陳 露

(河海大學(xué)法學(xué)院,南京 210098)

引 言

2015年12月以來，我國陸續(xù)出臺(tái)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)和《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)，正式確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。2019年6月，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》)，新頒布的《民法典》也作出了相關(guān)規(guī)定。然而，該制度仍存在較大理論爭(zhēng)議。本文試圖通過對(duì) 19個(gè)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的實(shí)證研究，了解和發(fā)現(xiàn)該制度在實(shí)踐中運(yùn)行的基本狀況，分析我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中存在的一些問題，并提出具體的完善建議，以期為今后進(jìn)一步的理論研究指明方向。

本文的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件樣本來源于中國裁判文書網(wǎng)和北大法寶司法案例庫，去除所有重復(fù)的和不符合要求的案件后，以19個(gè)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的判決書為樣本，進(jìn)行實(shí)證研究。樣本時(shí)間包括2017年～2020年10月，地區(qū)涵蓋天津市、重慶市、山東省、江蘇省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西省、貴州省、浙江省、廣東省、江西省等10個(gè)省、市及自治區(qū)。為保證統(tǒng)計(jì)與分析結(jié)果的準(zhǔn)確性，一個(gè)樣本存在一審、二審等多種情形的以最終認(rèn)定結(jié)果為準(zhǔn)。

1 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件總體情況的實(shí)證分析

1.1 裁判時(shí)間

案件裁判時(shí)間對(duì)于研究生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的發(fā)展趨勢(shì)尤為重要,本文的19例樣本中覆蓋了從2017年到2020年四年間發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，在2017年和2018年時(shí)此類案件分別只有4件和2件，2019年則共有13件(參見圖1)。由此可見，自2015年12月出臺(tái)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》以來，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度開始受到重視，逐步被推廣適用，然而相比于實(shí)踐中頻發(fā)的環(huán)境案件而言，訴訟案件數(shù)量總體較少。

圖1 裁判時(shí)間

1.2 案件發(fā)生地

在全國范圍內(nèi)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件涉及天津市、重慶市、山東省、江蘇省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西省、貴州省、浙江省、廣東省、江西省共10個(gè)省、市及自治區(qū)，其中案件數(shù)量排名前四的是天津、重慶、山東和貴州，共占比為68.4%。由此可見，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件在各個(gè)省市的分布不均衡。

1.3 案件審級(jí)

在19例樣本中，一審案件有13個(gè)，達(dá)到總數(shù)的68.4%；二審案件有3個(gè)，占總數(shù)15.8%，司法確認(rèn)案件有3個(gè)，占總數(shù)的15.8%。在二審案例中，上訴理由主要有：一審判決認(rèn)定事實(shí)和適用法律錯(cuò)誤和審判程序不合法等，而最終3起案例全部維持原判(見圖2)。由此可見，總體來說生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的司法審判質(zhì)量較高，而上訴人一般都是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償適用的法律或是損害事實(shí)的認(rèn)定存在異議。

圖2 案件審級(jí)

1.4 損害類型

樣本中案件的損害類型多種多樣，其中包括6個(gè)水污染案件，3個(gè)土壤污染案件，4個(gè)同時(shí)涉及水污染和土壤污染的案件，4個(gè)破壞林地案件，1個(gè)大氣污染案件以及1個(gè)破壞草原案件(見圖3)。說明在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件中，水污染和土壤污染是最常見的損害類型，在實(shí)踐中需要引起足夠的重視。另外，大氣污染損害也包含在環(huán)境污染損害的范疇之內(nèi)，若將其請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)定位于自然資源國家所有權(quán)，其合理性顯然值得商榷。

圖3 損害類型

2 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件重點(diǎn)問題的實(shí)證分析

2.1 權(quán)利主體及責(zé)任主體

生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的權(quán)利主體是指有權(quán)強(qiáng)制要求法定責(zé)任主體承擔(dān)治理責(zé)任的特定的國家機(jī)關(guān)，而具體由什么國家機(jī)關(guān)來行使責(zé)任強(qiáng)制主體的職權(quán)、協(xié)調(diào)各類國家機(jī)關(guān)的分工合作，關(guān)系到生態(tài)環(huán)境損害的治理效果和法律秩序的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?！度舾梢?guī)定》明確規(guī)定了省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)或者受國務(wù)院委托行使全民所有自然資源所有權(quán)的部門可以作為原告提起訴訟。同時(shí)也明確“市地級(jí)人民政府”包括設(shè)區(qū)的市，自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，直轄市的區(qū)、縣人民政府。在19個(gè)樣本中，權(quán)利主體主要包括人民政府、生態(tài)環(huán)境廳(局)和林業(yè)局，其中生態(tài)環(huán)境廳(局)占比最大，是10個(gè)案件的賠償權(quán)利人，其次是政府和林業(yè)局，分別為6個(gè)和3個(gè)案件的賠償權(quán)利人。

