紀 芳

(華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074)

一、問題的提出

作為伴隨工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展而出現(xiàn)的一種新型社區(qū)形態(tài)，過渡型社區(qū)產(chǎn)生于中國獨特的城鎮(zhèn)化模式與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的時代產(chǎn)物。截至2019年，我國的城鎮(zhèn)化率已超過60%，城鎮(zhèn)化進程正在加速推進。與此同時，越來越多的以農(nóng)耕文化為基礎的鄉(xiāng)土村落走向“終結(jié)”，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代城市社會。實踐表明，這些“消失了的村落”并未被城市化社區(qū)徹底取代，而是演變?yōu)槌青l(xiāng)兩種要素并存、交叉、碰撞的過渡型社區(qū)形態(tài)，呈現(xiàn)出“非城非村、亦城亦村”[1]的特點。這種“城鄉(xiāng)混合社會結(jié)構(gòu)”[2]形塑了過渡型社區(qū)的獨特屬性，反映在經(jīng)濟形態(tài)、人口結(jié)構(gòu)、空間形態(tài)以及社會關(guān)系等方面，既不同于原來的鄉(xiāng)土村落，也不同于現(xiàn)代意義上的城市社區(qū)，對基層的治理體系和治理能力提出了新要求。

基層組織是基層治理的核心與首要環(huán)節(jié)，基層組織的建設與運行直接影響著基層治理的效果，關(guān)系到整個基層社會的秩序穩(wěn)定和國家治理任務能否有效完成?；诔青l(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)特征與制度安排，我國實行城鄉(xiāng)分治的基層治理體制，即城市社區(qū)采取“街—居體制”，農(nóng)村則采取“鄉(xiāng)村體制”。雖然居委會和村委會同為基層群眾自治組織，但二者在產(chǎn)生路徑、運行機制、基本職能以及經(jīng)濟社會基礎等方面存在顯著區(qū)別。作為一種區(qū)別于農(nóng)村和城市社區(qū)的“第三類”社區(qū)[3]，過渡型社區(qū)的基層組織建設既無法完全延續(xù)原來的“村委會”組織，也不能完全制度化地照搬城市社區(qū)的“居委會”形式。過渡型社區(qū)的基層組織建設處于基層治理轉(zhuǎn)型的十字路口，該何去何從，學界暫無定論。因此，基層組織的建設與運行成為過渡型社區(qū)治理面臨的首要問題，也是學界關(guān)注的重要學術(shù)議題。

圍繞過渡型社區(qū)的基層組織建設問題，學界主要有兩種觀點。一種是激進的“替代論”，即用城市居委會組織取代原有的村委會組織，以實現(xiàn)過渡型社區(qū)治理的城市化。相關(guān)研究認為，隨著城市化的快速推進，農(nóng)村原有的經(jīng)濟和社會邊界逐漸被打破，以集體經(jīng)濟為基礎的村社共同體隨之瓦解，“村治體制”失去了賴以維系的經(jīng)濟基礎和社會基礎，村委會必然會名存實亡。[4]按照城市化的發(fā)展進路，過渡型社區(qū)治理應以進步的現(xiàn)代城市社區(qū)治理取代傳統(tǒng)落后的農(nóng)村治理體制，以現(xiàn)代城市文明對傳統(tǒng)農(nóng)耕文明進行革命性改造，從而增進了過渡型社區(qū)的城市特質(zhì)。[5]然而，實踐中，由于城市化的不徹底性，過渡型社區(qū)治理大多形成了“村居并行”的雙軌運作模式，給過渡型社區(qū)的居委會建設帶來困境。[6]政府應通過制度安排推進村落的“徹底終結(jié)”，進而向城市轉(zhuǎn)型，在治理方面輸入城市法理理念，淡化過渡型社區(qū)的村落性，對社區(qū)組織結(jié)構(gòu)進行重組，以實現(xiàn)基層組織形態(tài)的完全城市化。[7]另一種是漸進的“整合論”，認為過渡型社區(qū)兼具城鄉(xiāng)雙重屬性，意味著作為治理載體的基層組織必然是村居兩種組織體系的銜接與整合，而非單向度的替代關(guān)系。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，大量過渡型社區(qū)都在不同程度上保留了原來的村委會組織，村委會在過渡型社區(qū)治理中扮演著經(jīng)營者、管理者和服務者等角色，具有居委會不可替代的獨特資源優(yōu)勢。[8]盡管過渡型社區(qū)通過“村改居”等方式在名義上實現(xiàn)了從“村治”到“城治”的轉(zhuǎn)型，但從社會基礎和實踐運行看，過渡型社區(qū)在相當長的一段時間內(nèi)按“村民自治”規(guī)則進行治理具有一定的合理性與必要性。[9]實踐中，村委會通過流動式治理或“合署辦公”等形式完全或部分地保留其原有的“村治”職能，為村莊的本土治理資源和內(nèi)生治理規(guī)則提供了非正式運作空間。[10]實際上，過渡型社區(qū)將在相當長的一段時間內(nèi)面臨村委會和居委會兩套組織并存的局面，過渡型社區(qū)的基層組織建設過程不是居委會對村委會的簡單替代，而是引導二者如何實現(xiàn)優(yōu)勢互補、合作共存的問題。[11]原有村級組織的延續(xù)意味著村居并行的制度安排在過渡型社區(qū)中必然發(fā)揮著某種重要的過渡性治理功能，過渡型社區(qū)的基層組織建設必須重視傳統(tǒng)村落中的治理主體和治理規(guī)則，而非重建一套全新的組織形態(tài)。[12]

