■文/許釗穎（中國國際問題研究院歐洲研究所）

在國際競爭與轉(zhuǎn)型壓力的背景下，歐洲數(shù)字經(jīng)濟面臨比較嚴(yán)峻的局面：起步早、起點高，但發(fā)展緩慢、后勁不足，在競爭中處于不利的態(tài)勢。新一屆歐盟委員會自2019年底上任后，將數(shù)字轉(zhuǎn)型作為歐盟發(fā)展的兩大支柱之一，制定了數(shù)字轉(zhuǎn)型的綜合增長戰(zhàn)略，服務(wù)歐洲社會轉(zhuǎn)型。該戰(zhàn)略超越以往歐盟重監(jiān)管、重規(guī)則的“軟實力”做法，更強調(diào)“硬實力”的建設(shè)，尤其在新冠疫情暴露了歐盟數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施等方面的落后，歐盟進一步加大了在數(shù)字領(lǐng)域的投入力度，力求加快“數(shù)字轉(zhuǎn)型”，構(gòu)建歐盟的數(shù)字競爭“硬實力”。這種變化為中歐數(shù)字領(lǐng)域的合作帶來了新動能，也提出了新的挑戰(zhàn)。

一、歐盟數(shù)字轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的主要內(nèi)容及實施路徑

歐盟的數(shù)字轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略涵蓋了三個層面四大領(lǐng)域。在2020年2月歐盟發(fā)布的《塑造歐洲的數(shù)字未來》中，歐盟將其具化為三個層面：對人有用的技術(shù)；公平競爭的數(shù)字經(jīng)濟；開放、民主和可持續(xù)的社會。其要點是確保所有群體和個人都從數(shù)字紅利中受益，并幫助建設(shè)開放、公平、多樣化、民主和自信的歐洲社會。

個人層面是數(shù)字轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，歐盟數(shù)字戰(zhàn)略要在提高歐洲公民數(shù)字時代適應(yīng)能力的同時，保護他們免受技術(shù)傷害。為此歐盟希望提升歐洲公民數(shù)字應(yīng)用能力；加快為整個歐盟家庭、學(xué)校和醫(yī)院推出超高速寬帶；擴大歐洲超級計算能力以開發(fā)針對醫(yī)療、運輸和環(huán)境的創(chuàng)新解決方案；在保障不產(chǎn)生道德風(fēng)險的情況下開發(fā)人工智能技術(shù)；保護歐洲公民免受黑客攻擊、軟件勒索或身份盜用等網(wǎng)絡(luò)威脅等。

企業(yè)層面是數(shù)字轉(zhuǎn)型的重要動力，數(shù)字戰(zhàn)略要為企業(yè)提供公平競爭環(huán)境，提升企業(yè)活力和競爭力。其內(nèi)涵包括：設(shè)立適合數(shù)字時代企業(yè)發(fā)展和公平競爭的規(guī)則，保護支持?jǐn)?shù)字領(lǐng)域初創(chuàng)和中小企業(yè)的融資發(fā)展，規(guī)范數(shù)字企業(yè)運行、應(yīng)對數(shù)字服務(wù)稅挑戰(zhàn)等。

社會層面是數(shù)字轉(zhuǎn)型的依托，數(shù)字戰(zhàn)略要為歐洲社會綜合轉(zhuǎn)型提供動力支撐。包括：利用數(shù)字技術(shù)幫助歐盟實現(xiàn)2050年氣候中和目標(biāo)；培育可靠多樣性的媒體內(nèi)容以服務(wù)公民社會；升級歐洲數(shù)據(jù)空間助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展；提升技術(shù)更好地保護公民隱私數(shù)據(jù)和信息等。

為了實現(xiàn)上述目標(biāo)，并應(yīng)對疫后復(fù)蘇對數(shù)字化的新需求，歐盟于2021年3月發(fā)布《2030數(shù)字羅盤：歐洲的數(shù)字十年之路》，從產(chǎn)業(yè)的角度，在技術(shù)人才培養(yǎng)、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和公共服務(wù)數(shù)字化四個領(lǐng)域為未來十年歐盟的數(shù)字轉(zhuǎn)型設(shè)定了具體的發(fā)展目標(biāo)（見表1）。

表1 歐洲數(shù)字十年重點發(fā)展領(lǐng)域

實踐上，為了落實歐盟的數(shù)字轉(zhuǎn)型，歐盟加大了政策支持力度，疫后復(fù)蘇計劃的20%的資金將用于支持該領(lǐng)域，規(guī)模達到1450億歐元，同時歐盟也在加快產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整中，將數(shù)字轉(zhuǎn)型視為歐洲產(chǎn)業(yè)升級的重要推動力（見表2）。

