基地制度改革進(jìn)入權(quán)力結(jié)構(gòu)探索新階段。在國家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》中提出要建立健全自愿有償退出的宅基地管理制度。2019年中央一號(hào)文件基于宅基地改革試點(diǎn)的工作成效，提出繼續(xù)穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，以更大面積的改革試點(diǎn)范圍、更豐富的改革試點(diǎn)內(nèi)容完善制度設(shè)計(jì)，深刻體現(xiàn)著宅基地退出制度已經(jīng)成為健全農(nóng)村土地管理與利用制度體系的重要內(nèi)容，同時(shí)也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施的重要引擎[3]。

2020年1月開始實(shí)施的《中華人民共和國土地管理法》中規(guī)定國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。以法律的形式確定宅基地使用權(quán)的退出，標(biāo)志著我國農(nóng)村宅基地管理進(jìn)入規(guī)范管理的新時(shí)期。

2021年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》繼續(xù)要求加強(qiáng)宅基地管理，以更深度的農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)落實(shí)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置思路。在最新通過的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中多次強(qiáng)調(diào)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興要確保農(nóng)民主體地位，并明確規(guī)定退出宅基地使用權(quán)不可作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，是尊重農(nóng)民意愿的有力證明，體現(xiàn)了宅基地退出逐漸成為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)的制度演進(jìn)方向。經(jīng)過多年的實(shí)踐與探索，宅基地退出制度已經(jīng)成為今后我國宅基地管理制度改革創(chuàng)新以及推動(dòng)農(nóng)業(yè)升級、農(nóng)村進(jìn)步的重要內(nèi)容，激發(fā)了對以往大量閑置宅基地高效利用的動(dòng)力與活力，以更高質(zhì)量的農(nóng)村發(fā)展助力鄉(xiāng)村振興。

二、“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地退出改革的實(shí)踐樣態(tài)

宅基地制度改革是中央部署的農(nóng)村“三塊地”改革的重要事項(xiàng)，2015年中央決定在15個(gè)試點(diǎn)單位啟動(dòng)宅基地制度改革，2016年擴(kuò)大到33個(gè)，2017年進(jìn)一步拓展試點(diǎn)范圍。2018年中央一號(hào)文件提出宅基地“三權(quán)分置”的改革思路，基于此，2020年8月，在原有試點(diǎn)基礎(chǔ)上擴(kuò)大到100個(gè)縣市區(qū)和三個(gè)地級市，時(shí)間跨度兩年。各試點(diǎn)地區(qū)在三權(quán)分置架構(gòu)下積極探索，形成了以安徽金寨、寧夏平羅與浙江義烏為代表的多種具有地區(qū)特色的宅基地使用權(quán)退出的實(shí)踐模式，通過以點(diǎn)帶面的改革優(yōu)化推動(dòng)宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)分置的不斷實(shí)現(xiàn)，與土地制度的“三權(quán)分置”改革相呼應(yīng)，極大地提高了土地資源的合理利用效率。

安徽金寨縣通過出臺(tái)《關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》《金寨縣農(nóng)村宅基地自愿退出獎(jiǎng)勵(lì)扶持辦法》等多個(gè)文件引導(dǎo)宅基地退出改革，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況明確規(guī)定了宅基地退出的原則、程序、退宅后的社會(huì)保障等具體環(huán)節(jié)，并結(jié)合基層治理的能動(dòng)特征，以農(nóng)民為主體，房地分類、區(qū)別補(bǔ)償，以宅基地使用權(quán)以及其上建筑物置換統(tǒng)一建設(shè)的住房和一定數(shù)額的貨幣[4]。通過對宅基地退出后的土地統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)展鄉(xiāng)村特色旅游觀光產(chǎn)業(yè)鏈，與當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ɑA(chǔ)的茶產(chǎn)業(yè)結(jié)合，利用退宅后的土地招商引資，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，取得了較為顯著的成效，也為宅基地“三權(quán)分置”改革的持續(xù)推進(jìn)提供了較為深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)。

