李爽

（遼寧省基礎(chǔ)測(cè)繪院，遼寧錦州 121000）

一直以來(lái)，我國(guó)的土地規(guī)劃長(zhǎng)期處于各自為政的狀態(tài)，且規(guī)劃內(nèi)容存在著矛盾，這種情況嚴(yán)重制約了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了能更好地推進(jìn)集約利用土地，保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康的發(fā)展，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的土地利用分類(lèi)方案進(jìn)行研究是非常必要的。

一、國(guó)土空間規(guī)劃的基本構(gòu)成

國(guó)土空間規(guī)劃的基本構(gòu)成包括空間管控底線(xiàn)、制定主體功能區(qū)戰(zhàn)略、“三區(qū)三線(xiàn)”協(xié)同劃定、空間要素的有效植入。

1.空間管控底線(xiàn)

充分發(fā)揮國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)在國(guó)土空間方面的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性作用，按照不同區(qū)域的主體功能定位，進(jìn)行科學(xué)的資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)和國(guó)土開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，實(shí)行差異化的國(guó)土空間利用和開(kāi)發(fā)（樊杰，2013）。

2.制定主體功能區(qū)戰(zhàn)略

按照優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的區(qū)域功能定位，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，實(shí)施國(guó)土空間的分類(lèi)管理政策。

3.“三區(qū)三線(xiàn)”協(xié)同劃定

在國(guó)家層面和省級(jí)層面，在保障國(guó)家生態(tài)安全、糧食安全、城鄉(xiāng)安全的基礎(chǔ)上劃定“三類(lèi)空間”和“三條紅線(xiàn)”。在城市層面，進(jìn)一步落實(shí)國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，細(xì)分生態(tài)和農(nóng)村“兩類(lèi)空間”和生態(tài)保護(hù)和永久農(nóng)村地區(qū)“兩條紅線(xiàn)”，在此基礎(chǔ)上準(zhǔn)確劃定城鎮(zhèn)建成區(qū)及其邊界，從城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)效率和城鎮(zhèn)建設(shè)安全的視角劃定城鎮(zhèn)剛性增長(zhǎng)邊界和彈性增長(zhǎng)邊界，為推進(jìn)國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略服務(wù)。

4.空間要素的有效植入

國(guó)土空間規(guī)劃說(shuō)到底是空間要素的科學(xué)利用和規(guī)劃，包括政府轄區(qū)空間的有效或高效利用，也面臨更大范圍內(nèi)水、交通、環(huán)境、社會(huì)和文化資源的分享使用。有效植入這些空間要素成為國(guó)土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容。

二、國(guó)土空間規(guī)劃土地利用分類(lèi)存在的問(wèn)題

1.土地分類(lèi)體系各有不同

對(duì)于土地利用進(jìn)行分類(lèi)的目的在于提升對(duì)用地結(jié)構(gòu)和規(guī)模的合理管控，根據(jù)土地性質(zhì)來(lái)對(duì)城市用地進(jìn)行詳細(xì)劃分。雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類(lèi)具有全覆蓋的屬性，但是農(nóng)林、水域以及非建設(shè)用地基本上會(huì)被排除到總體規(guī)劃外，對(duì)于生態(tài)土地的保護(hù)缺乏足夠的重視，使得城市的發(fā)展呈現(xiàn)出無(wú)序性。另外，城鄉(xiāng)規(guī)劃土地按照空間層次來(lái)將城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)用地設(shè)為同一類(lèi)別，這必然會(huì)造成城市空間表達(dá)的協(xié)調(diào)和連接出現(xiàn)問(wèn)題。

土地利用分類(lèi)重視對(duì)農(nóng)田和耕地的保護(hù)，重視對(duì)農(nóng)林用地轉(zhuǎn)建筑用地的控制。所以，為了能夠在規(guī)劃過(guò)程中滿(mǎn)足耕地保護(hù)的目標(biāo)，需要實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)用土地更加細(xì)致的分類(lèi)，根據(jù)土地的特點(diǎn)和用途來(lái)對(duì)其進(jìn)行劃分。但對(duì)建設(shè)用地的分類(lèi)則相對(duì)更加粗糙，從而導(dǎo)致土地利用規(guī)劃難以滿(mǎn)足實(shí)際用地需求，無(wú)法設(shè)計(jì)出科學(xué)合理的國(guó)土空間分布方案，進(jìn)而造成頻繁調(diào)整的問(wèn)題。