生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的責(zé)任主體是指承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害的治理責(zé)任的社會(huì)主體。在19個(gè)樣本中，責(zé)任主體為公司的有9個(gè)，為個(gè)人的有10個(gè)，從事農(nóng)業(yè)和化工業(yè)的占大多數(shù)。

2.2 事先程序

事先程序是指在權(quán)利主體提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之前，行政機(jī)關(guān)對(duì)責(zé)任主體所做出的行政處罰、行政強(qiáng)制措施或是其他通過行政手段責(zé)令其承擔(dān)治理責(zé)任的程序。在19個(gè)樣本案件中，只有4個(gè)案例在訴訟前具有事先程序(見圖4)，即行政機(jī)關(guān)在相關(guān)主體對(duì)責(zé)任人提起訴訟之前責(zé)令其停產(chǎn)停業(yè)或繳納行政罰款，僅占樣本總量的21.1%，且其中并不包括有行政機(jī)關(guān)責(zé)令污染者進(jìn)行環(huán)境修復(fù)的或是行政機(jī)關(guān)以代履行方式修復(fù)生態(tài)環(huán)境的案件。而另外的78.9%的案例則直接跳過了行政執(zhí)法階段，直接進(jìn)入了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭坛绦?。由此可見，行政機(jī)關(guān)對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害案件大多持不作為態(tài)度，未能切實(shí)履行其行政監(jiān)管職能。

圖4 事先程序

2.3 歸責(zé)原則

《試點(diǎn)方案》《改革方案》均要求污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為具備違法性，即只有在環(huán)境污染與生態(tài)破壞行為屬于法律規(guī)定的違法行為的情況下而造成生態(tài)環(huán)境損害，才能夠要求責(zé)任人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。在歸責(zé)原則方面，《民法典》規(guī)定采用不同于《侵權(quán)責(zé)任法》中關(guān)于普通環(huán)境侵權(quán)的歸責(zé)原則，而是選擇采用過錯(cuò)責(zé)任原則，由原告承擔(dān)舉證責(zé)任。19個(gè)樣本案件均具有“違法性”這一前提，被告人的行為都違反了相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了實(shí)際損害，且訴訟中的舉證責(zé)任都由原告來承擔(dān)。由此可見，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的承擔(dān)通常以加害人具有過錯(cuò)為前提，企業(yè)或個(gè)人違反了環(huán)境保護(hù)義務(wù)，造成了生態(tài)環(huán)境損害，才應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

2.4 和環(huán)境民事公益訴訟的關(guān)系

19例樣本中，有2個(gè)案件在提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的同時(shí)也提起了環(huán)境民事公益訴訟，其中1例案件由于訴訟請(qǐng)求完全相同，因此將該生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟合并審理，而另一起案件由于訴訟請(qǐng)求存在差異，因此兩起訴訟進(jìn)行了分別審理。由此可見，是否合并審理環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的判斷標(biāo)準(zhǔn)為兩個(gè)訴訟的訴訟請(qǐng)求是否完全相同。

2.5 責(zé)任承擔(dān)形式

在19個(gè)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，所有的被告人都承擔(dān)了侵權(quán)責(zé)任，即支付生態(tài)環(huán)境損害賠償金的責(zé)任或是恢復(fù)原狀的責(zé)任，而個(gè)人或企業(yè)通常都不具備恢復(fù)原狀的專業(yè)能力，因此往往以支付修復(fù)金而由行政機(jī)關(guān)替代修復(fù)的方式來承擔(dān)責(zé)任。在損害賠償金數(shù)額方面，有2個(gè)案件的賠償金已經(jīng)破億，3個(gè)達(dá)到千萬以上，6個(gè)百萬以上，3個(gè)十萬以上和5個(gè)十萬以下。其中有10個(gè)案件的被告人都在被提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之前，被檢察機(jī)關(guān)提起過公訴，并承擔(dān)了相應(yīng)的刑事責(zé)任。