平羅縣通過頒布一系列的具體規(guī)定，形成了一套具有較強(qiáng)操作性的宅基地退出機(jī)制與保障機(jī)制。其以尊重農(nóng)民意愿為出發(fā)點(diǎn)，廣泛收集農(nóng)民訴求并予以合理滿足，保障農(nóng)民退宅后的住房、就業(yè)以及養(yǎng)老等切身利益。為解決宅基地退出補(bǔ)償問題，平羅縣通過制定《農(nóng)村宅基地自愿有償退出管理暫行辦法》，創(chuàng)新實(shí)行分類分級補(bǔ)償以及收儲(chǔ)補(bǔ)償模式，根據(jù)宅基地所處的不同區(qū)域進(jìn)行有差別的退宅補(bǔ)償，以簡要便于執(zhí)行的退宅程序保障退宅主體在各環(huán)節(jié)的權(quán)益。其次，在對宅基地退出的農(nóng)民保障環(huán)節(jié)，推行“以地養(yǎng)老”與養(yǎng)老院服務(wù)掛鉤，為農(nóng)民提供城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)以外的退宅新型保障，對其他地區(qū)具有較強(qiáng)的啟發(fā)作用[5]。

義烏市最初從宅基地制度改革入手，結(jié)合“三塊地”試點(diǎn)改革，利用宅基地“三權(quán)分置”的改革新思路，基于其城鄉(xiāng)快速融合發(fā)展、人口大量流動(dòng)聚集激起的城鄉(xiāng)用地矛盾，首創(chuàng)推行以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度為基礎(chǔ)的“集地券”制度，在《義烏市“集地券”管理暫行辦法》中規(guī)定，根據(jù)來源不同，分歸農(nóng)民所有、村集體經(jīng)濟(jì)組織所有和政府所有進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)利用，設(shè)立“集地券”統(tǒng)籌管理服務(wù)平臺(tái)，參照銀行經(jīng)營模式建立“集地券”資源庫，為“集地券”模式運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障，在此基礎(chǔ)上因地制宜地推行城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)，緩和人地矛盾，促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合、人口以及產(chǎn)業(yè)聚集，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供了土地管理的創(chuàng)新型動(dòng)力[6]。

與金寨、平羅和義烏三地一致，其余試點(diǎn)地區(qū)同樣結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，以宅基地制度改革為突破口，在出臺(tái)明確具體的農(nóng)村宅基地退出政策性文件的前提下，探索建立能滿足自身個(gè)性需求、解決現(xiàn)實(shí)問題的宅基地自愿有償退出機(jī)制，以多種模式的退出探索、完備的配套機(jī)制建設(shè)釋放閑置宅基地的潛在價(jià)值，補(bǔ)齊農(nóng)村土地改革發(fā)展的短板，為宅基地退出制度未來在全國范圍內(nèi)推廣提供了可復(fù)制、可操作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

隨著改革的不斷深入，深層次的尖銳矛盾和問題在各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)逐漸暴露出來，這些矛盾和問題已經(jīng)在一定程度上影響了宅基地改革全面鋪開的進(jìn)程。以常州市武進(jìn)區(qū)為例，出于推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革的目的，武進(jìn)區(qū)先后設(shè)計(jì)推出了《農(nóng)村宅基地有償使用和有償退出指導(dǎo)意見(試行)》等8項(xiàng)宅基地管理制度，在宅基地有償使用、閑宅有償退出等方面展開了積極的探索，相比其他試點(diǎn)地區(qū)，武進(jìn)區(qū)的改革擁有更為全面的法律和制度保障。但是，截止到2019年末試點(diǎn)結(jié)束，武進(jìn)區(qū)宅基地有償退出總規(guī)模僅21公頃，并不符合預(yù)期效果，也反映出部分試點(diǎn)地區(qū)的宅基地退出政策并不能滿足實(shí)際需求。與此同時(shí)，隨著改革的不斷推進(jìn)，各試點(diǎn)地區(qū)也先后暴露出采取的部分措施并不完全符合當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)發(fā)展需要的問題，主要集中在農(nóng)民宅基地退出積極性不高、補(bǔ)償措施單一與法律機(jī)制不健全等方面，影響著宅基地有償退出長效機(jī)制的建立健全與宅基地“三權(quán)分置”改革思路的有效落實(shí)，不利于深入盤活農(nóng)村土地資源，阻礙著農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展。