總體上，這兩種觀點對于思考過渡型社區(qū)的基層組織建設都有重要啟示。“激進論”立足于過渡型社區(qū)的“未來”，以成熟的城市社區(qū)為標準，從制度建設的角度對原來的“村治”模式進行改造，并將轉(zhuǎn)型不徹底的村級組織結(jié)構(gòu)及其功能視為過渡型社區(qū)的治理障礙。雖然這種自上而下的研究視角看到了過渡型社區(qū)的演進性和發(fā)展性，卻忽視了其具有的獨特性和復雜性，結(jié)果面臨著諸多實踐悖論?；谶^渡型社區(qū)城鄉(xiāng)混合結(jié)構(gòu)的獨特性，“整合論”者認為，過渡型社區(qū)基層組織建設整合了城鄉(xiāng)兩種組織要素，具有一定的合理性，回應了過渡型社區(qū)治理的復雜性需求，為過渡型社區(qū)基層組織建設指明了方向。過渡型社區(qū)基層組織建設的核心是原來的村委會和居委會在組織人員、結(jié)構(gòu)、功能以及運行規(guī)則等方面如何重組和銜接的問題，歸根到底是原村委會組織何去何從的問題。要解決這個問題不能停留在單純的理論層面，必須回到經(jīng)驗場域，先理解過渡型社區(qū)不同基層組織形態(tài)的運作過程與實踐邏輯。筆者結(jié)合近兩年在廣東、蘇州、浙江、武漢等地的調(diào)查，主要探討過渡型社區(qū)基層組織的不同實踐形態(tài)及其類型化實踐背后所隱藏的深層次結(jié)構(gòu)因素，從而為過渡型社區(qū)基層組織建設提供經(jīng)驗思考。

二、土地開發(fā)模式與過渡型社區(qū)的實踐類型

過渡型社區(qū)是在城市化發(fā)展過程中產(chǎn)生、從農(nóng)村演變而來、向城市社會轉(zhuǎn)變但又尚未完全城市化的特殊社區(qū)形態(tài)。從發(fā)生過程看，過渡型社區(qū)有三個基本特點：一是產(chǎn)生于城市化發(fā)展的外部推動；二是從農(nóng)村脫胎而來，具有一定的“鄉(xiāng)土性”；三是向城市社會轉(zhuǎn)變，但又尚未完全融入城市，具有一定的“城市性”、發(fā)展性和不穩(wěn)定性。其中，城市化是促成過渡型社區(qū)的基礎性力量，其實質(zhì)是變農(nóng)村為城市的過程，核心在于對農(nóng)村土地資源的開發(fā)和再利用。土地開發(fā)逐漸打破了村莊原有的土地邊界、經(jīng)濟邊界和行政邊界，促進人口和經(jīng)濟要素在城鄉(xiāng)之間流動，由此形成了城鄉(xiāng)邊界模糊且城鄉(xiāng)兩種經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)混合的過渡型社區(qū)。基于不同的土地開發(fā)模式和城鎮(zhèn)化路徑，過渡型社區(qū)的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)存在顯著差異。因此，在討論過渡型社區(qū)基層組織建設之前，我們有必要對過渡型社區(qū)的實踐類型進行簡單區(qū)分。根據(jù)開發(fā)主體的不同，過渡型社區(qū)由“村”到“城”的土地開發(fā)模式主要有兩種，即集體自主開發(fā)和政府統(tǒng)籌開發(fā)，兩種模式分別形塑著兩種不同的過渡型社區(qū)形態(tài)。

(一)集體自主開發(fā)模式下的過渡型社區(qū)

土地開發(fā)是改變土地利用的形態(tài)和價值的城市化建設過程，不同的土地開發(fā)模式隱含著不同的土地開發(fā)主體、土地利用形態(tài)和土地利益分配秩序，從而形塑著過渡型社區(qū)不同的經(jīng)濟形態(tài)、空間形態(tài)和組織形態(tài)。我國《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)村土地參與市場配置需由政府以征地的形式轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，再由市場主體與政府交易獲得土地開發(fā)使用權(quán)。這種城鄉(xiāng)二元土地制度安排和政府主導的土地開發(fā)模式能夠確保土地收益“漲價歸公”，符合社會主義公有制的憲法秩序。[13]因此，政府主導開發(fā)成為當前大多數(shù)地區(qū)的主流土地開發(fā)模式。集體自主開發(fā)則主要存在于改革開放初期的沿海地區(qū)尤其是珠三角地區(qū)，外來資本的大量涌入激發(fā)了沿海地區(qū)農(nóng)村的土地開發(fā)需求，而法律層面關(guān)于土地開發(fā)管理的規(guī)章制度尚未形成，從而為集體自主開發(fā)提供了充分的運作空間。

集體自主開發(fā)以村集體為主體，主要通過租地模式，在未改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，直接以集體土地的名義參與市場配置，由此產(chǎn)生的土地增值收益主要在集體內(nèi)部分配。不同于征地模式是通過政府的征地行為將集體土地轉(zhuǎn)為國有建設用地再進行土地開發(fā)，租地模式是集體以租賃的形式將農(nóng)用地直接轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地進行開發(fā)建設，保留了土地的集體屬性。[14]這種集體主導的租地開發(fā)是市場經(jīng)濟刺激下自發(fā)的城鎮(zhèn)化行為。在工業(yè)化發(fā)展初期，集體自主開發(fā)能夠充分調(diào)動村組干部的積極性，具有靈活、高效和低成本等優(yōu)勢，極大地促進了鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展與繁榮。然而，由于缺乏行政管控和整體性發(fā)展規(guī)劃，集體主導的租地開發(fā)著眼于土地直接入市交易產(chǎn)生的巨量利益，導致土地開發(fā)過程隨意、分散和土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)極其復雜混亂以及土地利用效率不高，為后期的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和城市更新改造帶來了巨大挑戰(zhàn)。[15]