2.6 資金管理

目前我國的法律法規(guī)尚未對(duì)環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用或生態(tài)損害賠償金等款項(xiàng)的支付方式進(jìn)行明確規(guī)定，各地根據(jù)具體情況因地制宜。在司法實(shí)踐中存在將賠償金支付到財(cái)政局專用賬戶、上繳國庫、支付至生態(tài)損害資金專項(xiàng)賬戶以及公益訴訟資金賬戶等做法。在19個(gè)樣本案件中，有12個(gè)案例并未提到損害賠償金該如何支付或支付到什么賬戶，而剩下7個(gè)案例中，賠償金的支付方式也存在差別，其中4個(gè)被指定支付到財(cái)政局資金賬戶，1個(gè)上繳到國庫，1個(gè)到公益訴訟資金賬戶，還有1個(gè)到生態(tài)損害專項(xiàng)資金賬戶。由此可見，在生態(tài)環(huán)境損害賠償金的資金管理方面，尚缺乏統(tǒng)一規(guī)定，沒有形成統(tǒng)一的管理機(jī)制，這可能會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償金分散到各個(gè)不同的資金管理賬戶，而這些賠償金是否能真正運(yùn)用到生態(tài)環(huán)境的修復(fù)中，在實(shí)踐中跟蹤監(jiān)管的難度較大。

2.7 審理案件的法律依據(jù)

在樣本案件的審理中，依據(jù)最多的是最高院《若干規(guī)定》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《侵權(quán)責(zé)任法》和《民事訴訟法》。由此可見，實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境損害賠償案件通常都?xì)w于民事領(lǐng)域而并非行政領(lǐng)域，責(zé)任人承擔(dān)的責(zé)任通常是民事責(zé)任而并非行政責(zé)任。適用的法律依據(jù)中，屬于私法的《侵權(quán)責(zé)任法》被頻繁適用，說明在司法實(shí)踐中多把自然資源的所有權(quán)歸于國家，而又把自然資源的國家所有權(quán)當(dāng)做一種私權(quán)來看待，行政機(jī)關(guān)則被視為國家資源所有權(quán)的代為履行者，具有的是民法上的地位，而忽視了其原本就擁有的在行政法地位。

3 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件實(shí)證研究的結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

相較于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度起步早、發(fā)展較為完善的歐美國家來說，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度仍存在很多問題和缺陷。美國作為最早建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的國家之一，已構(gòu)建了一套完整的、系統(tǒng)的自然資源環(huán)境損害評(píng)估制度。在立法層面，通過制定石油污染法、超級(jí)基金法等法律法規(guī)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任承擔(dān)作出了明確規(guī)定；在損害評(píng)估方面，規(guī)定了具有專業(yè)水平的行政部門和組織機(jī)構(gòu)作為損害賠償?shù)奈蟹?，并從事?lián)p害評(píng)估工作。歐盟則在著力建立自然資源損害評(píng)估模型庫和案例庫，在明確規(guī)定了損害的定義的同時(shí)，還列舉了具體損害的類型，此外還對(duì)生態(tài)損害賠償?shù)某绦颉⒕葷?jì)方式都作出了具體規(guī)定。而通過實(shí)證分析，可以發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度相較于歐美國家而言，尚存在許多不足。

3.1.1 公法和私法混淆

樣本案件中，法院審理的法律依據(jù)都是《侵權(quán)責(zé)任法》，所有的被告人承擔(dān)的都是侵權(quán)責(zé)任。由此可見，實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境損害賠償案件都被歸類到民事案件中，這在理論界是存在爭(zhēng)議的。首先，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的保護(hù)對(duì)象是生態(tài)環(huán)境，本質(zhì)上屬于公法的范疇，且國家自然資源所有權(quán)具有公權(quán)性，與其說它是占有、使用、收益和處分的私權(quán)，不如說它是國家為保護(hù)公眾的自然資源利益而承擔(dān)的義務(wù)，因此將國家自然資源所有權(quán)視為一種私權(quán)看待具有邏輯上的漏洞。土地、森林、草原、水流、海域等不僅具有資源要素屬性，還具有環(huán)境要素屬性，它們是一定范圍生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。作為經(jīng)濟(jì)資源，這些要素可以歸國家所有，但法律并未規(guī)定國家是生態(tài)環(huán)境的所有者。另外，大氣污染也被歸類于生態(tài)環(huán)境損害中，而大氣并未被納入國家所有權(quán)范圍之中，且除國家所有以外還有部分自然資源歸集體所有，行使所有權(quán)的應(yīng)當(dāng)是集體組織而不是國家，因此將請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)定位于國家自然資源所有權(quán)的理論便有著明顯的缺陷。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度起步最早、最具代表性的歐盟便將生態(tài)環(huán)境損害納入了公法領(lǐng)域，并提出要用公法手段解決相關(guān)問題。由此可見，生態(tài)環(huán)境損害賠償本質(zhì)上是一個(gè)公法問題，而《侵權(quán)責(zé)任法》屬于私法，用它去解決公法領(lǐng)域內(nèi)的問題，顯然是不合理的。