表2 歐盟在數(shù)字“關(guān)鍵戰(zhàn)略領(lǐng)域”的主要產(chǎn)業(yè)政策及投資計劃

此外，歐盟還在宏觀層面推動不同產(chǎn)業(yè)、成員國之間的數(shù)字政策協(xié)調(diào)。如通過建立“關(guān)鍵數(shù)字技術(shù)伙伴關(guān)系”，投資100億歐元資金，推動形成跨行業(yè)、跨成員國的數(shù)字合作機制。微觀層面針對具體領(lǐng)域推動產(chǎn)業(yè)政策對接，如《AI數(shù)字協(xié)調(diào)計劃》，意在指導(dǎo)各成員國協(xié)調(diào)行動、共同實現(xiàn)歐盟人工智能發(fā)展目標(biāo)。

成員國層面的協(xié)調(diào)也在加強，自2017年起德法意三國已就推進工業(yè)數(shù)字化的三方合作達成一致，并陸續(xù)推出《共同行動計劃——制造業(yè)數(shù)字化三方合作路線圖》《智能制造三方合作巴黎宣言》等文件，通過聯(lián)合制定智能制造的全球標(biāo)準(zhǔn)，推動全球生產(chǎn)和價值創(chuàng)造的重構(gòu)，實現(xiàn)歐洲工業(yè)數(shù)字化。

二、歐盟數(shù)字轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的主要特點

歐盟數(shù)字轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是強化歐盟在數(shù)字領(lǐng)域的行動能力和競爭力。對內(nèi)，該戰(zhàn)略要求以自己的方式進行數(shù)字化轉(zhuǎn)型，驅(qū)動地區(qū)經(jīng)濟進一步整合發(fā)展，最終建立符合歐盟價值觀和規(guī)則的數(shù)字社會。對外，則要利用歐盟監(jiān)管能力、工業(yè)和技術(shù)能力、外交實力和外部金融工具來推進歐洲數(shù)字模式的擴展并形成全球互動，增強歐洲的數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力，為此歐盟進行了多方面的探索和努力。

一是，戰(zhàn)略層面推動歐盟的“技術(shù)/數(shù)字主權(quán)”建設(shè)。新一屆歐盟委員會提出了構(gòu)建“地緣戰(zhàn)略委員會”的設(shè)想，將數(shù)字轉(zhuǎn)型作為其“戰(zhàn)略自主”的重要組成部分，提出在數(shù)字領(lǐng)域建立歐盟的“技術(shù)/數(shù)字主權(quán)”，確保捍衛(wèi)歐洲價值觀并確保產(chǎn)業(yè)競爭力。在《塑造歐洲的數(shù)字未來》中闡釋了歐盟“技術(shù)主權(quán)”的初步概念：

歐洲的技術(shù)主權(quán)始于確保我們的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)和通信的完整性和恢復(fù)力。這就需要創(chuàng)造正確的條件來發(fā)展部署自己的關(guān)鍵能力，加強歐洲在數(shù)字時代定義自身規(guī)則和價值觀的能力，減少歐洲對全球其它地區(qū)關(guān)鍵技術(shù)的依賴。歐洲的技術(shù)主權(quán)不針對任何人，而是根據(jù)關(guān)注歐洲人民和歐洲社會模式的需求而確定的。歐盟將對那些愿意遵守歐盟規(guī)則并符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)的人繼續(xù)保持開放。

不難看出歐盟將價值觀、關(guān)鍵能力和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則視為影響“技術(shù)主權(quán)”的重要因素，其中歐洲的自主性將發(fā)揮決定性作用。正如歐盟委員會主席馮德萊恩指出的，為了使歐洲對全球數(shù)字解決方案的開發(fā)和使用產(chǎn)生真正影響，它必須自己成為一個強大、獨立和有目的的數(shù)字參與者。隨后歐洲議會發(fā)布的《歐洲的數(shù)字主權(quán)》報告中，進一步將數(shù)字主權(quán)定義為“歐洲在數(shù)字世界中自主行動的能力，是一種保護性機制和防御性工具，用來促進數(shù)字創(chuàng)新”，并羅列了歐盟正在推進的與“數(shù)字主權(quán)”相關(guān)的項目，用以確定“技術(shù)/數(shù)字主權(quán)的邊界”。總體上看，歐盟希望借助這一概念，在一個開放和互聯(lián)的世界中構(gòu)建“數(shù)字主權(quán)”，建立以人為中心、可持續(xù)、繁榮的歐洲數(shù)字治理模式。