在集體自主開發(fā)模式下，農(nóng)村向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型以經(jīng)濟轉(zhuǎn)型為基礎，表現(xiàn)為土地的非農(nóng)化利用、農(nóng)民的非農(nóng)化就業(yè)以及集體經(jīng)濟的大量增加，而村莊原有的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)和文化習俗不僅沒有受到?jīng)_擊，反而通過集體利益關(guān)聯(lián)得以強化，實現(xiàn)了對農(nóng)民的再組織，有學者稱之為“都市村社共同體”[16]。雄厚的集體經(jīng)濟推動了村莊內(nèi)部社會保障福利事業(yè)的發(fā)展，逐漸形成了一種“擬單位制”的社區(qū)生活體系，增強了村民之間以及村民與集體之間的內(nèi)在聯(lián)結(jié)。正是在這一層面，有學者提出“農(nóng)民的終結(jié)并不意味著村落的終結(jié)”，村落的終結(jié)常常伴隨產(chǎn)權(quán)的變動與社會關(guān)系網(wǎng)絡的重組。[17]換言之，在集體主導的土地開發(fā)模式下，農(nóng)村向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型是以土地為核心的局部自發(fā)轉(zhuǎn)型過程，土地參與市場配置形成的增值收益又回到了集體內(nèi)部，結(jié)果強化了過渡型社區(qū)的村落屬性。盡管這類過渡型社區(qū)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、公共服務以及村民生產(chǎn)生活等方面與城市社區(qū)無異，但村民在集體認同、利益關(guān)聯(lián)以及文化觀念等方面仍然保留著濃厚的“鄉(xiāng)土性”色彩。

(二)政府統(tǒng)籌開發(fā)模式下的過渡型社區(qū)

政府統(tǒng)籌開發(fā)是當前我國城市土地開發(fā)的主導模式，主要通過征地拆遷變集體土地為國有土地，進而參與市場配置。政府主導的土地開發(fā)遵循整體性發(fā)展規(guī)劃，以成片開發(fā)、綜合開發(fā)為主，避免了土地開發(fā)的碎片化，有利于提高土地的利用效率，符合我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要。在土地利益分配方面，不同于集體自主開發(fā)模式下土地利益主要在集體內(nèi)部分配，政府統(tǒng)籌開發(fā)形成的土地利益主要在政府與農(nóng)民之間分配，且絕大部分被納入政府財政收入，形成了公共性的土地利益分配秩序。從土地開發(fā)和城鎮(zhèn)化進程看，政府主導的土地開發(fā)和城鎮(zhèn)化路徑具有時間短、速度快和強制性等特點，是一種激進的被動城鎮(zhèn)化模式，區(qū)別于集體主導下漸進的自發(fā)城鎮(zhèn)化?？傮w而言，政府統(tǒng)籌開發(fā)對村社區(qū)的影響集中體現(xiàn)在兩個方面。一是土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改變，根據(jù)土地開發(fā)程度不同呈現(xiàn)出完全國有化或部分國有部分集體所有的混合產(chǎn)權(quán)形態(tài)；二是空間結(jié)構(gòu)的變化，尤其是生活居住空間的變化，政府通過征地拆遷對失地農(nóng)民集中安置，實現(xiàn)了社區(qū)的空間重構(gòu)。換言之，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)變化是這類過渡型社區(qū)區(qū)別于集體自主開發(fā)模式下過渡型社區(qū)的核心，后者較少涉及土地產(chǎn)權(quán)與空間結(jié)構(gòu)的根本性變革。

在政府主導的土地開發(fā)模式下，農(nóng)村向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型以產(chǎn)權(quán)和空間變革為起點，表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)國有化、居住社區(qū)化和空間規(guī)整化。從村社區(qū)的角度看，由于政府開發(fā)程度的不同，過渡型社區(qū)的社會形態(tài)也有所區(qū)別。一種是整村征地拆遷形成的安置社區(qū)，原村落在物理空間上完全消失，農(nóng)民全部上樓，生產(chǎn)生活方式非農(nóng)化，原有的經(jīng)濟邊界、社會邊界、行政邊界等完全被打破，新社區(qū)儼然成為一個開放的、流動的現(xiàn)代城市社會，但農(nóng)民基于傳統(tǒng)農(nóng)耕文化所形成的思維觀念難以在短期內(nèi)完全改變，這使得此類過渡型社區(qū)仍保留一定的“弱鄉(xiāng)土性”。另一種是部分征地拆遷的村社區(qū)，即政府根據(jù)發(fā)展規(guī)劃對村落的某個部分進行征地拆遷，導致村落原有的地域邊界被打破，但由于村落沒有完全被征地拆遷，仍保留著一定的農(nóng)村形態(tài)，這使得此類過渡型社區(qū)在物理空間上呈現(xiàn)出“半城半村”的混合性特點，大多位于城鄉(xiāng)結(jié)合部。無論是整村開發(fā)的安置社區(qū)，還是局部開發(fā)的城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)，從農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型過渡都是行政力量推動下的被動城鎮(zhèn)化過程。政府可以通過制度和政策對這類過渡型社區(qū)進行“規(guī)劃性變遷”，但難以在短期內(nèi)徹底割裂集體內(nèi)部的利益關(guān)聯(lián)和傳統(tǒng)的村落文化觀念，這類過渡型社區(qū)在相當長的一段時間內(nèi)仍然保留集體經(jīng)濟和思想文化方面的“鄉(xiāng)土性”。