其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境侵權(quán)制度是不同的兩個(gè)制度，環(huán)境侵權(quán)制度的目的在于對(duì)公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)予以保護(hù)和救濟(jì)，是一個(gè)私法上的問題，而生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以保護(hù)環(huán)境公益為直接目的，本質(zhì)上是一個(gè)公法問題，并且二者在權(quán)利主體、前置程序等方面都存在明顯區(qū)別，因此將生態(tài)環(huán)境損害的賠償責(zé)任同普通環(huán)境侵權(quán)責(zé)任一樣也歸類于侵權(quán)責(zé)任是錯(cuò)誤的。再者，法律審理案件時(shí)大部分都依據(jù)了《侵權(quán)責(zé)任法》第65條，即“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”，這是關(guān)于環(huán)境侵權(quán)的條款，按《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定應(yīng)采用無過錯(cuò)責(zé)任原則，但上文中已提到，最高院《若干規(guī)定》規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件采用過錯(cuò)責(zé)任原則，這是相互沖突的。之所以將《侵權(quán)責(zé)任法》中的無過錯(cuò)責(zé)任原則更改為過錯(cuò)責(zé)任原則，說明將《侵權(quán)責(zé)任法》的某些規(guī)則適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中是存在缺陷的，而將其歸責(zé)原則作出改變，審理依據(jù)卻依然為《侵權(quán)責(zé)任法》相關(guān)條款，可行性是存疑的。

3.1.2 架空了相關(guān)的行政法律規(guī)范

《行政法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)出于社會(huì)管理的需要，有權(quán)依法對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行行政命令、行政監(jiān)督、行政強(qiáng)制及行政處罰。對(duì)于造成生態(tài)環(huán)境損害的企業(yè)或個(gè)人，相關(guān)行政部門可以通過行政手段強(qiáng)制其承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，這是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。對(duì)于被處罰的企業(yè)或個(gè)人，逾期不履行修復(fù)責(zé)任的，行政機(jī)關(guān)可以采取代履行的方式保證環(huán)境修復(fù)得以實(shí)現(xiàn)。由此可見，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膯栴}在現(xiàn)有的行政法領(lǐng)域內(nèi)完全有途徑解決，但現(xiàn)今的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度卻將賠償責(zé)任民事化，忽略了行政機(jī)關(guān)原本就負(fù)有的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，而強(qiáng)調(diào)其作為國家資源所有權(quán)的代管者這個(gè)民法上的身份，將公法向私法轉(zhuǎn)化，從而衍生了幾套相矛盾的機(jī)制，架空了原有的行政法律規(guī)范，讓行政機(jī)關(guān)的某些行政權(quán)力成為擺設(shè)。就實(shí)證研究數(shù)據(jù)來看，行政機(jī)關(guān)在訴訟前采取行政處罰、行政強(qiáng)制措施等事先程序的案件只占總數(shù)的21.1%，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)更傾向于跳過行政執(zhí)法階段直接向人民法院提起訴訟，將案件交由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審判,由司法機(jī)關(guān)代行很多原本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)履行的職責(zé)。另外，在訴訟判決中，法院往往直接判決由相關(guān)行政部門替代履行環(huán)境修復(fù)責(zé)任而被告人直接承擔(dān)金錢給付的責(zé)任，這就完全架空了行政法中的代履行制度，使相關(guān)行政制度成為空殼。這就是不完善的法律機(jī)制給行政機(jī)關(guān)的不作為創(chuàng)造機(jī)會(huì)的體現(xiàn)，行政法律規(guī)范規(guī)定的職責(zé)不必履行，卻可以轉(zhuǎn)交給司法機(jī)關(guān)由司法機(jī)關(guān)代行其職責(zé)，增加司法機(jī)關(guān)的壓力。

3.1.3 不利于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)