二是，能力建設(shè)上努力降低外部依賴。歐盟不愿在中美潛在的“技術(shù)脫鉤”情況下倒向任何一方，努力尋求“第三條道路”。為此歐盟著力培育“關(guān)鍵戰(zhàn)略領(lǐng)域”的數(shù)字競爭力，解決疫情中暴露出的供應(yīng)鏈過度依賴問題。目前歐盟數(shù)字領(lǐng)域定義的“關(guān)鍵戰(zhàn)略領(lǐng)域”主要包括云計算、半導(dǎo)體、5G和移動網(wǎng)絡(luò)等。為了支持這些領(lǐng)域的發(fā)展，歐盟在產(chǎn)業(yè)政策和資金支持上都做出了規(guī)劃。

云計算是提升歐盟數(shù)據(jù)主權(quán)的關(guān)鍵目標(biāo)。歐盟希望借助該領(lǐng)域的發(fā)展，解決歐盟產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)卻缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)存儲空間的問題。為此歐盟三管齊下：首先，通過建立數(shù)據(jù)治理機制來規(guī)范歐盟的數(shù)據(jù)應(yīng)用流程。2020年初歐盟出臺了《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，隨后發(fā)布《歐盟數(shù)據(jù)治理法案（草案）》。其次，啟動基于本土的關(guān)鍵投資和技術(shù)應(yīng)用，以實現(xiàn)本地數(shù)據(jù)本地化，反哺數(shù)字化進程。這方面最重要的努力是由德法發(fā)起的Gaia-X云項目，目標(biāo)是建立歐洲的云網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)歐盟范圍內(nèi)保護和共享數(shù)據(jù)主權(quán)，支持技術(shù)創(chuàng)新的目標(biāo)。最后，協(xié)調(diào)美歐數(shù)據(jù)傳輸問題，從制度上解決歐盟數(shù)據(jù)安全。

半導(dǎo)體是加強歐盟全球技術(shù)競爭力的核心。歐盟評估認為，半導(dǎo)體是任何產(chǎn)業(yè)鏈的戰(zhàn)略組成部分，而歐盟在此環(huán)節(jié)上最為薄弱。與世界其他地區(qū)的生產(chǎn)相比，歐洲的半導(dǎo)體制造能力一直在下降，份額從1990年的44%下降到2020年的9%。為此，歐盟近期提出新計劃，到2030年將其在全球半導(dǎo)體市場的份額提高到20%并加緊仿效美國推出大規(guī)模的芯片投資計劃，引入外部芯片公司的投資合作，努力加大芯片研發(fā)、設(shè)計和制造的本土化比重。

這種趨勢也反映在5G技術(shù)合作上，歐盟2020年3月推出“5G政策工具箱”，試圖在歐盟層面建立統(tǒng)一的5G網(wǎng)絡(luò)安全審查模式。這是一個重要的里程碑，標(biāo)志著各成員國認可歐盟的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并可酌情使用工具箱提供的工具以確保5G基礎(chǔ)架構(gòu)和供應(yīng)鏈的安全性。通過使用包括電信和網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則、歐盟范圍內(nèi)的認證、外國直接投資審查、貿(mào)易防御工具、公共采購要求和確保歐盟資助項目的受益人符合相關(guān)的安全要求等工具，歐盟試圖保護歐洲5G供應(yīng)鏈的安全，并確保歐洲在5G和移動方面的發(fā)展不受到外部技術(shù)制約。

三是，在國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則制定領(lǐng)域維護歐盟的領(lǐng)導(dǎo)力。這是歐盟的傳統(tǒng)優(yōu)勢領(lǐng)域，歐洲致力于維護“開放的全球數(shù)字體系”，并在其中發(fā)揮重要影響。在具體方式上，有別于美國市場導(dǎo)向的路線，歐盟的數(shù)字技術(shù)發(fā)展走的是監(jiān)管導(dǎo)向的路線，并長期在個人隱私保護、數(shù)據(jù)治理等領(lǐng)域處于世界領(lǐng)先水平。歐盟2018年生效的《通用數(shù)據(jù)保護條例》現(xiàn)在已經(jīng)成為國際主流的數(shù)據(jù)保護標(biāo)準(zhǔn)，影響其他國家的類似標(biāo)準(zhǔn)制定和國際政策協(xié)調(diào)。為繼續(xù)保持歐盟在該領(lǐng)域的影響力，歐盟又于2020年底出臺了《數(shù)據(jù)治理法案》，目的是實現(xiàn)商業(yè)數(shù)據(jù)安全運用，促進成員國和不同部門之間的數(shù)據(jù)分享，進而推動單一數(shù)字市場建設(shè)。其中歐盟提出了超前的政策設(shè)計架構(gòu)，試圖為數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)建立公眾信任，并保障參與主體基本權(quán)利公平，這又是一次大膽的嘗試。