三、鄉(xiāng)村振興背景下宅基地退出制度存在的主要問題

宅基地制度是我國鄉(xiāng)村振興制度供給的重要一環(huán)，宅基地退出又是鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮土地價(jià)值的關(guān)鍵舉措。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵階段，必須對宅基地退出試點(diǎn)地區(qū)所暴露的問題進(jìn)行總結(jié)分析，立足現(xiàn)實(shí)，共同解決宅基地的退出機(jī)制問題。

(一)宅基地退出專項(xiàng)法律法規(guī)欠缺

目前我國宅基地退出的改革停留在政策層面，國家出臺(tái)了與之相關(guān)的政策，明確了宅基地退出的改革方向，也授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行宅基地退出改革探索。由于缺乏宅基地退出的專項(xiàng)法律法規(guī)，各試點(diǎn)地區(qū)只能依據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行不同退出模式的初步嘗試?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十二條規(guī)定了國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，這是政策被寫入法律的體現(xiàn)，但是無法滿足那些沒有進(jìn)城落戶、又有宅基地使用權(quán)退出意向的農(nóng)民的期待。在全國性法律錯(cuò)位的情形下，一些地方難以尋求到直接法律依據(jù)進(jìn)行宅基地退出實(shí)踐，其出臺(tái)的地方性法規(guī)和地方規(guī)范性文件又存在著原則性表達(dá)過多的弊端，無法對本地區(qū)的宅基地退出實(shí)踐進(jìn)行細(xì)致的規(guī)劃引導(dǎo)，僅依靠宏觀政策和原則進(jìn)行宅基地退出，很難解決實(shí)踐中常見的宅基地退出補(bǔ)償爭議和退宅農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)等問題，也很難對違法違規(guī)利用退宅后的土地進(jìn)行精準(zhǔn)打擊以高效開展閑置土地的利用工作，極大地影響了退宅效率，難以建立完善的宅基地退出制度體系[7]。缺少高層級的法律規(guī)范進(jìn)行具體指引，無疑會(huì)增加宅基地退出制度探索的風(fēng)險(xiǎn)，對宅基地改革工作的長效開展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)定實(shí)施產(chǎn)生不利影響。

(二)農(nóng)民主體地位缺失

農(nóng)民作為宅基地退出過程中的重要主體，在退宅過程中合理合法地享有表達(dá)合理利益訴求、參與政策協(xié)商、權(quán)利受損時(shí)進(jìn)行依法救濟(jì)以及利用退宅后的土地發(fā)展等正當(dāng)權(quán)利，但是在大部分地區(qū)的宅基地退出過程中，農(nóng)民對于與自身利益密切相關(guān)的宅基地退出程序、退出補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)制定環(huán)節(jié)的參與缺失，使得農(nóng)民意愿得不到充分表達(dá)。在由政府主持推進(jìn)的宅基地退出過程中，部分地區(qū)的地方政府、村委會(huì)將宅基地退出作為進(jìn)城落戶的條件，農(nóng)民成為追求工作進(jìn)程的犧牲品，使農(nóng)民的切身利益得不到保護(hù)，違背了依法自愿原則[8]。同時(shí)，由于宅基地退出程序規(guī)范、權(quán)利的監(jiān)督機(jī)制以及退宅后救濟(jì)機(jī)制的缺失，農(nóng)民在面對被迫退出、無序退出宅基地所造成的權(quán)利損害時(shí)，往往會(huì)陷入無處申訴救濟(jì)的困境，尤其在宅基地退出補(bǔ)償方面，由退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、宅基地產(chǎn)權(quán)爭議以及宅基地退出主體認(rèn)定爭議造成的退出補(bǔ)償不合理情形發(fā)生時(shí)，農(nóng)民要在面對案件定性不明確的同時(shí)獨(dú)自承擔(dān)高額訴訟成本，使得農(nóng)民處于極弱勢的宅基地退出地位。在對退宅后的土地進(jìn)行規(guī)劃整合以合理利用的環(huán)節(jié)中，很多改革實(shí)踐地區(qū)并未建立起完善的以閑置宅基地為基礎(chǔ)的土地價(jià)值發(fā)揮體系，使得宅基地退出并未對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、農(nóng)民高效就業(yè)以及提高農(nóng)民收入等能夠促進(jìn)農(nóng)民全面發(fā)展的環(huán)節(jié)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)幫助，忽視了農(nóng)民在宅基地退出過程中應(yīng)有的主體地位，也不利于形成農(nóng)民宅基地退出的動(dòng)力。