樣本案件中，所有的案件中司法機(jī)關(guān)都向相關(guān)行政部門或環(huán)保機(jī)構(gòu)尋求了幫助，咨詢了行政機(jī)關(guān)或環(huán)保機(jī)構(gòu)的建議，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)辦案難度加大，周期較長。這是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害賠償案件對(duì)專業(yè)水平要求較高，而司法機(jī)關(guān)往往難以滿足環(huán)境損害的評(píng)估及修復(fù)方案的制定與執(zhí)行對(duì)處理部門提出的專業(yè)技術(shù)要求。相較于司法機(jī)關(guān)而言，行政機(jī)關(guān)具有充分的人力、財(cái)政資金、專業(yè)水平和技術(shù)支持，對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害的評(píng)估和修復(fù)都更具有專業(yè)性，且行政權(quán)力能夠調(diào)動(dòng)的資源完全有能力應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害后的追償和修復(fù)工作，因此行政機(jī)關(guān)比司法機(jī)關(guān)更合適作為生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的主導(dǎo)者，一方面可以充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，另一方面也可以節(jié)約司法資源，簡(jiǎn)化繁瑣的程序。

3.1.4 不利于保護(hù)行政相對(duì)人

在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，原告是省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)，或者受國務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門，被告是個(gè)人或企業(yè)，二者實(shí)際上是管理與被管理的關(guān)系，被告人其實(shí)是行政法中行政相對(duì)人的身份，明顯處于弱勢(shì)地位，此時(shí)若行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)聯(lián)手，司法審判就會(huì)淪為一種過場(chǎng)，被告勝訴可能性很小的同時(shí)，還可能會(huì)承擔(dān)過重的賠償責(zé)任，并且難以得到救濟(jì)，這對(duì)被告人來說無疑是不公平的。另外一種可能出現(xiàn)的情況是，污染企業(yè)為地方納稅大戶，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重大影響，政府官員為了政績，對(duì)企業(yè)的污染行為睜一只眼閉一只眼，或是為了降低失業(yè)率，維護(hù)地方秩序的穩(wěn)定，對(duì)企業(yè)的污染行為不聞不問，導(dǎo)致污染企業(yè)逃避法律責(zé)任，加劇環(huán)境損害，傷害公眾利益。

此外，很多案件被告人在繳納了行政罰款或刑事罰金之后，還要承擔(dān)大額的生態(tài)損害賠償金，導(dǎo)致被告人承擔(dān)的處罰責(zé)任過重。有被告人提出，行政罰款和生態(tài)損害賠償金或是生態(tài)損害修復(fù)金屬于重復(fù)賠償，不應(yīng)在同一案件中同時(shí)存在。面對(duì)這一質(zhì)疑，司法機(jī)關(guān)給出的解釋是：《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第四條規(guī)定，侵權(quán)人因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任的，不影響其依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。但如上文所述，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件本就不該適用《侵權(quán)責(zé)任法》，污染企業(yè)或個(gè)人作為行政相對(duì)人承擔(dān)的不該是侵權(quán)責(zé)任。再者，這在實(shí)踐中往往會(huì)造成被告人負(fù)擔(dān)過重而難以賠償?shù)慕Y(jié)果。且不同案件賠償金數(shù)額懸殊，缺乏統(tǒng)一的賠付標(biāo)準(zhǔn)，通常只是憑借鑒定機(jī)構(gòu)或環(huán)保部門的意見來決定數(shù)額，有可能會(huì)造成同案不同判的不公平現(xiàn)象。而在生態(tài)損害賠償金的資金管理方面，管理部門不統(tǒng)一，在實(shí)踐中難以跟蹤監(jiān)管每一筆生態(tài)損害賠償金的去向以及是否真正使用到生態(tài)環(huán)境的修復(fù)中。