三、過渡型社區(qū)基層組織的實踐形態(tài)

作為從農(nóng)村轉(zhuǎn)變而來、處于轉(zhuǎn)型過渡階段的社區(qū)形態(tài)，過渡型社區(qū)沒有明確的基層組織建設路徑，國家也沒有作出統(tǒng)一的制度安排，不同地區(qū)基于土地開發(fā)的強度、城鎮(zhèn)化路徑、集體經(jīng)濟狀況以及政策執(zhí)行的差異等形成了基層組織的差異化實踐。過渡型社區(qū)基層組織建設從村委會向居委會轉(zhuǎn)變，其核心問題是兩種組織的有效銜接與組合。從實踐經(jīng)驗看，過渡型社區(qū)的基層組織形態(tài)大致有三種形式，即集體主導型、行政主導型和雙軌運作型。

(一)集體主導型組織

集體主導型組織是指過渡型社區(qū)基層組織的運行主要依托原村集體的力量，包括集體經(jīng)濟、集體認同和集體規(guī)范等。然而，集體主導并不意味著過渡型社區(qū)的基層組織是原村委會組織的簡單延續(xù)，而是以原村集體利益關(guān)聯(lián)和社會關(guān)系網(wǎng)絡為基礎的組織功能轉(zhuǎn)移，是以村組織為原型、根據(jù)治理事務體量和性質(zhì)的變化而對組織的結(jié)構(gòu)和功能進行適應性調(diào)整所形成的一種混合型組織形態(tài)，其中，原村集體力量居于主導地位?；鶎咏M織的適應性調(diào)整主要表現(xiàn)在三個方面。

一是行政建制的調(diào)整，即從行政村改為城市社區(qū)。行政建制的調(diào)整意味著過渡型社區(qū)在行政區(qū)劃上被納入了城市體系，其治理體制安排、組織運行規(guī)則、法律依據(jù)及其與基層政府的關(guān)系都將隨之變化。這種自上而下的行政建制調(diào)整無論是基于“自然城鎮(zhèn)化”的“政策確認”，還是被動城鎮(zhèn)化背后的政策誘導，至少能夠使這些具有“鄉(xiāng)土性”的過渡型社區(qū)成為名義上的城市社區(qū)。[18]

二是組織職能的擴張，即根據(jù)治理事務的復雜化擴大基層組織的職能。在鄉(xiāng)土社會階段，基層組織的治理職能主要包括協(xié)助政務、公共品供給、矛盾糾紛調(diào)解以及管理集體資產(chǎn)；隨著經(jīng)濟形態(tài)的轉(zhuǎn)變、非農(nóng)化程度的提高、集體經(jīng)濟的發(fā)展以及外來人口的大量流入，過渡型社區(qū)面臨著高密度的城市治理事務，基層組織必須予以回應和解決。

三是組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，即從簡約的扁平化組織轉(zhuǎn)變?yōu)閺碗s的層級化組織。基層組織結(jié)構(gòu)的條線化、層級化、復雜化正是組織職能擴張的結(jié)果。在鄉(xiāng)土社會階段，由于治理事務相對簡單且體量不大，不需要設置復雜的組織體系和架構(gòu)，往往只需要幾個工作經(jīng)驗豐富、群眾基礎好的村干部即可完成。然而，在“城市性”特征突出的過渡型社區(qū)，治理事務的增加及其復雜化逐漸催生出一套龐大的組織體系。

東莞XT社區(qū)是改革開放初期在集體自主開發(fā)模式下形成的過渡型村改居社區(qū)，有發(fā)達的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，外來流動人口多達8萬人，經(jīng)濟發(fā)展與大量的外來人口交織形成高密度的、復雜的治理事務，并形塑出一套類政府化的組織結(jié)構(gòu)體系。XT社區(qū)居委會共有工作人員200多人，其中，社區(qū)兩委10人，行政辦事人員90多人，治安隊50多人，網(wǎng)格員40多人，環(huán)衛(wèi)人員50人。居委會下設的職能部門包括組織紀檢辦、勞動調(diào)解辦、企業(yè)辦、綜治辦、計生婦聯(lián)辦、辦公室和財務室等，分別由兩委成員分管統(tǒng)籌。每個兩委成員相當于職能部門的分管領導，職能部門內(nèi)設主任和辦事員。整個社區(qū)基層組織就像一個小政府，職能部門之間分工明確，上下級關(guān)系呈制度化、科層化樣態(tài)。

盡管過渡型社區(qū)基層組織能夠根據(jù)治理事務和治理需求的變化進行適應性調(diào)整，呈現(xiàn)出科層化的現(xiàn)代組織特點，但其組織內(nèi)部隱含著深刻的集體性特點，且后者構(gòu)成了基層組織運行的基礎。這種集體性具體表現(xiàn)在三個方面。一是組織的人員主要來自原村籍人口，尤其是社區(qū)兩委成員必須是原村社集體成員，由原村民選舉任職；二是組織運行的經(jīng)費來自集體經(jīng)濟，集體經(jīng)濟的發(fā)展為基層治理提供了充足的經(jīng)濟資源，并賦予基層組織充分的自主性；三是組織具有明顯的“當家人”特點，即基層組織的行動邏輯主要通過發(fā)展集體經(jīng)濟來回應村民的利益訴求和公共品供給訴求，向村民負責而非對上負責。因此，集體主導型組織意味著基層組織的主體、資源和行動邏輯都面向村社內(nèi)部，延續(xù)了原村級組織的內(nèi)核，其優(yōu)勢在于能夠有效地整合、利用原有的村社集體資源，提升了基層組織的治理能力和效力，但同時也強化了基層組織的封閉性，不利于村社的整體性發(fā)展以及對土地利益的公平分配。