雖然最新土地利用分類(lèi)體系為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行了調(diào)整，并最大限度的與調(diào)查分析結(jié)果進(jìn)行銜接，但因?yàn)樽陨淼囊?guī)劃體系存在局限性，導(dǎo)致土地利用分類(lèi)無(wú)法做到無(wú)縫對(duì)接，從本質(zhì)上看仍然分屬于兩個(gè)體系，從而形成了各自為政的局面，提升了國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)接的難度。

2.統(tǒng)計(jì)方式差別較大且難以協(xié)調(diào)

城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地管理有著不同的管控方式和目的性，所以存在著土地類(lèi)型定義方面的差異，使得用地標(biāo)準(zhǔn)難以進(jìn)行協(xié)調(diào)，這種差異主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，是對(duì)建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)口徑存在差異，例如在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的建設(shè)用地不包括水庫(kù)水面，而在土地管理中的建設(shè)用地卻包含了水庫(kù)水面。其次，土地管理規(guī)劃中建設(shè)用地包括了農(nóng)村居民點(diǎn)、采礦用地、獨(dú)立建設(shè)用地以及城市等。而城鄉(xiāng)規(guī)劃中的建設(shè)用地僅包括城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊這幾類(lèi)。

3.規(guī)劃效率低

因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃和土地管理規(guī)劃有著不同的土地類(lèi)型分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，所以在具體的工作中常常會(huì)發(fā)生同一地塊采用兩種地名的方式，從而導(dǎo)致其他部門(mén)進(jìn)行土地批準(zhǔn)時(shí)出現(xiàn)偏差，同時(shí)也為項(xiàng)目審批和土地調(diào)查等工作帶來(lái)極大的不便。因?yàn)閲?guó)土空間規(guī)劃土地利用分類(lèi)的內(nèi)涵存在著差異，使得空間規(guī)劃編制常常出現(xiàn)內(nèi)容重復(fù)的現(xiàn)象，同時(shí)也使得用地布局方面存在著一定的矛盾，導(dǎo)致國(guó)土空間規(guī)劃管控出現(xiàn)紊亂，大大增加了規(guī)劃管控的成本。

城鄉(xiāng)規(guī)劃中的建設(shè)用地是指規(guī)劃區(qū)域范圍中除去村鎮(zhèn)建設(shè)用地之外的建設(shè)用地，而土地管理規(guī)劃中的建設(shè)用地是指轄區(qū)內(nèi)的國(guó)有建設(shè)用地，在進(jìn)行編制和規(guī)劃的過(guò)程中，對(duì)于獨(dú)立建設(shè)用地和城鎮(zhèn)用地并沒(méi)有進(jìn)行細(xì)致的分類(lèi)，都將其定義為農(nóng)村居民點(diǎn)用地，只要不違反城市規(guī)劃條例都可以進(jìn)行城市建設(shè)?？梢?jiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理規(guī)劃之間存在較大差異性，這對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的管控造成了一定的困難。

三、國(guó)土空間規(guī)劃土地利用分類(lèi)方案研究

1.土地管理規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地對(duì)接

（1）分類(lèi)對(duì)接

土地管理規(guī)劃中的建設(shè)用地包括交通水利、城鄉(xiāng)建設(shè)以及其他用地這幾種類(lèi)別，城鄉(xiāng)建設(shè)用地包含著一定的約束性指標(biāo)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地分為居民點(diǎn)建設(shè)用地、交通設(shè)施建設(shè)用地和公共區(qū)域設(shè)施用地以及采礦和特殊用地等等，這種分類(lèi)方式主要是為了能夠?qū)?guó)土用地分類(lèi)進(jìn)行強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)類(lèi)型的對(duì)接。

所以，對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃的土地利用分類(lèi)應(yīng)仍然采用建設(shè)用地二級(jí)分類(lèi)的方式，從而有效的符合建設(shè)用地管控需求，并減少建設(shè)用地分類(lèi)級(jí)別，實(shí)現(xiàn)六個(gè)建設(shè)用地的二級(jí)分類(lèi)模式。