(三)宅基地退出相關(guān)程序規(guī)范缺失

1.缺乏合理的退出補(bǔ)償機(jī)制

統(tǒng)一合理的宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制是提高農(nóng)民退宅積極性、促進(jìn)宅基地退出工作順利開展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前在宅基地退出的改革試點(diǎn)地區(qū)，并沒有出臺(tái)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分地區(qū)在進(jìn)行宅基地退出補(bǔ)償時(shí)任意制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，無法滿足農(nóng)民期待以切實(shí)保障農(nóng)民利益。在補(bǔ)償范圍方面，部分地區(qū)主要參照宅基地以及地上房屋進(jìn)行估值補(bǔ)償，對農(nóng)民基于宅基地建設(shè)的生活附屬設(shè)施的補(bǔ)償缺失也極大地影響了農(nóng)民退出宅基地的積極性。同時(shí)，政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地退出的主要推動(dòng)力量和具體執(zhí)行力量，承擔(dān)著對退宅農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異和短缺的資金來源，部分地方財(cái)政無力提供讓農(nóng)民滿意的退宅補(bǔ)償，尤其在中西部地區(qū)，村集體經(jīng)濟(jì)組織收入有限甚至是背負(fù)債務(wù)更是無法解決農(nóng)民退宅后的基本生活保障問題。試點(diǎn)期間，在國家和地方政府的政策和資金的傾斜支持下，宅改試點(diǎn)地區(qū)基本都已很好地解決了退宅補(bǔ)償?shù)馁Y金來源，但是如果宅基地改革全面鋪開，廣大非試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村就無法得到充分的政策和資金支持以滿足農(nóng)民的補(bǔ)償需求，如何獲得足夠的退宅補(bǔ)償資金將成為宅基地退出改革大范圍開展的關(guān)鍵難題。且目前在大部分地區(qū)，對農(nóng)民退出宅基地的補(bǔ)償多以現(xiàn)金形式進(jìn)行，無法滿足農(nóng)民對于退出宅基地的住房補(bǔ)償、就業(yè)補(bǔ)償?shù)榷鄻踊枨?，造成農(nóng)民自愿退出宅基地的積極性削減，影響著宅基地退出工作的有效開展[9]。

2.缺乏高效的退宅后土地利用機(jī)制

在2019年《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》中強(qiáng)調(diào)各地在依法維護(hù)農(nóng)民宅基地合法權(quán)益和嚴(yán)格規(guī)范宅基地管理的基礎(chǔ)上，探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》中也有關(guān)于通過整理利用農(nóng)村閑置宅基地以重點(diǎn)支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的規(guī)定。這些文件的出臺(tái)，為盤活農(nóng)村閑置土地，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展持續(xù)推動(dòng)力，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供了有力支撐。但是在絕大部分農(nóng)村地區(qū)，極低的宅基地退出后的土地利用率與宅基地退出的初衷相背離。相比于宅基地退出改革起步較早、實(shí)踐成果較為突出的試點(diǎn)地區(qū)，其他宅基地退出改革地區(qū)起步較晚，缺乏針對退宅土地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，致使村集體和農(nóng)民在發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、文化體驗(yàn)和鄉(xiāng)村旅游等特色產(chǎn)業(yè)時(shí)，往往忽視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后的退宅土地，使得閑置宅基地進(jìn)入退宅性荒廢狀態(tài)。同時(shí)由于缺乏明確細(xì)致的統(tǒng)籌規(guī)劃，沒有根據(jù)鄉(xiāng)土風(fēng)俗實(shí)行利用措施引導(dǎo)，使得農(nóng)民集體在處理宅基地退出后的土地時(shí)并無具體實(shí)效規(guī)劃與長遠(yuǎn)安排，宅基地退出后就容易進(jìn)入無人管理或者無人耕種的不良經(jīng)營狀態(tài)，無法為農(nóng)民建房、鄉(xiāng)村建設(shè)和三農(nóng)發(fā)展等提供土地要素保障，違背了土地集約節(jié)約利用原則，成為鄉(xiāng)村振興過程中的一大隱患[10]。