(二)行政主導型組織

行政主導型組織意味著基層組織的運行和治理主要依賴于行政力量而非村社的內(nèi)生力量與資源，類似于一般城市社區(qū)的基層組織形態(tài)。我國城市社區(qū)基層組織的一個重要特點是行政性，這也是社區(qū)治理的內(nèi)在屬性之一。[19]不同于農(nóng)村鄉(xiāng)土社會基于生產(chǎn)生活的自主性、厚重的熟人社會關(guān)系以及約定俗成的地方性規(guī)范而形成了一個相對獨立、完整的社會形態(tài)，城市社區(qū)是一個“不完全生活體”，缺乏自主性和內(nèi)在的資源條件。同時，作為單純的生活居住場所，社區(qū)是城市系統(tǒng)的重要功能區(qū)，社區(qū)治理深度嵌入整個城市市政系統(tǒng)，很多治理事務都需要協(xié)調(diào)政府部門來共同解決。[20]總之，作為國家的治理單元，社區(qū)基層組織是一個弱資源組織，其組織運行固然離不開行政力量的支持。行政主導型組織隱含著過渡型社區(qū)基層組織的高度“趨城化”，包括組織的產(chǎn)生、運行和行動邏輯都遵循著城市社區(qū)居委會組織的制度規(guī)則。

然而，作為從農(nóng)村脫胎而來的過渡型社區(qū)，其基層組織完全社區(qū)化的前提在于經(jīng)濟職能的剝離。這意味著，原來的集體經(jīng)濟要么完全解體或“名存實亡”，要么實行“政經(jīng)分離”由專門的股份公司負責原集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理和分配。無論哪種情況，喪失集體經(jīng)濟職能的基層組織都呈現(xiàn)出高度的城市化和社區(qū)化，其組織運行具有明顯的行政化色彩。首先，基層組織的成員(即社區(qū)工作人員)大多由基層政府選拔而非由居民群眾自下而上的選舉產(chǎn)生，具有年輕化、職業(yè)化等特點，他們不一定是本社區(qū)成員，在組織的安排下流動任職。其次，社區(qū)基層組織的運行經(jīng)費主要來自財政撥款，包括社區(qū)的日常辦公開支、社區(qū)干部的工資以及公共服務經(jīng)費，強化了社區(qū)對基層政府的依賴，社區(qū)的自主性較弱。最后，基層組織的“代理人”角色突出，由于行政主導基層組織的資源和人事權(quán)，社區(qū)基層組織的行動邏輯主要是對上負責，通過執(zhí)行上級政策任務來為居民提供服務。政務與社區(qū)事務的內(nèi)在一致性以及社區(qū)的弱資源結(jié)構(gòu)共同強化了基層組織的“對上”行動邏輯。

盡管這種行政主導型組織的結(jié)構(gòu)、功能和運行規(guī)則等與一般城市社區(qū)基層組織高度同構(gòu)，但作為保留一定“村落屬性”的過渡型社區(qū)，其基層組織并非城市居委會組織的簡單復制，而是以居委會組織為主體、不同程度地吸納了原村組織或成員，由此形成了正式的以基層行政組織為主體、以半正式和非正式的傳統(tǒng)村落社會組織為輔助的混合型組織形態(tài)。[21]由于過渡型社區(qū)從農(nóng)村脫胎而來且尚未完全城市化，必然會因其鄉(xiāng)土性質(zhì)的遺留而產(chǎn)生“剩余性事務”，處理這些事務需要依賴原鄉(xiāng)土社會的地方性知識和人情關(guān)系網(wǎng)絡等，職業(yè)化、行政化的社區(qū)干部難以應對，只能求助于原來的村干部。例如，蘇州GT社區(qū)以居委會為治理主體，同時還將原行政村中工作經(jīng)驗豐富的老干部返聘到社區(qū)處理需要與老百姓打交道的復雜性事務，將那些有群眾威望但不愿進社區(qū)的退休村干部返聘，以處理矛盾糾紛和相關(guān)的政策解釋類工作。這些老干部以半正式的身份參與社區(qū)日常治理，擅長講感情、擺道理和做群眾工作，成為過渡型社區(qū)有效治理的潤滑劑。

(三)雙軌運作型組織

不同于集體主導型組織或行政主導型組織以村組織或社區(qū)為主體與核心，過渡型社區(qū)是根據(jù)治理事務的性質(zhì)特征和治理資源條件不同程度地吸納現(xiàn)代城市社區(qū)組織或原村組織的部分要素形成的混合型組織形態(tài)，在雙軌運作型組織中原村委會和社區(qū)居委會兩套組織體系并存。雙軌運作型組織意味著原來的村委會沒有完全撤銷，同時又成立了新的社區(qū)居委會；村委會主要處理原來的村務，居委會則主要承擔居民服務。雙軌型組織的合理性和必要性與過渡型社區(qū)所處的轉(zhuǎn)型階段有關(guān)，主要包括兩種情況。

