張潔 董梅*（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)）

一、營商環(huán)境改革下破產(chǎn)重整的法治化路徑

“放管服”的持續(xù)深入、2019年10月8日國務(wù)院第66次常務(wù)會(huì)議通過了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》、2020年1月1日起《外商投資法》正式施行、全年超2萬億元的更大規(guī)模減稅降費(fèi)等一系列動(dòng)作都顯示了我國大力推進(jìn)優(yōu)化營商環(huán)境的改革。中國營商環(huán)境在全球排名第31位，相比去年大幅上漲了15位，已連續(xù)兩年成為全球營商環(huán)境提升幅度最大的10個(gè)經(jīng)濟(jì)體之一。根據(jù)《世界銀行2019年?duì)I商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》顯示，在“辦理破產(chǎn)”一項(xiàng)中，中國在全球位居第61名。但實(shí)踐中破產(chǎn)制度社會(huì)預(yù)期不斷落空，風(fēng)險(xiǎn)顯著增加，想要扭轉(zhuǎn)這一局勢(shì)，規(guī)范和完善破產(chǎn)制度是協(xié)調(diào)法治與市場(chǎng)關(guān)系的有效途徑，也是呼應(yīng)“法治是最好的營商環(huán)境”理念的必然選擇。

當(dāng)下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)尤為激烈，必然會(huì)淘汰不適應(yīng)市場(chǎng)，不具有發(fā)展能力的企業(yè)。首要難題是如何協(xié)助這些企業(yè)安全退出，從這一經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀來看，則需要依靠法治的力量，借助破產(chǎn)制度，尤其是完善破產(chǎn)重整制度，實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)企業(yè)價(jià)值的最大化。眾所周知，重整制度是目前優(yōu)化企業(yè)現(xiàn)有資源，破除債務(wù)危局最有效的法律制度之一。近年來我國聚焦振興發(fā)展大局，不斷增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、提升服務(wù)效能，著力營造法治化、便利化、可預(yù)期的營商環(huán)境，在健全優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)退出機(jī)制的當(dāng)前形勢(shì)下，國家致力于“去產(chǎn)能”、處置“僵尸企業(yè)”，重整承擔(dān)著重大的使命和責(zé)任，也越來越得到大眾的重視。重整制度在利益最大化的原則下公平地保護(hù)了全體債權(quán)人的利益，及時(shí)恢復(fù)了企業(yè)生產(chǎn)，穩(wěn)定了社會(huì)秩序，在實(shí)踐中能否正確和有效實(shí)施十分重要。在逐步推進(jìn)的重整實(shí)踐探索中不難發(fā)現(xiàn)仍舊存在一些突出的問題，主要表現(xiàn)為：重整的社會(huì)認(rèn)同度低，有關(guān)重整的法律條文基本上都是程序性規(guī)定，沒有對(duì)重整的準(zhǔn)確定義；在重整實(shí)踐中，存在重整程序和“強(qiáng)裁”制度被濫用，管理人履職情況不佳等。由于對(duì)重整重視不夠、應(yīng)用不足等問題的存在，導(dǎo)致更多關(guān)于重整的質(zhì)疑、重整審判效果不彰，重整制度也難以落實(shí)。為了正確運(yùn)用破產(chǎn)重整制度，使之能全面發(fā)揮拯救困境企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化營商環(huán)境，亟須完善現(xiàn)行的重整制度。

