赫明鈺

(遼寧松海森林資源資產(chǎn)價(jià)格評(píng)估有限公司，遼寧 沈陽(yáng) 110031)

森林采伐限額制度是《森林法》確定的一項(xiàng)重要法律制度。實(shí)行森林采伐限額管理是控制森林資源過(guò)量消耗的重要手段。堅(jiān)持限額采伐制度，科學(xué)編制并嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)保障森林資源持續(xù)增長(zhǎng)、鞏固生態(tài)建設(shè)成果、建設(shè)美麗中國(guó)具有十分重要的意義。遼寧省于2020年完成了全省“十四五”期間年森林采伐限額編制成果，共編制年森林采伐限額總量570.7萬(wàn)m3，與“十三五”期間年森林采伐限額基本持平。采伐限額編制完成后，各級(jí)政府及相關(guān)部門將會(huì)按照省政府的要求嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)管理制度。充分了解采伐限額編制、上一個(gè)五年期采伐限額執(zhí)行以及目前采伐限額管理情況，對(duì)完善采伐限額管理制度，科學(xué)合理貫徹落實(shí)“十四五”期間年森林采伐限額，進(jìn)而保護(hù)森林資源、促進(jìn)森林資源科學(xué)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的作用。

1 “十四五”森林采伐限額編制情況

據(jù)遼寧省森林資源“一張圖”年度更新結(jié)果顯示，遼寧省林業(yè)用地總面積714.41萬(wàn)hm2，有林地551.66萬(wàn)hm2；疏林地4.01萬(wàn)hm2；灌木林地64.95萬(wàn)hm2，未成林地6.30萬(wàn)hm2，其它無(wú)立木和宜林荒山荒地87.49萬(wàn)hm2。其中林分總面積461.12萬(wàn)hm2，總蓄積量3.28億m3。其中，幼齡林、中齡林、近熟林、成熟林、過(guò)熟林面積占比分別為34.19%、22.30%、17.64%、21.17%、4.70%；其蓄積量占比分別為17.19%、29.77%、21.12%、25.87%、6.05%。

遼寧省從2019年12月開(kāi)始，正式啟動(dòng)了“十四五”期間年森林采伐限額編制工作，并作為2020年度全局重點(diǎn)工作之一。在遼寧省林業(yè)和草原局精心組織下，制定并印發(fā)了《遼寧省林業(yè)和草原局關(guān)于開(kāi)展“十四五”期間年森林采伐限額編制工作的通知》以及《遼寧省“十四五”期間年森林采伐限額編制工作方案》。在省市縣各級(jí)林業(yè)主管部門以及有編制任務(wù)的非林系統(tǒng)有關(guān)部門的精心組織和辛苦努力之下，以遼寧省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃監(jiān)測(cè)院為技術(shù)依托，初步測(cè)算出了全省“十四五”采伐限額初步結(jié)果，經(jīng)認(rèn)真審核、征求意見(jiàn)和修改，以及報(bào)送國(guó)家林業(yè)和草原局審核認(rèn)定，形成了“十四五”期間年森林采伐限額編制成果。2021年初，遼寧省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好“十四五”期間年森林采伐限額管理工作的通知》(遼政辦發(fā)〔2021〕3號(hào))。至此，遼寧省“十四五”期間年森林采伐限額編制工作全面完成。

遼寧省“十四五”期間年森林采伐限額總量為570.7萬(wàn)m3，其中天然林限額93.3萬(wàn)m3。按權(quán)屬分，“十四五”期間國(guó)有年采伐限額93.2萬(wàn)m3，非林業(yè)系統(tǒng)28.7萬(wàn)m3；按森林類別分，公益林年采伐限額199.1萬(wàn)m3，商品林年采伐限額371.6萬(wàn)m3；按采伐類型分，撫育197.3萬(wàn)m3，主伐(含公益林更新)254.7萬(wàn)m3，低產(chǎn)低效林改造53.66萬(wàn)m3，其他類型65.1萬(wàn)m3。

2 合理編制年森林采伐限額的重要性

2.1 保護(hù)森林資源，確保國(guó)土生態(tài)安全

按照消耗量不大于生長(zhǎng)量的原則，合理編制年采伐限額，通過(guò)量化指標(biāo)來(lái)管理采伐，建立并完善落實(shí)責(zé)任制，是落實(shí)限額采伐制度的基礎(chǔ)。根據(jù)編制的年限額指標(biāo)，將采伐限額執(zhí)行情況等指標(biāo)納入政府年度目標(biāo)考核體系，嚴(yán)格監(jiān)督考核，從而推動(dòng)各級(jí)政府建立保護(hù)發(fā)展森林資源長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)森林資源的保護(hù)和發(fā)展，確保森林資源面積和質(zhì)量的穩(wěn)步提升，對(duì)保護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

2.2 推進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)

年森林采伐限額編制需要統(tǒng)籌生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，需要根據(jù)本地區(qū)林業(yè)發(fā)展和森林經(jīng)營(yíng)的實(shí)際，來(lái)確定森林功能分區(qū)、森林采伐類型、森林消耗方式，這直接關(guān)系到今后五年內(nèi)森林資源結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、管理等政策的調(diào)整與落實(shí)，直接影響遼寧省森林資源總量、森林覆蓋率以及社會(huì)投資林業(yè)、森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展方向。因此，因地制宜，合理確定各地區(qū)年森林采伐限額，對(duì)全省森林資源總體質(zhì)量提升、推進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)具有十分重要的意義。