(四)退宅后配套保障機(jī)制不健全

退出宅基地對農(nóng)民而言是宅基地使用權(quán)的喪失，也是農(nóng)民最為基礎(chǔ)的生產(chǎn)和社會(huì)保障的丟失，盡管很多地區(qū)通過一次性貨幣補(bǔ)償、置換安置房等保障措施進(jìn)行有償退出，但遠(yuǎn)未建立起理想的長效保障機(jī)制。以平羅縣為例，在其推行的“以地養(yǎng)老”模式中，退宅農(nóng)民可參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，還享有申請保障性住房等其他權(quán)益，但此種模式是對現(xiàn)行社會(huì)保障體系和退宅補(bǔ)償資金的極大挑戰(zhàn)，極易引發(fā)管理體系混亂和退宅后保障失位，很難為退宅農(nóng)民提供長遠(yuǎn)的配套保障。在社會(huì)保障體系薄弱的農(nóng)村地區(qū)，退宅后保障環(huán)節(jié)的缺失無法為農(nóng)民提供穩(wěn)定的保障，對就業(yè)、醫(yī)療和教育等相關(guān)問題缺少統(tǒng)籌考慮，尤其對進(jìn)城落戶的農(nóng)民來說，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的錯(cuò)位使他們很難享受城鎮(zhèn)社會(huì)保障，退出宅基地、放棄宅基地使用權(quán)后缺少健全有力的社會(huì)保障以對抗城市生活風(fēng)險(xiǎn)，大大抑制了他們作為宅基地退出主要群體的積極性，違背了宅基地退出中以人為本的原則[11]。同時(shí)，宅基地使用權(quán)退出后對宅基地資格權(quán)的保障也較為模糊，在農(nóng)村地區(qū)，由于缺少完備的操作章程與執(zhí)行有力的主導(dǎo)人員，宅基地使用權(quán)退出后往往伴隨著宅基地資格權(quán)的喪失，使得依法繼續(xù)享有宅基地資格權(quán)的農(nóng)民處于權(quán)益保障薄弱地位，影響著宅基地退出制度的長效穩(wěn)定推行[12]。

四、鄉(xiāng)村振興背景下完善宅基地退出制度的未來進(jìn)路

建立完善可促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的宅基地退出制度的重點(diǎn)在于具有完備可行的制度規(guī)定用以宏觀建設(shè)，還要有能充分保護(hù)農(nóng)民利益的退宅流程用以實(shí)際操作。針對當(dāng)前宅基地退出中存在的主要問題，應(yīng)當(dāng)結(jié)合宅基地退出試點(diǎn)典型地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以其未來全面推行的可行性為角度進(jìn)行法律完善。