二、對(duì)破產(chǎn)重整制度的深思

（一）觀念制約破產(chǎn)重整制度的施行

社會(huì)對(duì)破產(chǎn)重整的誤解使破產(chǎn)重整工作面臨重重困難，舉步維艱?；趦?yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)法則，大量經(jīng)營者通過破產(chǎn)程序退出市場(chǎng)是常見的現(xiàn)象，但受陳舊司法觀念下形成的長(zhǎng)期實(shí)踐模式的影響，大眾對(duì)破產(chǎn)的認(rèn)知不理想，實(shí)踐中依然存在“談破色變”的想法。主要表現(xiàn)為：其一，對(duì)破產(chǎn)重整的模糊認(rèn)識(shí)及片面理解重整拯救功能。大多數(shù)經(jīng)營者對(duì)破產(chǎn)重整存在質(zhì)疑甚至抵觸心理，寧愿讓企業(yè)“赴死”，也不選擇“再生”的理性道路；有的債務(wù)人或管理人僅將重整作為減債和權(quán)益調(diào)整的工具，因此將重整的目標(biāo)定位為確保債務(wù)人企業(yè)本身的存續(xù)，從而忽略對(duì)企業(yè)經(jīng)營理念，管理方式等作出改善，偏離了重整制度的基本目標(biāo)。其二，重整與和解制度之間界限模糊，乃至有吞并破產(chǎn)和解的情形，未能實(shí)現(xiàn)其真正的價(jià)值。其三，將破產(chǎn)重整理解為破產(chǎn)。消極對(duì)待破產(chǎn)重整，不利于破產(chǎn)制度的健康發(fā)展。

（二）重整程序的局限性

重整程序具有優(yōu)先性，措施多樣化、較大自由裁量權(quán)、涉及權(quán)利人利益廣等特點(diǎn)。但因自身和多種因素的限制，重整程序也有局限性。一方面，重整的成本比較昂貴。企業(yè)一旦進(jìn)行破產(chǎn)重整不僅需要承擔(dān)訴訟費(fèi)、管理人報(bào)酬以及執(zhí)行事務(wù)的費(fèi)用等，還需支付重整期間因相關(guān)事項(xiàng)造成的損失的費(fèi)用等。由此可見，重整成本的高低不僅不能將處于財(cái)務(wù)困境的企業(yè)復(fù)興，還會(huì)導(dǎo)致企業(yè)直接走向消亡。另一方面，破產(chǎn)重整程序繁瑣，涵蓋復(fù)雜的法律關(guān)系，再加之重整計(jì)劃的制定及批準(zhǔn)耗時(shí)過長(zhǎng)，在一定程度上限制了企業(yè)高效的運(yùn)營。甚至還有部分地方政府將未達(dá)重整條件的企業(yè)，任意納入重整程序，肆意濫用重整機(jī)制，造成重整程序的空轉(zhuǎn)，浪費(fèi)司法資源，損害債權(quán)人甚至是社會(huì)利益。

（三）制定與批準(zhǔn)重整計(jì)劃的法律問題

重整得以啟動(dòng)并依法開展的前提和基礎(chǔ)是制定與批準(zhǔn)重整計(jì)劃草案，這是司法審查介入的階段，也是有效發(fā)揮重整功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但這一階段仍存在很多值得深究的問題。其一，管理人或者債務(wù)人制定重整計(jì)劃時(shí)不免出現(xiàn)過于考慮自身特殊利益，反而不關(guān)注企業(yè)經(jīng)營困難，資不抵債的根源問題，也沒有針對(duì)企業(yè)實(shí)際近況制定符合經(jīng)營策略改變困局的有效方案。企業(yè)在這種情形下僅化解了表面的債務(wù)危機(jī)，卻沒有解決企業(yè)根本問題，此乃治標(biāo)不治本，重整也就無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)營救贖的功能。其二，重整程序本質(zhì)上是債權(quán)人、債務(wù)人及其他利害關(guān)系人利益沖突的表現(xiàn)，如何緩解各方主體的利益沖突也是法院在審核重整計(jì)劃時(shí)需要考慮的因素之一。其三，產(chǎn)生法律效力的重整計(jì)劃草案要求經(jīng)法院的批準(zhǔn)。批準(zhǔn)又分為正常批準(zhǔn)和強(qiáng)制批準(zhǔn)兩種。我國對(duì)于正常批準(zhǔn)實(shí)施形式審查，太過表面，并且沒有做明確規(guī)定，這既缺少法院的實(shí)際且理性的判斷，增加重整風(fēng)險(xiǎn)，更不利于調(diào)動(dòng)各方當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)重整成功的積極性；強(qiáng)制批準(zhǔn)主要針對(duì)的是未獲得部分表決組通過的重整計(jì)劃草案，《企業(yè)破產(chǎn)法》第八十七條為法院運(yùn)用強(qiáng)制批準(zhǔn)賦予較多的自由裁量權(quán)，但是其本身作為司法公權(quán)力，過多地干預(yù)會(huì)使各方利益失調(diào)，激化矛盾。