同時歐盟也在人工智能等新的領(lǐng)域發(fā)力，意圖引領(lǐng)這些新領(lǐng)域的發(fā)展方向，提供規(guī)則指引。2020年初歐盟發(fā)布了《人工智能白皮書》，提出了一套強調(diào)歐盟“以人為本”理念的AI監(jiān)管制度框架，并在2021年4月的《人工智能法案（草案）》中定義了基于風(fēng)險的AI監(jiān)管方法，成為此類立法的引領(lǐng)者。

另外，歐盟也在內(nèi)部建立“適應(yīng)數(shù)字時代”的競爭政策框架。2020年底歐盟出臺《數(shù)字市場法》和《數(shù)字服務(wù)法》兩部法案，分別對大型數(shù)字企業(yè)和在線內(nèi)容進行監(jiān)管。此舉擴大了歐盟在現(xiàn)行反壟斷框架下的數(shù)字競爭能力，反對濫用內(nèi)部市場支配地位、不公平的貿(mào)易條款、不利于消費者的生產(chǎn)限制，以及對不同客戶適用不一致條款等做法，也是具有開創(chuàng)性的立法行動。

四是，在國際合作中追求“技術(shù)+”策略。新一屆歐盟委員會提出了構(gòu)建“地緣戰(zhàn)略委員會”的目標(biāo)，將政治安全考量納入歐盟的政策制定全過程中，通過將數(shù)字問題與貿(mào)易、安全等其他領(lǐng)域議題掛鉤，歐盟希望能夠在技術(shù)領(lǐng)域納入“價值觀”和“地緣政治”維度，應(yīng)對技術(shù)領(lǐng)域不斷蔓延的數(shù)字技術(shù)“工具化”甚至“武器化”的趨勢。在《2030數(shù)字羅盤》中，歐盟提出建立“國際數(shù)字伙伴關(guān)系”，打造“開放的數(shù)字經(jīng)濟”，并實現(xiàn)歐盟的三大訴求：數(shù)字市場的公平競爭環(huán)境；安全的網(wǎng)絡(luò)空間；確保網(wǎng)絡(luò)基本權(quán)利。

這種訴求突出反映在美歐聯(lián)合建立的“貿(mào)易和技術(shù)委員會（TTC）”中。作為拜登上臺后美歐關(guān)系“和解”最重要的成果，歐盟首倡建立TTC，并納入發(fā)展具有競爭力、安全、包容和具有倫理道德的數(shù)字經(jīng)濟要求，希望以共同的民主價值觀紐帶加強歐美經(jīng)貿(mào)技術(shù)合作，減少技術(shù)貿(mào)易壁壘，進而將貿(mào)易與技術(shù)問題掛鉤。在2021年9月底召開的TTC首次會議上，雙方的討論超越了技術(shù)合作層面，進入“技術(shù)+”領(lǐng)域，如在人工智能等領(lǐng)域強調(diào)民主價值觀的重要性，而且將人權(quán)問題納入討論，要求協(xié)調(diào)努力在全球范圍內(nèi)按共同的價值觀來發(fā)展AI技術(shù)，并在歐美共同發(fā)起的人工智能全球伙伴關(guān)系計劃中落實該提議。

三、對我國的影響及政策建議

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》（下稱“十四五”規(guī)劃綱要）中提出“加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國”的目標(biāo)，要求加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革。在此過程中，國際數(shù)字生態(tài)發(fā)展對中國的數(shù)字化發(fā)展有重要的影響。