2.3 抑制亂砍濫伐等涉林違法行為

合理編制年森林采伐限額，能提升森林經(jīng)營(yíng)質(zhì)量、平衡生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)效益合理化發(fā)展，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)合法手段經(jīng)營(yíng)森林資源，避免亂砍濫伐林木現(xiàn)象的發(fā)生。在打擊亂砍濫伐等涉林違法行為時(shí)，是否憑證采伐、是否超規(guī)定限額采伐也是其判定的主要依據(jù)。合理制定年采伐限額，在總消耗量不大于生長(zhǎng)量的原則下，以維護(hù)森林生態(tài)安全為基礎(chǔ)，兼顧森林經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)需求，為其分配合理的限額指標(biāo)，是抑制森林資源過(guò)度采伐、亂砍濫伐等涉林違法行為的重要手段。

3 存在問(wèn)題

根據(jù)《遼寧省“十四五”期間年森林采伐限額編制工作方案》，國(guó)有林場(chǎng)等國(guó)有林經(jīng)營(yíng)單位的采伐限額必須以經(jīng)上級(jí)林業(yè)主管部門審核批準(zhǔn)的森林經(jīng)營(yíng)方案為基礎(chǔ)進(jìn)行編制。在合理年伐量測(cè)算時(shí)，國(guó)有林經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)以經(jīng)批準(zhǔn)的森林經(jīng)營(yíng)方案核定合理年伐量。由于一些單位森林經(jīng)營(yíng)方案編制工作比較滯后，或編制質(zhì)量較低，無(wú)法合理反映經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀。因此無(wú)法用森林經(jīng)營(yíng)方案作為合理年采伐量核定的依據(jù)，利用森林經(jīng)營(yíng)方案確定年采伐限額的方法暫時(shí)還不成熟，以國(guó)家林業(yè)和草原局統(tǒng)一編制的軟件進(jìn)行測(cè)算仍然是當(dāng)前確定采伐限額的主要方法。此外，遼寧省現(xiàn)行森林經(jīng)營(yíng)技術(shù)規(guī)程為2013年的修訂版，目前已應(yīng)用8年。經(jīng)多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，目前的森林經(jīng)營(yíng)技術(shù)規(guī)程在某些技術(shù)要求上較繁瑣，一些條款表述不是很清晰，特別是2019年新修訂《森林法》頒布后，原有《遼寧省森林經(jīng)營(yíng)技術(shù)規(guī)程》的部分內(nèi)容已不適應(yīng)不匹配新法，需要及時(shí)修訂。

4 建 議

4.1 高度重視森林資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查工作

各級(jí)政府及自然資源主管部門應(yīng)高度重視森林資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查工作，積極推動(dòng)森林資源二類調(diào)查工作。自然資源主管部門要切實(shí)擔(dān)起歷史責(zé)任，切實(shí)把森林資源基礎(chǔ)調(diào)查工作抓實(shí)、抓出成效。林業(yè)部門應(yīng)發(fā)揮技術(shù)堡壘作用，配合自然資源部門，使調(diào)查工作穩(wěn)步有序開(kāi)展，調(diào)查成果真實(shí)有效。政府督察部門應(yīng)把森林資源調(diào)查這項(xiàng)基礎(chǔ)工作列入政府督察范圍，強(qiáng)化監(jiān)督管理，切實(shí)保護(hù)國(guó)土安全。

4.2 規(guī)范并完善森林采伐相關(guān)政策制度

各級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)新修訂《森林法》的精神實(shí)質(zhì)，結(jié)合國(guó)家“放管服”改革，認(rèn)真落實(shí)遼寧省人民政府辦公廳《關(guān)于做好“十四五”期間年森林采伐限額管理工作的通知》(遼政辦發(fā)〔2021〕3號(hào))，加快推進(jìn)《遼寧森林經(jīng)營(yíng)技術(shù)規(guī)程》修訂工作，細(xì)化森林撫育、低產(chǎn)低效林改造、公益林更新的技術(shù)措施和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確使用林地采伐、非林地采伐、退耕還林采伐、公益林采伐、天然林采伐、自然保護(hù)地采伐等特殊情況下的采伐措施，明確非法采伐林木、毀壞林木的標(biāo)準(zhǔn)，明確各類采伐申請(qǐng)及所需要提供的申請(qǐng)材料。

4.3 提升林農(nóng)對(duì)森林采伐技術(shù)要求的認(rèn)可程度

加強(qiáng)對(duì)森林采伐限額管理政策的宣傳力度，積極運(yùn)用新媒體、新手段開(kāi)展宣傳。宣傳單位應(yīng)加強(qiáng)履行社會(huì)服務(wù)的職責(zé)，改變服務(wù)方式，將森林采伐限額管理政策宣傳納入社會(huì)公益宣傳范圍和年度宣傳計(jì)劃，深入基層、深入農(nóng)村，明確宣傳服務(wù)對(duì)象，有針對(duì)性地開(kāi)展宣傳，使廣大群眾理解森林資源作為具有公益性質(zhì)的自然資源，其生態(tài)效益對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大促進(jìn)作用；理解國(guó)家保護(hù)森林資源、限制采伐的政策要求；清楚采伐方式、采伐時(shí)間、采伐程序。提升林農(nóng)對(duì)森林采伐技術(shù)要求的認(rèn)可程度，減輕森林采伐管理部門與林業(yè)經(jīng)營(yíng)者在采伐經(jīng)營(yíng)管理方面的矛盾，調(diào)動(dòng)林農(nóng)營(yíng)造林積極性，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。