（四）破產(chǎn)重整計(jì)劃執(zhí)行的立法缺位

重整計(jì)劃的制定，批準(zhǔn)環(huán)節(jié)固然重要，但始終是“紙上談兵”，執(zhí)行是將重整計(jì)劃付諸實(shí)踐。單從對(duì)重整計(jì)劃執(zhí)行制度的規(guī)定來看，可謂十分粗糙簡(jiǎn)陋，如此復(fù)雜且重要的執(zhí)行制度僅用6個(gè)條文予以規(guī)定，很難滿足實(shí)踐發(fā)展的需要，長(zhǎng)此以往，將會(huì)背離重整制度設(shè)立的初衷。

重整計(jì)劃要在不斷變動(dòng)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中執(zhí)行下去，通常會(huì)遇到國家政策調(diào)整與法律朝令夕改等其他特殊事由，以致不能或難以執(zhí)行。按照《企業(yè)破產(chǎn)法》第九十三條規(guī)定，此時(shí)應(yīng)終止重整計(jì)劃的執(zhí)行，宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)。一個(gè)企業(yè)本身具有重整價(jià)值，當(dāng)發(fā)生不可歸責(zé)于債務(wù)人的外部客觀事由導(dǎo)致重整計(jì)劃難以執(zhí)行而被迫宣告破產(chǎn)清算，一概如此處理，明顯不合理，不免過于機(jī)械化，處理方式過于剛性和簡(jiǎn)單，既不利于挽救困境的企業(yè)，也不符合實(shí)踐發(fā)展的需要。

我國《企業(yè)破產(chǎn)法》第八章對(duì)重整作了專門規(guī)定，并沒有對(duì)重整計(jì)劃的執(zhí)行期限作出明確、具體規(guī)定，這會(huì)造成重整執(zhí)行無故拖延現(xiàn)象頻發(fā)，法律上應(yīng)當(dāng)對(duì)重整計(jì)劃執(zhí)行期限有所規(guī)定，從而更好地督促執(zhí)行主體積極履行相應(yīng)職責(zé)，切實(shí)保護(hù)好債權(quán)人的合法利益。綜上所述，我國破產(chǎn)重整執(zhí)行的法律制度存在諸多立法空白和問題，值得研究。

（五）管理人的法律問題

管理人作為監(jiān)督重整順利開展的法定機(jī)關(guān)，發(fā)揮著重要作用，對(duì)重整的成功與否有著不可推卸的責(zé)任。管理人在債權(quán)人與債務(wù)人的利益沖突中履行職責(zé)，是最弱勢(shì)的一方，因此管理人在盡職盡責(zé)的同時(shí)還要防范自身可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)。破產(chǎn)程序開始后，管理人對(duì)破產(chǎn)事物行使全面的管理，并附具體的責(zé)任，職責(zé)范圍非常廣泛，但不少職責(zé)內(nèi)容仍是抽象性、概括性規(guī)范，還附有兜底性的“其他職責(zé)”。

從管理人制度的實(shí)施情況來看，管理制度設(shè)計(jì)中缺乏制約力量和措施，仍存在管理人的專業(yè)水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)和責(zé)任心不高現(xiàn)象，缺乏規(guī)范的選任方式。作為管理、處置破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的法定機(jī)關(guān)，在善盡其責(zé)的情況下，也將獲得同等的報(bào)酬。管理人報(bào)酬不僅可以激勵(lì)管理人努力工作，也是管理人履行職責(zé)的必要保障條件之一，但實(shí)踐中管理人報(bào)酬規(guī)定過于僵硬，成本過高，而管理人職責(zé)范圍廣，工作量大與報(bào)酬比例不相稱，管理人行業(yè)人才缺失。