(一)完善宅基地退出專項(xiàng)規(guī)定

在農(nóng)村宅基地退出的過程中，完備的法律規(guī)定是宅基地退出工作順利實(shí)施的重要保障，也是穩(wěn)定宅基地管理秩序、有效盤活利用閑置宅基地的重要依據(jù)?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十二條以及2021年中央一號(hào)文件中分別對進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地、穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地制度改革試點(diǎn)進(jìn)行的規(guī)定，反映了當(dāng)前土地管理和農(nóng)村發(fā)展對宅基地退出的緊迫需要。但是當(dāng)前相關(guān)法律對宅基地退出的流程、補(bǔ)償、退宅后的監(jiān)督與保障等詳細(xì)規(guī)定的表達(dá)存在著不足，有礙宅基地退出政策的高效落實(shí)與持續(xù)推進(jìn)。因此，首先應(yīng)當(dāng)制定出全面匹配銜接宅基地退出政策的全國性制度，在2019年的中央一號(hào)文件中提出要研究起草農(nóng)村宅基地使用條例，這對保障宅基地改革各項(xiàng)工作順利進(jìn)行具有重大意義。基于此，可以在農(nóng)村宅基地使用條例中對宅基地退出的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，其中可以包括宅基地退出的原則、退出的主體以及其權(quán)利、退出的標(biāo)準(zhǔn)程序、退出的補(bǔ)償設(shè)定以及對退出后的土地利用進(jìn)行監(jiān)督等方面，使基層宅基地退出有法可依，高效執(zhí)行。其次，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方性法規(guī)在其上位法的限定范圍內(nèi)，基于地方民俗習(xí)慣和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜地對宅基地退出的各個(gè)環(huán)節(jié)制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需要的宅基地退出細(xì)則，以較強(qiáng)的靈活性使政策在實(shí)際落實(shí)的各個(gè)方面都有法律作為支撐[13]。以全方位、多層次的政策和法律作為高層設(shè)計(jì)儲(chǔ)備，以宅基地退出制度為出發(fā)點(diǎn)盤活利用閑置宅基地資源，喚醒農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，釋放農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展活力，以“三農(nóng)”合力促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

(二)確保農(nóng)民主體地位

總結(jié)宅基地退出試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)可以看出，尊重農(nóng)民意愿，聽取并滿足農(nóng)民合理訴求，以農(nóng)民為主體是宅基地退出工作順利開展的關(guān)鍵，因此建立健全退宅農(nóng)民的權(quán)力行使與受損后救濟(jì)機(jī)制至關(guān)重要。首先，以農(nóng)民的意愿為前提，促進(jìn)農(nóng)民合理訴求的表達(dá)，地方政府或者村集體經(jīng)濟(jì)組織不能擅自替代農(nóng)民做決定，也不能強(qiáng)迫或干預(yù)農(nóng)民意愿，可以根據(jù)地方需求成立宅基地退出村民自治小組，聽取、收集農(nóng)民訴求后向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映并共同切實(shí)解決。其次，應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民充分平等協(xié)商，保障農(nóng)民的參與決定權(quán)，針對宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍、退宅后安置以及高效利用退宅后土地等關(guān)鍵問題，應(yīng)當(dāng)在合理限度內(nèi)與農(nóng)民協(xié)商，讓農(nóng)民參與具體退宅程序的制定。最后，完善退宅農(nóng)民權(quán)利受損后救濟(jì)機(jī)制，確保農(nóng)民申訴有道有效，可以通過成立專項(xiàng)救濟(jì)小組深入了解退宅農(nóng)民救濟(jì)訴求，以暢通高效的救濟(jì)渠道及時(shí)提供保障，通過健全法律援助體系，設(shè)立農(nóng)民法律援助機(jī)構(gòu)，為權(quán)利受損農(nóng)民提供法律保護(hù)，降低維權(quán)成本，以完備的權(quán)利保障體系確保農(nóng)民在宅基地退出和閑宅利用環(huán)節(jié)中的主體地位，促進(jìn)農(nóng)民的積極參與[14]。

(三)完善宅基地退出相關(guān)程序規(guī)范

1.健全宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制

(1)建立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是宅基地退出補(bǔ)償環(huán)節(jié)的核心問題。當(dāng)前的宅基地退出工作主要有當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)，宅基地退出補(bǔ)償也是由地方財(cái)政負(fù)責(zé)，由于地方財(cái)政工作的復(fù)雜性，一些地方財(cái)政所能提供的較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使得農(nóng)民切身利益往往得不到有效保護(hù)，必須妥善處理。首先，要使農(nóng)民參與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、聽證會(huì)等形式充分反映和收集民意，以滿足農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求。其次，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平為前提，綜合考慮宅基地和其上建筑物的實(shí)際價(jià)值、土地的潛在增值空間以及農(nóng)民退宅后的生活保障等因素制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。最后，可以以大數(shù)據(jù)、人工智能等科技手段輔助進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)制定，使人為主觀因素降到最低，確保宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的公平合理[15]。