（2）規(guī)模對(duì)接

城鄉(xiāng)規(guī)劃土地分類(lèi)中，建設(shè)用地不包含水庫(kù)水面，而在土地管理規(guī)劃中水庫(kù)水面屬于交通水利用地類(lèi)別當(dāng)中。這也是在土地管理規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中的最大差別所在。

在土地管理規(guī)劃中，將水庫(kù)看作一種建設(shè)項(xiàng)目，為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的良好管控來(lái)將其納入到建設(shè)用地類(lèi)別中是十分合理的。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水庫(kù)無(wú)論是從功能上，還是在內(nèi)涵上都不應(yīng)被納入到建設(shè)用地中，如果將其作為建設(shè)用地來(lái)進(jìn)行管理那么將會(huì)出現(xiàn)很多的弊端。

政府為了提升建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)會(huì)將城鎮(zhèn)內(nèi)道路歸納到交通用地，并將水庫(kù)水面定位成坑塘水面從而實(shí)現(xiàn)用地規(guī)模的平衡，這對(duì)規(guī)劃編制的科學(xué)性造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。所以，更適合將水庫(kù)水面作為水域來(lái)進(jìn)行管理，納入到生態(tài)用地的范疇當(dāng)中，這對(duì)于建設(shè)水利項(xiàng)目的積極性起到了激發(fā)的作用，同時(shí)也便于更好的解決農(nóng)村的用水安全問(wèn)題。

2.農(nóng)林用地對(duì)接

我國(guó)的林地和耕地屬于不同的部門(mén)來(lái)管理，這些部門(mén)對(duì)于林地的界定方式存在一定的差別，導(dǎo)致用地管理界限并不足夠清晰，從而造成了國(guó)土空間規(guī)劃管理的混亂。

通常來(lái)看，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)無(wú)法進(jìn)行精確預(yù)測(cè)和管控，所以在地區(qū)規(guī)劃土地利用分類(lèi)時(shí)，對(duì)于農(nóng)業(yè)用地的分類(lèi)較為粗略，甚至不將其劃分為二級(jí)地的類(lèi)別當(dāng)中，僅采用農(nóng)業(yè)用地來(lái)對(duì)其進(jìn)行概括。

因?yàn)槲覈?guó)屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，人口眾多，所以需要對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)，將農(nóng)業(yè)發(fā)展土地劃分為林地、草地、耕地以及其他農(nóng)地，其中國(guó)土和林地部門(mén)之間的統(tǒng)計(jì)差異主要體現(xiàn)在園地上。園地同時(shí)具備了林地和耕地的特征，需要進(jìn)行資金和勞動(dòng)力的投入，并需要采取耕地的經(jīng)營(yíng)方式。所以國(guó)土規(guī)劃一般會(huì)將園地定義為可調(diào)整土地分類(lèi)，無(wú)論是將其歸為哪一類(lèi)都會(huì)造成規(guī)劃紊亂。

因而，應(yīng)根據(jù)土地規(guī)劃用地分類(lèi)的方式來(lái)進(jìn)行農(nóng)用地分類(lèi)，對(duì)于國(guó)土和林業(yè)部門(mén)之間存在的差異應(yīng)通過(guò)溝通的方式來(lái)解決，并且要通過(guò)共同調(diào)查的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)上的統(tǒng)一，從而對(duì)保護(hù)和管理范圍進(jìn)行明確。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，國(guó)土空間規(guī)劃的土利用分類(lèi)工作依然處于不斷發(fā)展的過(guò)程中，而為切實(shí)發(fā)揮出土地資源利用及管控實(shí)效價(jià)值，相關(guān)管理部門(mén)也應(yīng)基于地區(qū)發(fā)展實(shí)情及需求，構(gòu)建起完整的國(guó)土空間規(guī)劃的土利用分類(lèi)管理機(jī)制，強(qiáng)化土地資源利用監(jiān)管力度，堅(jiān)決貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，切實(shí)提升土地資源規(guī)劃及管理水平。