張 輝

（黃驊市水務(wù)局，河北黃驊 061100）

十九大報(bào)告中“服務(wù)型”政府的構(gòu)建目標(biāo)為政府通過市場(chǎng)運(yùn)作改進(jìn)水利工程運(yùn)行管理方式方法提供了強(qiáng)有力的政策指引，各地在進(jìn)行水利工程運(yùn)行管理外包中也形成了很多有益的探索和常規(guī)思路。政府主導(dǎo)的公益性農(nóng)田水利工程管理的弊端也在一定程度上得到了極大緩解，但是在探索中這些常規(guī)思路也存在著一些問題，需要及時(shí)改進(jìn)，以便公益性農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理服務(wù)外包順利進(jìn)行。

1 公益性農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理服務(wù)外包的常規(guī)思路

1.1 總體思路

公益性農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理要遵循政府管理和行業(yè)管理的雙重約束，但是由于工程運(yùn)行管理外包的實(shí)踐較少，行業(yè)自律性的機(jī)制和政府監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)等都還不夠成熟，使得公益性農(nóng)田水利工程運(yùn)行的管理外包遭到了腐敗、壟斷、責(zé)任歸屬等一系列質(zhì)疑，最終導(dǎo)致很多工程運(yùn)行管理外包失敗。在政府深化體制改革的大背景下，公益性農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理的外包成為改變政府職能的一種有益探索?，F(xiàn)階段，推行水利工程運(yùn)行管理的外包不宜盲目推進(jìn)，要建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和契約管理模式，由政府充當(dāng)市場(chǎng)進(jìn)入的引導(dǎo)員、購(gòu)買服務(wù)的消費(fèi)者、評(píng)價(jià)和反饋的監(jiān)督員三種角色身份，以便讓公益性水利工程更好地發(fā)揮作用［1］。

1.2 政府引導(dǎo)社會(huì)參與管理的引入環(huán)節(jié)

社會(huì)參與程度和作用發(fā)揮效果很大程度上取決于政府對(duì)社會(huì)參與管理的引入環(huán)節(jié)。1）在引入態(tài)度上，政府職能由“全能型”大政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)化的思路轉(zhuǎn)變，為政府引導(dǎo)社會(huì)組織參與公益性農(nóng)田水利工程提供了有利的社會(huì)環(huán)境。2）行業(yè)管理要求的提高，使得政府在建設(shè)和管理以小型工程項(xiàng)目為主的公益性農(nóng)田水利工程項(xiàng)目時(shí)所暴露出來的機(jī)制體制不健全、效率低下、管理松散、經(jīng)費(fèi)不足等缺點(diǎn)擴(kuò)大，這種精細(xì)化要求下，社會(huì)參與管理的契機(jī)和優(yōu)勢(shì)得以出現(xiàn)。3）各種服務(wù)準(zhǔn)入的規(guī)范逐步制定和落實(shí)為社會(huì)參與提供了技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)支持。近年來，政府組織行業(yè)成立了市場(chǎng)監(jiān)督委員會(huì)，制定了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將政府監(jiān)督變成行業(yè)自律，尤其是企業(yè)和個(gè)人征信制度的推行使社會(huì)組織參與管理更加公開、公平。在政府的引導(dǎo)和培育下，水利工程永恒運(yùn)行管理的市場(chǎng)快速發(fā)展起來。

1.3 政府購(gòu)買公益性服務(wù)的流程與方式

政府購(gòu)買的公共服務(wù)一般是公共性較強(qiáng)的民生項(xiàng)目，這些項(xiàng)目常常存在著金額較大、時(shí)間較長(zhǎng)、評(píng)估難度大等特點(diǎn)，因此在購(gòu)買過程中牽扯面較廣，管理過程較為復(fù)雜。一般來說，包括9 個(gè)方面，即可行性研究、需求標(biāo)準(zhǔn)確定、預(yù)算編制、項(xiàng)目審核、購(gòu)買實(shí)施、契約簽訂、履約驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)估、資料歸檔等階段。從招標(biāo)購(gòu)買的方式來看，根據(jù)資金來源不同，分為政府采購(gòu)和項(xiàng)目招標(biāo)，但是這一購(gòu)買過程是一種向社會(huì)公開招標(biāo)或者投標(biāo)的方式，是最常用的一種模式。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是在相對(duì)公平的環(huán)境下，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式用相對(duì)較少的投入完成預(yù)期目標(biāo)，同時(shí)還減少了腐敗的發(fā)生。但是也存在著周期長(zhǎng)、規(guī)定煩瑣、購(gòu)買缺乏彈性以及招標(biāo)文件不易改動(dòng)等缺點(diǎn)［2］。