一是過渡型社區(qū)處于轉(zhuǎn)型初期的開發(fā)階段，部分區(qū)域通過征地拆遷實現(xiàn)了城市化，而那些規(guī)劃范圍以外的區(qū)域則依然保留著農(nóng)村形態(tài)，從而形成了“半城半村”的社會形態(tài)。由于這類過渡型社區(qū)還有部分未被征地拆遷的農(nóng)民和未被征收的農(nóng)用地，因而村委會組織無法撤銷。同時，政府對那些被征地拆遷的農(nóng)民進行集中安置，新社區(qū)的居民來自不同的行政村，無法由原來某個單一的村委組織承擔新社區(qū)的治理事務，只能成立新的居委會組織。村委會依然按照村治體制運行，新的社區(qū)居委會則在行政支持下按城市社區(qū)組織體制運行，二者既相對獨立，又在服務對象和具體職能上有所交叉。這種村居并行的組織形態(tài)將在相當長的一段時間內(nèi)存在，因而社區(qū)治理需要在原村委組織與新的社區(qū)組織之間建立有效的溝通協(xié)作機制。

二是過渡型社區(qū)完全開發(fā)后面臨著村轉(zhuǎn)居的組織過渡階段，新的社區(qū)居委會已成立，原村委會基于部分剩余事務沒有完成而無法完全退出，由此形成了村居并行的雙軌組織形態(tài)。不同于前一種村居并行的組織形態(tài)因農(nóng)村尚未完全開發(fā)而具有一定的長期性，這類村居并行的雙軌型組織是為了實現(xiàn)從村委會到居委會的順利轉(zhuǎn)換而采用的臨時過渡形式，村委會的延續(xù)是為了實現(xiàn)基層組織的平穩(wěn)過渡。如紹興BH村，該村已完成了拆遷安置和農(nóng)民上樓，在物理空間上融入了城市，但村委會建制尚未撤銷，主要處理與村民相關(guān)的內(nèi)生性事務，如集體經(jīng)濟分配、集體資產(chǎn)管理和矛盾糾紛調(diào)解等。同時，該村正在籌建社區(qū)居委會，社區(qū)干部全部由街道選聘調(diào)派，主要處理行政性事務和政策性服務。在這一村居并行的組織體系中，原村委組織處于退場狀態(tài)，社區(qū)居委會則處于入場狀態(tài)，兩種組織體系并存使得基層組織既能夠有效地完成行政任務，又能夠充分地發(fā)揮原村社組織的資源優(yōu)勢，從而維護社區(qū)在轉(zhuǎn)型階段的秩序穩(wěn)定，促進基層組織的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。

雙軌運作型組織是介于集體主導型組織和行政主導型組織之間的一種基層組織形態(tài)。相對于單一的集體主導型組織或行政主導型組織，雙軌型組織的優(yōu)勢在于可以整合利用村居兩種組織體系的治理資源，以有效地回應過渡型社區(qū)基于城鄉(xiāng)混合社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的復雜性治理需求，其弊端在于組織運行成本較高，并且在權(quán)責不清、缺乏有效的溝通機制的情況下，村居并行反而容易引發(fā)組織之間的扯皮和矛盾。因此，雙軌運作型組織對于那些保留大量“村務”以及處于組織轉(zhuǎn)型階段的過渡型社區(qū)而言具有一定的必要性，而對于那些城市化轉(zhuǎn)型程度比較高的過渡型社區(qū)，應盡量以居委會代替原村委會。

四、過渡型社區(qū)基層組織類型化實踐的運作基礎

過渡型社區(qū)具有豐富而復雜的實踐內(nèi)涵，其基層組織的實踐形態(tài)具有多樣性。然而，實踐的復雜性和多樣性并不意味著經(jīng)驗雜亂無章，而是隱含著深刻的內(nèi)在規(guī)律，過渡型社區(qū)的基層組織轉(zhuǎn)型同樣遵循某些內(nèi)在的規(guī)律。大體而言，過渡型社區(qū)的基層組織實踐主要受制于三方面因素，即集體經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)和行政力量的強弱，三者共同構(gòu)成了基層組織運行的經(jīng)濟基礎、社會基礎和制度基礎。那么，這三方面因素如何在微觀層面影響過渡型社區(qū)的基層組織選擇？這需要探討過渡型社區(qū)不同組織形態(tài)背后所隱藏的內(nèi)在基礎與作用機制。

(一)經(jīng)濟基礎：土地產(chǎn)權(quán)秩序

基層組織的實踐形態(tài)首先與其土地產(chǎn)權(quán)秩序相匹配。我國城市社區(qū)和農(nóng)村實行不同的土地產(chǎn)權(quán)制度安排，城市土地為國家所有，農(nóng)村土地為集體所有(即部分勞動群眾共同所有)。相應地，城市社區(qū)成立居民委員會，具有開放性，為所有城市居民提供公共服務；而農(nóng)村則成立村民委員會，具有一定的封閉性，只為本村戶籍人口提供服務。作為一種“半城市化社區(qū)”，過渡型社區(qū)由“村”向“城”的轉(zhuǎn)型過渡以土地的非農(nóng)化利用為起點。土地開發(fā)過程往往伴隨著大量的利益分配與產(chǎn)權(quán)秩序的重新調(diào)整，不同的土地開發(fā)模式對土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)和利益分配秩序產(chǎn)生著不同的影響。

首先，集體自主開發(fā)不僅意味著大量的土地利益在集體內(nèi)部分配，而且意味著原有的產(chǎn)權(quán)秩序沒有發(fā)生根本變化，即農(nóng)地非農(nóng)化利用形成的集體資產(chǎn)和經(jīng)濟收益屬于集體成員共有。這種集體共有的產(chǎn)權(quán)秩序和土地利益分配秩序強化了村社集體內(nèi)部的利益關(guān)聯(lián)和村民對集體的利益預期，為集體組織的存續(xù)提供了價值合理性。同時，發(fā)達的集體經(jīng)濟為集體組織的運行提供了充足的經(jīng)濟資源，賦予基層組織以強大的自主行動能力。因此，在那些由集體自主開發(fā)形成的過渡型社區(qū)，由于土地產(chǎn)權(quán)秩序沒有發(fā)生根本改變，加之集體內(nèi)部利益的關(guān)聯(lián)高度緊密，集體經(jīng)濟高度發(fā)達，比較容易形成集體主導型組織形態(tài)。換言之，集體主導的土地產(chǎn)權(quán)秩序和內(nèi)部導向的利益分配秩序是集體主導型組織運行的經(jīng)濟基礎。