一是，數(shù)字轉(zhuǎn)型將重塑歐盟的數(shù)字治理模式，為中美技術(shù)競爭增加新變量。自提出數(shù)字轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略以來，歐盟在價值觀、能力建設(shè)與規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定等問題上都在探索自己的獨特發(fā)展路徑，力求在全球競爭的背景下獲得獨立于外界影響的選擇權(quán)。表現(xiàn)為一方面降低對中美兩國的依賴，提高數(shù)字領(lǐng)域自主行動能力，一方面繼續(xù)對新技術(shù)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)施加影響力。反映到合作層面，具體的技術(shù)合作如5G、人工智能等領(lǐng)域的合作障礙上升，“地緣政治”色彩更加濃厚，動用傳統(tǒng)的貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)、安全政策施加影響的可能性增加。但同時，對維護“開放的全球數(shù)字體系”的動力上升，更可能在標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則方面尋求合作，尤其是新興領(lǐng)域，如人工智能、大型數(shù)字企業(yè)監(jiān)管等。總體看，中歐數(shù)字化路徑不同，歐盟技術(shù)轉(zhuǎn)型的重點領(lǐng)域在規(guī)則設(shè)定和基礎(chǔ)研究方面，中國目前偏重應(yīng)用領(lǐng)域，二者各有側(cè)重，有合作空間。

二是，關(guān)鍵戰(zhàn)略行業(yè)的能力建設(shè)對中歐合作產(chǎn)生雙刃劍效應(yīng)。歐洲降低外部技術(shù)依賴的舉措將強化科技競爭面，收窄尖端技術(shù)領(lǐng)域合作空間。中歐之間在5G通信技術(shù)、半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的合作短期內(nèi)將更為敏感，政策不確定性增加。但在數(shù)字與產(chǎn)業(yè)政策、綠色領(lǐng)域融合方面，中歐存在較大的合作潛力。對歐洲而言，數(shù)字轉(zhuǎn)型和歐洲的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略、綠色戰(zhàn)略有密切聯(lián)動性。數(shù)字轉(zhuǎn)型也意味著產(chǎn)業(yè)升級，歐盟7600萬的就業(yè)崗位來自于制造業(yè)，貢獻了成員國1/4的國內(nèi)生產(chǎn)總值，數(shù)字化水平的提升意味著對包括制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運輸和能源等關(guān)鍵傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門的升級，提高其數(shù)字化水平，提升管理效能，增強競爭力。同時，數(shù)字轉(zhuǎn)型和歐盟的“綠色新政”結(jié)合也是勢在必行，歐盟希望通過數(shù)字化促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，降低能源消耗，更好地實現(xiàn)雙轉(zhuǎn)型目標(biāo)。在這個層面中歐面臨較多的共同機遇。我國在“十四五”規(guī)劃綱要中也提出要推動工業(yè)數(shù)字化、數(shù)字工業(yè)化，同時以數(shù)字技術(shù)促進綠色轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，雙方合作有顯著的雙贏效應(yīng)。

三是，歐盟的數(shù)字監(jiān)管政策和立法趨勢提供了借鑒經(jīng)驗?！耙?guī)則先行，強調(diào)預(yù)防”的歐盟數(shù)字監(jiān)管政策，在多個領(lǐng)域做出了積極探索，對我國有重要借鑒意義。歐盟“以人為本”的監(jiān)管取向，在數(shù)據(jù)保護、個人隱私方面做出的努力為中國所借鑒，中國也在加速該領(lǐng)域立法，2021年11月新生效的《個人信息保護法》被視為中國版的GDPR（《通用數(shù)據(jù)保護條例》），為中歐在數(shù)據(jù)保護方面的對接提供了基礎(chǔ)。同時，歐盟正在加緊推出的內(nèi)部的競爭政策工具如《數(shù)字市場法案》和《數(shù)字服務(wù)法案》，對我國在規(guī)范數(shù)字企業(yè)競爭發(fā)展、保護消費者、規(guī)范在線內(nèi)容管理等方面，都有積極借鑒意義。構(gòu)建與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的政策法規(guī)體系，加強網(wǎng)絡(luò)安全保護是雙方共同追求的目標(biāo)。

四是，國際合作中，中歐應(yīng)強化數(shù)字領(lǐng)域機制化建設(shè)，并引入“數(shù)字+”思路。歐盟構(gòu)建“開放的全球數(shù)字體系”與我國提出的“構(gòu)建數(shù)字規(guī)則體系，營造開放、健康、安全的數(shù)字生態(tài)”的目標(biāo)有共通之處。我國提出“推動構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體”的目標(biāo)，推動建立多邊、民主、透明的全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系，建立更加公平合理的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和資源治理機制。目前中國已經(jīng)提出“全球數(shù)據(jù)安全倡議”等構(gòu)想，可在此基礎(chǔ)上深化中歐雙方合作對話，并建立機制化合作體系，借鑒美歐貿(mào)易與技術(shù)委員會的形式，引入“數(shù)字+”思路推動合作深化發(fā)展。