1.4 政府對(duì)服務(wù)外包效果的反饋環(huán)節(jié)

政府對(duì)服務(wù)外包效果的反饋環(huán)節(jié)是對(duì)服務(wù)效果的績(jī)效評(píng)價(jià)。雖然我國(guó)政府服務(wù)外包起步很晚，但是發(fā)展很快，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、民政部、工商總局等單位先后出臺(tái)了多項(xiàng)規(guī)定，對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)進(jìn)行規(guī)范和管理，如《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》等。在中央的指導(dǎo)下，政府購(gòu)買服務(wù)的評(píng)價(jià)工作得到了迅猛發(fā)展，目前主要有政府主導(dǎo)下的評(píng)價(jià)機(jī)制和社會(huì)主導(dǎo)下的監(jiān)督機(jī)制兩種反饋途徑。作為服務(wù)的購(gòu)買者，政府對(duì)自己購(gòu)買的服務(wù)制定一定的評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)服務(wù)的價(jià)值、品質(zhì)進(jìn)行指標(biāo)化的評(píng)價(jià)，既是對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)化體現(xiàn)，也是回應(yīng)工程公益性屬性所要接受的社會(huì)關(guān)注的重要體現(xiàn)。而社會(huì)主導(dǎo)下的監(jiān)督機(jī)制，是從購(gòu)買計(jì)劃到整個(gè)服務(wù)期全覆蓋的一種監(jiān)督方式，這種監(jiān)督既是對(duì)政府監(jiān)管的一種有益補(bǔ)充，更是對(duì)政府購(gòu)買行為的監(jiān)督，如是否依法依規(guī)、是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)、是否存在腐敗現(xiàn)象等。

1.5 常規(guī)思路的缺陷

常規(guī)思路可以在水利工程外包過程中解決很多市場(chǎng)問題，但是每個(gè)水利工程都有其特殊性，不論是地區(qū)的管理水平，還是工程規(guī)模、技術(shù)水平、資金支持等都存在較大差異。因此，常規(guī)思路中，規(guī)定的流程存在靈活性較低、無法保證充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，時(shí)間效率較低、行政效率不高，管理靠后、對(duì)工程管理時(shí)效性較低等缺陷。

2 公益性農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理服務(wù)外包的對(duì)策建議

2.1 建立法律、市場(chǎng)、科技相結(jié)合的培育機(jī)制

1）要通過法律制度的健全和完善，將服務(wù)外包方面的市場(chǎng)秩序建立起來，在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的基礎(chǔ)上，逐漸細(xì)化落實(shí)各方面的法律法規(guī)和規(guī)章制度，為市場(chǎng)培養(yǎng)公平、公正、健康有序的氛圍保駕護(hù)航。2）加強(qiáng)政府的思想轉(zhuǎn)變和職能轉(zhuǎn)變，提高管理預(yù)算，改變以往重視建設(shè)、輕視管理的思想，通過專款專用的方式保障水利工程運(yùn)行預(yù)算，形成政府在該領(lǐng)域良好的市場(chǎng)信譽(yù)，為更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)入本領(lǐng)域奠定基礎(chǔ)。3）打造專門、專業(yè)的外包服務(wù)平臺(tái)，通過技術(shù)手段和數(shù)據(jù)手段建立服務(wù)企業(yè)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)外包企業(yè)和政府的信息對(duì)接和跨區(qū)域合作，逐步實(shí)現(xiàn)外包業(yè)務(wù)由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化運(yùn)行。

2.2 政府保留關(guān)鍵指揮權(quán)與管理單位被授權(quán)承擔(dān)責(zé)任

公益性農(nóng)田水利工程將管理運(yùn)行外包給社會(huì)組織，歸根到底是將管理權(quán)發(fā)包，所有權(quán)并沒有轉(zhuǎn)變，還是國(guó)有資產(chǎn)或者集體資產(chǎn)。因此，政府應(yīng)該保留關(guān)鍵的指揮權(quán)，即對(duì)水利工程項(xiàng)目重大事項(xiàng)的最終決策權(quán)。這可以通過對(duì)承包商進(jìn)行明確授權(quán)，只讓其做日常運(yùn)行和常規(guī)養(yǎng)護(hù)，對(duì)其重大改變或整修必須上報(bào)審批。同時(shí)，政府應(yīng)該按照權(quán)責(zé)一致的原則對(duì)承包商進(jìn)行有限授權(quán)，將水利工程主管部門與承包商的責(zé)任明確劃分，爭(zhēng)取把專業(yè)的事情交給專業(yè)的人做，各自按照分工和責(zé)任進(jìn)行管理。另外，承包商應(yīng)該嚴(yán)格按照授權(quán)，簽訂責(zé)任狀，在簽訂合同的時(shí)候明確權(quán)力邊界，根據(jù)合同不授權(quán)就是禁止的原則進(jìn)行運(yùn)行管理，積極克服各種困難，及時(shí)與主管部門溝通與合作，在合同范圍內(nèi)行使自己的管理權(quán)，確保行使權(quán)力時(shí)不濫權(quán)、承擔(dān)責(zé)任時(shí)不推諉［3］。