3.2 建議

3.2.1 確立行政權(quán)優(yōu)先原則

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度同時(shí)涉及行政權(quán)和司法權(quán)，雖然行政和司法都是國家治理的手段，但行政具有主動(dòng)性，效率高，而司法則具有被動(dòng)性和事后性的特點(diǎn)。因此在治理社會(huì)公共事務(wù)的過程中，往往是行政權(quán)優(yōu)先，由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履行其職責(zé)，而不是在行政機(jī)關(guān)做出行政行為之前，先由司法機(jī)關(guān)作出裁定。行政與司法的這種運(yùn)行機(jī)制是社會(huì)治理的效益要求的體現(xiàn)。因此將行政機(jī)關(guān)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的主導(dǎo)者，能夠有效避免法院在審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中工作量大、專業(yè)程度高、審理周期長的問題。在實(shí)踐中，法院面對(duì)的不僅是案件本身，還需要考慮社會(huì)穩(wěn)定和地方經(jīng)濟(jì)利益等因素，這就會(huì)增加法院的壓力，加大法院的工作量。且生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的主導(dǎo)者本就應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)只是對(duì)行政權(quán)的補(bǔ)充和監(jiān)督，對(duì)可以用行政手段解決的問題，司法權(quán)應(yīng)該避免介入。對(duì)于行政權(quán)的不作為或亂作為，司法權(quán)可以通過行政訴訟方式介入，也可以主動(dòng)向行政機(jī)關(guān)提出司法建議，在訴訟前主動(dòng)督促行政機(jī)關(guān)積極作為，用行政手段解決問題。也就是說，司法的適用應(yīng)是有限度的，雖然我國提倡能動(dòng)司法，但是這種能動(dòng)司法必須是合法的、公正的，要以保障行政權(quán)的充分行使為前提，不能以“能動(dòng)司法”的名義替代行使行政權(quán)。

3.2.2 完善生態(tài)環(huán)境損害行政救濟(jì)制度

目前我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中行政手段尚未被充分利用，行政權(quán)優(yōu)先原則無法得到貫徹，歸根結(jié)底是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害行政救濟(jì)制度存在諸多不足?，F(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度將停止侵害、排除妨礙等事項(xiàng)也納入了政府的訴訟請(qǐng)求范圍，而這些是政府通過責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，責(zé)令停止建設(shè)等行政執(zhí)法手段也可以達(dá)到的效果，這樣的制度安排不僅沒有達(dá)到更好的環(huán)境修復(fù)效果，而且會(huì)造成行政和司法的混亂，導(dǎo)致行政和司法分工不清。其次，如上文所述，相關(guān)行政法律規(guī)范被架空，一方面使得行政機(jī)關(guān)怠于使用行政手段履行其行政職責(zé)，另一方面行政權(quán)的行使也無法得到充分保障。因此，需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，厘清司法和行政的界限，就訴訟請(qǐng)求而言，法院可以創(chuàng)新不同于“停止侵害、排除妨礙”的措施來實(shí)現(xiàn)相同目的，從而區(qū)別于行政機(jī)關(guān)所采取的措施。此外，還要進(jìn)一步健全生態(tài)環(huán)境損害行政救濟(jì)制度，為行政權(quán)的行使提供充分保障，鼓勵(lì)政府用行政手段解決相關(guān)問題，使行政權(quán)優(yōu)先原則得到貫徹落實(shí)。

3.2.3 理順?biāo)痉ň葷?jì)與行政救濟(jì)的關(guān)系

在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方面，司法救濟(jì)和行政救濟(jì)是兩種主要路徑。然而目前的理論研究更偏重于司法救濟(jì)的路徑，行政執(zhí)法的救濟(jì)路徑?jīng)]有得到應(yīng)有的重視。行政主管部門作為保護(hù)環(huán)境公共利益的主體，走在環(huán)境保護(hù)的一線，對(duì)相關(guān)情況最為熟悉，當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生時(shí)，行政機(jī)關(guān)能夠及時(shí)通過行政手段，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)。而司法路徑由于受到程序的制約，在救濟(jì)的及時(shí)性方面遠(yuǎn)不如行政救濟(jì)。其次，行政主管部門可以通過責(zé)令限期采取治理措施、消除污染、修復(fù)環(huán)境、代履行等多種手段來進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)，且相比較司法機(jī)關(guān)而言具有更專業(yè)的技術(shù)和人員，對(duì)于環(huán)境的修復(fù)與治理有著更大的優(yōu)勢(shì)。司法救濟(jì)是解決糾紛和提供救濟(jì)的最后一道防線，不應(yīng)越俎代庖，越過行政救濟(jì)去包辦生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的所有程序，而應(yīng)當(dāng)排在行政救濟(jì)之后，在行政權(quán)救濟(jì)不足或無法救濟(jì)的地方再充分發(fā)揮司法的能動(dòng)作用，為生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)提供最后的保障?？傮w而言，要理順?biāo)痉ň葷?jì)與行政救濟(jì)的關(guān)系，行政救濟(jì)先行，司法救濟(jì)作為補(bǔ)充和保障，讓行政權(quán)充分發(fā)揮其在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面的優(yōu)勢(shì)，讓司法權(quán)堅(jiān)守好正義與公平的底線、體現(xiàn)司法救濟(jì)的職責(zé)。