三、完善我國破產(chǎn)重整制度

（一）提倡優(yōu)秀的重整文化

破產(chǎn)法的實(shí)施依賴于破產(chǎn)中的各方利害關(guān)系人和社會(huì)各級(jí)的認(rèn)可和支持。當(dāng)面臨破產(chǎn)命運(yùn)的企業(yè)家們開始認(rèn)清破產(chǎn)重整的實(shí)際功能、充分了解重整的最終目的時(shí)，破產(chǎn)重整才真正具有了普遍實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)與條件，才能發(fā)揮更大的功能。首先，要不斷更新重整觀念。在政府積極提倡優(yōu)化營商環(huán)境的背景下，著力拯救困境企業(yè)的破產(chǎn)重整制度能否順利實(shí)施先取決于社會(huì)觀念的更新，轉(zhuǎn)化對(duì)重整的錯(cuò)誤觀念，讓大眾深刻理解重整的價(jià)值和功能。重整不是洪水猛獸，它是人類智慧的結(jié)晶，能夠幫助企業(yè)渡過難關(guān),與此同時(shí)也要保持理性的認(rèn)識(shí)，重整制度的適用具有條件，并非是所有困境企業(yè)的唯一選擇。其次，重整制度不僅要在理念上是先進(jìn)的，還要進(jìn)行推廣，要通過不懈的宣傳，加深社會(huì)群體對(duì)破產(chǎn)重整印象，從而理性面對(duì)破產(chǎn)，熟稔運(yùn)用破產(chǎn)重整制度化解風(fēng)險(xiǎn)，恢復(fù)生機(jī)。

（二）完善重整程序

為了節(jié)約司法程序成本，提高重整程序效率，首先困境企業(yè)要抓住啟動(dòng)重整程序時(shí)機(jī)，應(yīng)建立一套科學(xué)、合理的重整評(píng)估指導(dǎo)機(jī)制，并且采用簡(jiǎn)明、便捷的方式給予指引，為企業(yè)重整設(shè)立行動(dòng)指南，保障各方當(dāng)事人以快速方式進(jìn)入重整程序。為了保證重整程序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，又要強(qiáng)化重整程序信息透明度，建立一套完整的信息披露制度。就重整程序繁瑣的問題，既要增加簡(jiǎn)易程序還要制定司法解釋，給破產(chǎn)企業(yè)提供實(shí)踐指導(dǎo)，推動(dòng)企業(yè)破產(chǎn)案件審理。在企業(yè)破產(chǎn)重整案件中，法院占據(jù)首席地位，要盡量杜絕行政干預(yù)，注重司法獨(dú)立性，同時(shí)確立重整程序的標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)防程序?yàn)E用。此外，隨著重整理念的變遷以及對(duì)重整制度目的認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變，預(yù)重整制度如雨后春筍般拔地而起，這種結(jié)合庭外重組與破產(chǎn)重整的重整模式，對(duì)促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營實(shí)質(zhì)上的復(fù)興具有重要意義。

（三）重整計(jì)劃制度的完善

重整計(jì)劃草案體現(xiàn)利害關(guān)系人的真實(shí)意思，重整計(jì)劃的制定和批準(zhǔn)環(huán)節(jié)是重整得以延續(xù)的關(guān)鍵。重整計(jì)劃從無到有，期間包括各方法律主體，牽涉多種法律關(guān)系，為了使重整計(jì)劃草案符合現(xiàn)行法律法規(guī)，首先必須強(qiáng)調(diào)程序和內(nèi)容的合法性。第一，管理人在制定重整計(jì)劃前需要全面調(diào)查和分析企業(yè)營業(yè)模式、財(cái)務(wù)狀況及盈利能力等；在債務(wù)人制定的情形下，債務(wù)人要時(shí)刻保持理性，遵守重整的相關(guān)規(guī)定；人民法院也要指導(dǎo)管理人調(diào)整思路、調(diào)整重整計(jì)劃草案的內(nèi)容，以此保證重整的可行性和必要性。第二，破產(chǎn)案件普遍較為復(fù)雜，重整計(jì)劃的制定中應(yīng)該協(xié)調(diào)管理人、債權(quán)人及債務(wù)人的關(guān)系，加強(qiáng)溝通，促使信息傳遞，才能避免重整制度的運(yùn)行偏離制度設(shè)計(jì)初衷，幫助債務(wù)人企業(yè)走出經(jīng)營困境。