其次，在政府統(tǒng)籌開發(fā)模式下，基于土地開發(fā)程度的不同，原集體產(chǎn)權(quán)秩序的變化也有所區(qū)別。在整體開發(fā)的情況下，集體土地產(chǎn)權(quán)完全國有化，土地利益大部分被納入政府財政收入，集體只能獲得少量的補償，村社原有的利益關(guān)聯(lián)被削弱。同時，整體性開發(fā)產(chǎn)生的空間轉(zhuǎn)移會導致社會關(guān)系網(wǎng)絡的重組和社會資本的流失，原有的社會共同體瓦解，治理需求也隨之發(fā)生改變。這些都為政府輸入新的基層組織——社區(qū)居委會——提供了可能性空間。新組織的運行依賴政府扶持，在社區(qū)與居民之間重塑著一種開放性的公共服務關(guān)系。簡言之，國家主導的產(chǎn)權(quán)秩序逐漸瓦解了村社集體性的內(nèi)在基礎，基層組織的職能、定位和性質(zhì)發(fā)生了變化，比較容易形成政府主導型組織形態(tài)。然而，在局部開發(fā)情況下，過渡型社區(qū)原有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)只發(fā)生了部分變化，大部分仍保留著原有的集體產(chǎn)權(quán)秩序，由于在原有的產(chǎn)權(quán)制度安排下經(jīng)濟社會形態(tài)沒有發(fā)生根本變化，因此基層組織就會繼續(xù)保留原有的組織形式。

(二)制度基礎：行政介入力度

雖然我國基層組織是群眾自治組織，但其自治行為是在黨和政府的領導下進行的；同時，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，無論是村委會還是居委會，都要協(xié)助基層政府完成相應的政務性工作。因此，基層組織的建設和運行不僅受制于村社內(nèi)部的經(jīng)濟社會條件，還與政府的行政介入緊密相關(guān)。尤其是對過渡型社區(qū)而言，其基層組織建設不完全是城市化自然發(fā)展的結(jié)果，更是政府行政規(guī)劃的“強制性變遷”。行政介入的力度及其方式影響著過渡型社區(qū)基層組織的制度合法性，即過渡型社區(qū)在名義上究竟是保留行政村建制還是改為城市社區(qū)建制。具體而言，政府一般通過政策和資源的輸入影響著過渡型社區(qū)的基層組織建設。通過“村改居”或“撤村并居”等政策的實施能夠促進過渡型社區(qū)基層組織由村委會向居委會的制度身份轉(zhuǎn)型。然而，如果缺乏相應的資源配套，“居委會”的職能無法隨之轉(zhuǎn)變，村改居就只能成為一種名義上的城市社區(qū)。因此，作為居委會組織運行的經(jīng)濟基礎，資源輸入直接影響著基層組織職能的發(fā)揮。

總體上，當行政介入力度比較大時，過渡型社區(qū)的基層組織比較容易實現(xiàn)從村委會向城市社區(qū)居委會的轉(zhuǎn)型。當行政介入的力度比較弱時，過渡型社區(qū)傾向于保持原來的集體組織形態(tài)。然而，盡管政府可以通過行政力量來促進基層組織轉(zhuǎn)型，但基層社會并非完全被動地接受政府的規(guī)劃性改造。當政府的政策和資源的輸入與過渡型社區(qū)的內(nèi)在基礎不匹配時，通過單向度的行政介入形成的基層組織難以發(fā)揮出有效的治理效能。比如，在過渡型社區(qū)的經(jīng)濟社會基礎沒有發(fā)生根本改變的情況下，政府強制性要求“村改居”并不會產(chǎn)生預期的政策效果。也就是說，行政介入可以完成基層組織制度身份的轉(zhuǎn)變，但轉(zhuǎn)型后的基層組織未必能夠適應過渡型社區(qū)的實踐需求并實現(xiàn)治理有效。

(三)社會基礎：經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)

經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)通過形塑基層治理的事務特征來影響過渡型社區(qū)基層組織的類型化實踐。基層治理事務具有兩種基本屬性，即數(shù)量和性質(zhì)。[22]在不同的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)下，基層治理事務的數(shù)量和性質(zhì)有很大的差別，對基層組織形態(tài)的要求也有所不同。一般而言，社區(qū)的經(jīng)濟形態(tài)決定了治理事務的數(shù)量規(guī)模，社會關(guān)系結(jié)構(gòu)則決定了治理事務的復雜程度?？傮w來說，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，人口密集，治理事務的密度比較大；隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會關(guān)系日益理性化，基于熟人社會的情感關(guān)聯(lián)減弱，治理事務較少涉及復雜的人情關(guān)系，即治理事務脫嵌于原有的熟人社會。這種具有工業(yè)經(jīng)濟且社會關(guān)系簡單的過渡型社區(qū)需要一套結(jié)構(gòu)復雜且職能完整的基層組織體系與之相匹配。由于中西部城郊農(nóng)村沒有工業(yè)經(jīng)濟，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟未完全解體且農(nóng)業(yè)人口未完全轉(zhuǎn)移的情況下，這類過渡型社區(qū)原有的熟人社會關(guān)系沒有完全解體，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也未發(fā)生根本改變。然而，隨著經(jīng)濟邊界的開放、流動人口的增加，人口結(jié)構(gòu)日益復雜化，這類過渡型社區(qū)就會在原集體組織的基礎上對組織結(jié)構(gòu)和職能進行適應性調(diào)整，以回應治理需求的變化。而對于那些集體經(jīng)濟瓦解、完全城市化的過渡型社區(qū)而言，其與一般城市社區(qū)無異，治理事務主要涉及居民與政府以及居民與市場之間的關(guān)系，原村民之間以及村民與集體之間的關(guān)系瓦解，社區(qū)不用承擔經(jīng)濟職能，只需為轄區(qū)居民提供基本公共服務，這類過渡型社區(qū)可以直接參照城市居委會的組織形式進行管理。