(2)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍

實(shí)踐中，較小的宅基地退出補(bǔ)償范圍往往難以體現(xiàn)宅基地的真正廣泛價(jià)值，也難以對農(nóng)民宅基地退出進(jìn)行全面補(bǔ)償，成為農(nóng)民自愿退出宅基地的主要障礙。全面合理的宅基地退出補(bǔ)償范圍應(yīng)當(dāng)包括如下方面：第一，對宅基地的補(bǔ)償，補(bǔ)償農(nóng)民退宅后失去的宅基地福利性保障。第二，對房屋及生活附屬設(shè)施的補(bǔ)償，對農(nóng)民而言，房屋作為私有財(cái)產(chǎn)具有極高價(jià)值，為滿足生活在宅基地上圍繞房屋建成的廚房、院墻等附屬設(shè)施都應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償。第三，對農(nóng)民退出宅基地所需成本的補(bǔ)償，在退出宅基地的過程中，農(nóng)民所付出的人力、物力以及財(cái)力都應(yīng)得到相應(yīng)補(bǔ)償，還應(yīng)對農(nóng)民宅基地退出后所面對的生活風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行保障補(bǔ)償，才能正確處理宅基地退出后的多重影響。

(3)多渠道籌措補(bǔ)償資金

在宅基地退出補(bǔ)償中，補(bǔ)償資金不僅對農(nóng)民意義重大，還是村集體持續(xù)有效開展退宅工作的主要?jiǎng)恿?，因此拓寬補(bǔ)償資金來源渠道尤為重要。第一，有效推行宅基地有償使用制度，對違反“一戶一宅”規(guī)定、宅基地使用面積超標(biāo)的行為進(jìn)行合理收費(fèi)，用于宅基地退出補(bǔ)償工作。第二，發(fā)揮集體經(jīng)營性建設(shè)用地效能，利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的出讓金，由村集體對所屬部分負(fù)責(zé)，為宅基地退出補(bǔ)償工作提供支持。第三，與鄉(xiāng)村振興工作相結(jié)合，將農(nóng)村發(fā)展資金、生態(tài)建設(shè)資金以及土地改革資金與宅基地退出資金整合捆綁，深入推進(jìn)宅基地退出工作[16]。在此基礎(chǔ)上，通過建立專人管理、透明使用以及接受廣泛監(jiān)督的宅基地退出資金使用規(guī)范，對退宅資金進(jìn)行合理利用，推動(dòng)宅基地退出補(bǔ)償工作的穩(wěn)定有序進(jìn)行。

2.健全退宅后土地利用機(jī)制

宅基地退出后的土地利用是宅基地退出的核心問題。如何集約節(jié)約、高效利用這部分土地資源是宅基地制度改革的重要內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)政府、企業(yè)以及村集體的優(yōu)勢力量，促進(jìn)資源合理流動(dòng)，因地制宜地創(chuàng)新土地利用，發(fā)揮土地價(jià)值促進(jìn)土地振興。

(1)政府牽頭組織

在對宅基地退出后的土地利用過程中體現(xiàn)著較強(qiáng)的政策導(dǎo)向，同時(shí)需要充足的資金予以支持，只有政府有能力對涉及主體復(fù)雜、涉及范圍較大的土地利用做出統(tǒng)籌安排。政府及有關(guān)部門需要發(fā)布合理且有針對性的行政命令以及相關(guān)政策性文件，在此基礎(chǔ)上由相關(guān)職能部門有效落實(shí)具體退宅流程和利用規(guī)范，促進(jìn)企業(yè)與村集體的溝通合作，做好宅基地退出后的土地統(tǒng)籌使用與監(jiān)督工作，以政策引導(dǎo)和資金支持為開展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等土地創(chuàng)新利用方式提供保障。同時(shí)還要有效落實(shí)基層政府的屬地責(zé)任，做好政策在基層高效開展的銜接工作，發(fā)揮其在宅基地管理、鄉(xiāng)村創(chuàng)新發(fā)展等方面的重要作用，在與企業(yè)深度合作的過程中帶動(dòng)農(nóng)民有序創(chuàng)新[17]。