（四）落實(shí)重整計(jì)劃的執(zhí)行

基于不因歸責(zé)于個(gè)人的事由致使重整計(jì)劃存在無法執(zhí)行的問題，2018年3月，最高人民法院發(fā)布了《全國法院破產(chǎn)審判工作會(huì)議紀(jì)要》，其中第十九條規(guī)定了重整計(jì)劃執(zhí)行中的變更條件和程序，彌補(bǔ)了重整計(jì)劃執(zhí)行變更在立法上的缺失，對(duì)完善我國重整制度有重大幫助。但該條規(guī)定只限于政策與法律的變化，如出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和市場(chǎng)變動(dòng)，該條并不適用。在后續(xù)完善立法工作時(shí)，應(yīng)給債權(quán)人申請(qǐng)變更重整計(jì)劃的相應(yīng)救濟(jì)權(quán)利，而不僅局限于由于特殊情形無法執(zhí)行重整計(jì)劃的情況，可以通過完善重整計(jì)劃執(zhí)行規(guī)則，在重整計(jì)劃執(zhí)行的變更條件中新增經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)因素，此舉符合重整市場(chǎng)化、法治化的基本原則。

（五）構(gòu)建完善的管理人系統(tǒng)

現(xiàn)今我國破產(chǎn)制度走向市場(chǎng)化，管理人群體扮演著獨(dú)特、不可或缺的角色。管理人的職責(zé)范圍廣，牽涉利益主體多，在破產(chǎn)甚至重整中影響巨大，需要謹(jǐn)慎處置。為了保證管理人有序、有效地行使管理職責(zé)，人民法院要?jiǎng)?chuàng)新指導(dǎo)和監(jiān)督方式。因此首先規(guī)定概括性明確的職責(zé)、采用競(jìng)爭(zhēng)的方式?jīng)Q定管理人的選任，考查內(nèi)容包括但不限于管理人的實(shí)力基礎(chǔ)、管理經(jīng)驗(yàn)以及專業(yè)能力；改善對(duì)管理人的監(jiān)督方式，如發(fā)現(xiàn)損害債權(quán)人利益的行為，及時(shí)提出異議或者采取適當(dāng)方法糾正，從而激發(fā)管理人發(fā)揮能動(dòng)作用。還有要加強(qiáng)對(duì)管理人隊(duì)伍的建設(shè)和管理。以管理人市場(chǎng)培育的視角觀察，首要措施是提高管理人的實(shí)務(wù)能力和水平，招賢納士，吸納既懂法律又擅長(zhǎng)管理的高精技術(shù)人員；發(fā)揮破產(chǎn)人協(xié)會(huì)的引領(lǐng)作用，整合專業(yè)資源，實(shí)行自主管理，營造優(yōu)良的破產(chǎn)管理人市場(chǎng)；通過與銀行、行政機(jī)關(guān)等溝通，為管理人履行職能創(chuàng)造條件，提供支持、便利和保障。其次，設(shè)立破產(chǎn)保障以應(yīng)對(duì)失常支付管理人報(bào)酬的問題。盡快完善管理人報(bào)酬的司法制度，制度要趨向于靈活性，與管理人的工作量相符合，以報(bào)酬制度作為激勵(lì)管理人隊(duì)伍建設(shè)的重要手段，便于積極主動(dòng)地履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)各方當(dāng)事人利益最大化。

四、結(jié)語

重整制度是現(xiàn)代破產(chǎn)法的靈魂所在，它既是一項(xiàng)偉大的制度設(shè)計(jì)，又代表了現(xiàn)代破產(chǎn)法的發(fā)展趨勢(shì)。中國營造良好營商環(huán)境的重點(diǎn)，在于認(rèn)清破產(chǎn)重整法律制度的重要性。從破產(chǎn)重整制度的理論和實(shí)務(wù)問題來看，并不完美無瑕，需要在法律法規(guī)的指導(dǎo)下，在符合實(shí)際需求的基礎(chǔ)上，不斷更新破產(chǎn)重整制度的相關(guān)理論認(rèn)識(shí)，繼續(xù)深入研究和解決破產(chǎn)重整在實(shí)踐階段存在的諸多法律疑難問題，進(jìn)而發(fā)揮重整制度對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，特別是對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極作用，使之成為維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要途徑，改善營商環(huán)境的中國創(chuàng)舉。