綜上所述，過渡型社區(qū)的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)直接決定著基層組織所要回應的治理需求，影響著基層組織的結(jié)構(gòu)與職能。當過渡型社區(qū)的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)復雜化，治理事務相對比較多，就需要配備結(jié)構(gòu)復雜的層級化組織體系；當過渡型社區(qū)的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)相對簡單、治理事務比較規(guī)整時，我們就可以通過規(guī)則和技術(shù)進行治理，基層組織結(jié)構(gòu)也就相對簡約。

五、結(jié)論與討論

長期以來，作為國家治理的基礎性環(huán)節(jié)，基層組織的建設與運行都是在國家法律制度的指引下進行的。鑒于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，我國城鄉(xiāng)基層治理實行兩種不同的組織管理模式，即村委會和居委會，二者作為基層群眾自治組織分別遵循著不同的規(guī)章制度和組織運行邏輯。然而，對于城鎮(zhèn)化進程中形成的兼具城鄉(xiāng)兩種形態(tài)特征的過渡型社區(qū)而言，究竟該實行何種治理制度和組織形式，國家并沒有作出統(tǒng)一的制度安排，學界也尚未形成一致的結(jié)論。從城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型和組織變遷的邏輯看，過渡型社區(qū)從鄉(xiāng)村共同體向城市單元的轉(zhuǎn)型過渡應當完成基層組織從村委會向居委會的轉(zhuǎn)變。實踐中，大多數(shù)地區(qū)通過“村改居”“撤村并居”等政策推進這類社區(qū)的基層組織轉(zhuǎn)型。然而，實踐表明，這一轉(zhuǎn)型過程并不是單純的組織更替所能完成的，簡單粗暴地將城市社區(qū)的居委會模式移植到社會形態(tài)復雜的過渡型社區(qū)常常面臨著諸多不適應，也難以有效地回應過渡型社區(qū)的治理需求。因此，過渡型社區(qū)基層組織應如何建設就成為過渡型社區(qū)治理需要回應的首要問題。

作為一種從農(nóng)村脫胎而來兼具城鄉(xiāng)雙重屬性特征的社區(qū)形態(tài)，過渡型社區(qū)的基層組織建設既要考慮其村落屬性所衍生的剩余事務需求，又要考慮城市化發(fā)展帶來的新的治理需求。實際上，大多數(shù)過渡型社區(qū)的基層組織都是根據(jù)轉(zhuǎn)型發(fā)展不同階段的治理事務和需求的變化而逐漸調(diào)整形成的混合型組織。大體而言，過渡型社區(qū)的基層組織存在集體主導型、行政主導型和雙軌運作型三種實踐形態(tài)。集體主導型組織是指具有強集體關(guān)聯(lián)(包括經(jīng)濟關(guān)聯(lián)和社會關(guān)聯(lián))的過渡型社區(qū)以村委會為原型并根據(jù)治理事務和需求變化對組織結(jié)構(gòu)和功能進行適應性調(diào)整的混合型組織形態(tài)。行政主導型組織是指集體關(guān)聯(lián)瓦解的過渡型社區(qū)依托行政力量進行組織重建所形成的以正式基層行政組織為主體、以半正式或非正式的村落組織或個人為輔助的混合型組織。雙軌運作型組織是指村居兩套組織體系并存且兩種組織運行相對獨立又相互協(xié)作配合的一種組織形態(tài)。不同的組織形態(tài)分別適用于過渡型社區(qū)不同的實踐類型，而區(qū)分這一類型化實踐的主要因素包括以土地產(chǎn)權(quán)秩序為核心的經(jīng)濟基礎、以行政介入為核心的制度基礎以及基于經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)形成的社會基礎。

作為一種由“村”向“城”轉(zhuǎn)型過渡的特殊社區(qū)形態(tài)，過渡型社區(qū)具有不穩(wěn)定性和基于城鄉(xiāng)混合產(chǎn)生的復雜性，從而賦予過渡型社區(qū)以豐富的實踐內(nèi)涵和基層組織形態(tài)的多樣性。因此，對于處于基層治理轉(zhuǎn)型十字路口的過渡型社區(qū)，我們不應單純地從理論角度探討其基層組織如何轉(zhuǎn)型，而是要深入實踐、立足于過渡型社區(qū)由“村”向“城”轉(zhuǎn)變的整體性視角來分析基層組織的轉(zhuǎn)型與建設問題，進而揭示出影響基層組織轉(zhuǎn)型與建設的一般性因素。從這個角度講，本研究旨在為過渡型社區(qū)的基層組織建設提供新的分析思路，以拓展和豐富人們對過渡型社區(qū)治理的認識。對于過渡型社區(qū)基層組織的類型化實踐如何影響基層治理效能等問題則需要進一步研究與探討。