2.3 完善受托外部和內(nèi)部的行為規(guī)范

受托外部和內(nèi)部指的是承包方的外部和內(nèi)部。承包方外部的管理依靠的是政府管理、行業(yè)指導(dǎo)、市場(chǎng)規(guī)范和社會(huì)監(jiān)督等方式，從多種角度、多個(gè)層面來發(fā)揮作用，以達(dá)到讓承包方規(guī)范自己行為的目的。具體來說，可以通過政府日常的檢查、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定、競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的形成以及違法行為的社會(huì)曝光等方式發(fā)揮作用，但不局限于以上措施。而承包方內(nèi)部的管理則是依靠企業(yè)的公司化運(yùn)行體系來維持。就公司化的組織來說，承包方應(yīng)該從公司制度、企業(yè)文化、員工培訓(xùn)等多個(gè)方面來從紀(jì)律、思想、技能等方面將管理水平進(jìn)行總體提升。同時(shí)在企業(yè)內(nèi)部執(zhí)行嚴(yán)格的考核制度和巡查整改制度，將員工的個(gè)人行為與公司的整體形象進(jìn)行整合，明確員工代表公司的形象這一觀念，確保公司整體的業(yè)務(wù)水平和服務(wù)水平穩(wěn)步向上。

2.4 完善服務(wù)評(píng)價(jià)體系

完善的服務(wù)評(píng)價(jià)體系是水利工程外包運(yùn)行順利進(jìn)行的可靠保障，只有具備完善的服務(wù)評(píng)價(jià)體系，才能將服務(wù)細(xì)化，將要求落實(shí)。1）要明確公益性農(nóng)田水利工程評(píng)價(jià)體系的價(jià)值取向是為百姓服務(wù)的，這種公益性決定了評(píng)價(jià)細(xì)則的制定要以百姓的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為主，避免只追求短期效益、只追求部門效益、只追求個(gè)人效益的偏差。2）要堅(jiān)持對(duì)水利工程評(píng)價(jià)的科學(xué)性，作為一種工程類項(xiàng)目，其復(fù)雜的運(yùn)行必須堅(jiān)持一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)考核的原則，不能用所謂通用版對(duì)所有工程進(jìn)行考核。3）要堅(jiān)持評(píng)價(jià)主體的多元化，政府主管部門的評(píng)估是主要的，但是要考慮到專業(yè)性、屬地性、公益性等因素，在考核中加入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)、所在地社區(qū)（村莊）和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，設(shè)置一定的考核權(quán)重。4）要堅(jiān)持考核為改進(jìn)的目標(biāo)導(dǎo)向，通過動(dòng)態(tài)的、全方位的考核，進(jìn)行過程性記錄，及時(shí)通報(bào)承包方，限期整改，對(duì)于整改到位的可以給與免除或減少處罰等待遇，促使承包方積極整改。

2.5 強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)力

監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為公益性農(nóng)田水利工程的監(jiān)察單位，不僅代表著發(fā)包主管機(jī)構(gòu)，也代表著國(guó)家和公眾的利益，其必須擁有充分授權(quán)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的反饋必須得到制度落實(shí)，形成責(zé)任制和處罰機(jī)制。同時(shí)，對(duì)于一項(xiàng)水利工程的監(jiān)管不是一蹴而就的，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，從申請(qǐng)立項(xiàng)到建成交付使用，從發(fā)包開始到日常的運(yùn)行監(jiān)管，直到發(fā)包結(jié)束，都應(yīng)該存在監(jiān)管的影子。尤其是根據(jù)監(jiān)管的內(nèi)容不同，在不同的管理環(huán)節(jié)，應(yīng)該由不同的部門進(jìn)行交叉監(jiān)管，如水利工程主管部門要履行主體監(jiān)管責(zé)任、第三方機(jī)構(gòu)要履行中立技術(shù)監(jiān)管責(zé)任、紀(jì)檢部門要履行程序性合法合規(guī)監(jiān)管責(zé)任、財(cái)務(wù)部門要履行資金審核監(jiān)管責(zé)任?？傊?，服務(wù)外包不是責(zé)任“外甩”，是秉持“專業(yè)分工”的原則下進(jìn)行的職能轉(zhuǎn)變，對(duì)管理單位的要求更高。