(2)企業(yè)參與合作

近年來，隨著城鄉(xiāng)融合的快速發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興工作的不斷展開，農(nóng)村地區(qū)的企業(yè)數(shù)量不斷上升，同時(shí)產(chǎn)生了很多以鄉(xiāng)村特色為基礎(chǔ)的新興企業(yè)。在對宅基地退出后的土地進(jìn)行利用的過程中，需要各種類型的企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，在對農(nóng)村勞動(dòng)人口進(jìn)行吸納的同時(shí)，與政府和村集體開展深度合作，加大對土地資源的挖潛力度，發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效能，以此拓寬土地利用的資金來源渠道。同時(shí)，在符合規(guī)劃、保證安全的前提下，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村特色企業(yè)以宅基地退出后的閑置土地為基礎(chǔ)深入發(fā)展特色餐飲、民俗體驗(yàn)、文化創(chuàng)意等新興產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，進(jìn)一步為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效開展提供基層經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

(3)村集體有效實(shí)踐

隨著鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策和措施的不斷推進(jìn)，我國村莊的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也在不斷提高，村集體對土地資源的需要也愈發(fā)緊張，對宅基地退出后的土地進(jìn)行合理利用是破解此種難題的有效方法之一。村集體應(yīng)在政府以及有關(guān)部門的協(xié)調(diào)引導(dǎo)下，與企業(yè)開展合作，對宅基地退出后的土地進(jìn)行整合利用以發(fā)展家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式[18]。同時(shí)，村集體可以依托有力的政策扶持，利用退宅后的土地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，打造宜居鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村民俗旅游等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供持續(xù)保障，讓農(nóng)耕文明實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

(四)完善退宅后配套保障機(jī)制

完備有力的宅基地退出后的配套保障機(jī)制是宅基地退出制度長效有序?qū)嵭械年P(guān)鍵，也是鄉(xiāng)村振興工作持續(xù)穩(wěn)定推進(jìn)的重要組成部分。首先要健全社會(huì)保障機(jī)制，積極改進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系，將宅基地退出后部分農(nóng)民可能要面對的生活風(fēng)險(xiǎn)納入到社會(huì)保障體系中承擔(dān)，為退宅農(nóng)民提供合理的保障體系傾斜支持。地方政府可以通過穩(wěn)定推行農(nóng)村保障性住房工程，城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)為進(jìn)城落戶的退宅農(nóng)民提供購房補(bǔ)貼幫助解決退宅農(nóng)民家庭居住問題；積極開展就業(yè)培訓(xùn)與技能培訓(xùn)，結(jié)合地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展建立退宅農(nóng)民就業(yè)服務(wù)機(jī)制，妥善處理部分退宅農(nóng)戶家庭主要成員就業(yè)問題；通過健全農(nóng)村醫(yī)療保障體系，根據(jù)退宅農(nóng)民特點(diǎn)提供醫(yī)療服務(wù)，學(xué)習(xí)宅基地退出試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，推行以地養(yǎng)老，將退出宅基地與養(yǎng)老服務(wù)掛鉤解決退宅農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老的基礎(chǔ)性問題[19]；同時(shí)完善宅基地退出的監(jiān)督管理、風(fēng)險(xiǎn)化解制度，通過建立權(quán)力清單制度，促進(jìn)退宅信息的公開透明，加強(qiáng)退宅后風(fēng)險(xiǎn)防范化解能力，以健全的退宅配套保障機(jī)制為宅基地退出的有效推進(jìn)提供后備制度支持，以齊全高質(zhì)量的農(nóng)村發(fā)展要素保障促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的高效穩(wěn)定實(shí)施。