吳 姝 嫻

(安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601)

由于城市建設用地需求的不斷增長，各項城市建設不可避免地要占用大量農村土地，從而導致大量農村房屋被拆，農民進入城市生活。為解決失地農民的居住問題，各地政府組織規(guī)劃并興建了回遷社區(qū)。農民回遷社區(qū)的建設不僅關系到農民的切身利益，也事關城市的健康和可持續(xù)發(fā)展。中共十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道[1]。對于參與社區(qū)治理概念，學術界一直未明確界定。現(xiàn)階段對于居民參與社區(qū)治理研究主要從4個角度展開：參與目標、活動范疇、參與結果、參與過程。公民在公共行政活動中直接關系到公民切身利益的公共決策以及直接參與到對公共事務的處理日益成為居民參與的主要內容[2]10。

筆者所探討的回遷社區(qū)，主要是指城市在開發(fā)建設過程中通過征用農村土地獲得大量用地，政府為了安置被拆遷農民而興建的安置小區(qū)。雖然在制度設計層面，日益體現(xiàn)出對居民參與治理的重視，但實踐中大部分還是政府的“獨角戲”。社區(qū)內中老年人比例較高，社區(qū)治理主要靠行政力量推動，使得參與式治理模式推行困難。新型城鎮(zhèn)化的重點是以人為核心，回遷社區(qū)居民如何參與治理，如何實現(xiàn)回遷社區(qū)的有效治理，是城市化新階段所需要研究的問題。

一、居民參與社區(qū)治理的內涵

居民參與社區(qū)治理是指居民作為社區(qū)主體之一，通過各種途徑與方式，參與到社區(qū)建設中，對社區(qū)公共事務決策產生直接或間接影響的政治行為。中共十八屆五中全會指出，必須加強和創(chuàng)新社會治理，推動社會治理精細化轉型，努力構建全民共同建設的社會治理新格局。社會治理精細化包括構建多元聯(lián)動格局，將居民作為社區(qū)多主體的中心，從居民真實訴求出發(fā)，在黨和政府的引導下推動居民自治。居民作為社區(qū)主體之一，其人數(shù)最多，分布最廣;參與社區(qū)治理也是社區(qū)居民應有的權力。居民參與社區(qū)治理有利于城市社區(qū)治理的多元化發(fā)展，同時可有效保障社區(qū)治理各項工作的健康發(fā)展。

二、回遷居民參與社區(qū)治理的困境

合肥市T社區(qū)成立于2008年，社區(qū)位于長江西路以北，南新莊社區(qū)以南，占地面積約3.5平方千米,擁有居民1 254戶，3 286人，25幢居民樓，8家轄區(qū)單位。T社區(qū)是一個典型的快速化城市進程中為安置被拆遷農民而興建的安置小區(qū)?；剡w居民雖然獲得城市居民身份，但得不到切實的市民保障,又遠離惠農政策,使得其在身份上陷入“非居非村”的尷尬境地[3]。在本質上，他們還未完成真正的市民化。著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，回遷社區(qū)數(shù)量還將繼續(xù)增加，回遷社區(qū)已成為城市基層社會重要組成部分。回遷社區(qū)形態(tài)表現(xiàn)出諸多鄉(xiāng)村社區(qū)的特性，很難精確地歸入城市社區(qū)中任何一種類型。

筆者采用半結構式訪談及參與式觀察方法對T社區(qū)居民參與社區(qū)治理情況展開調研。調查發(fā)現(xiàn)，該回遷社區(qū)在社區(qū)管理層次方面、社區(qū)治理結構方面、社區(qū)居民層次等方面均存在相應問題。

(一)社區(qū)管理層次方面

1.行政化色彩較濃

回遷社區(qū)與商業(yè)社區(qū)的根本不同在于，回遷社區(qū)在拆遷后存在許多歷史遺留問題，解決這些問題需要依靠政府的行政力量?；剡w社區(qū)的優(yōu)勢與劣勢都在于政府干預。一方面，由于國家層面對回遷社區(qū)中村委會職能問題沒有指導性原則安排,各處的回遷社區(qū)在治理實踐中因地制宜地發(fā)展出多種形態(tài)[4]。另一方面，社區(qū)所進行的各項社區(qū)治理活動，都是在文明創(chuàng)建工作的統(tǒng)一要求下開展，帶有明顯的行政命令味道。政府短期內為回遷社區(qū)治理提供了經濟與行政支持，但是在這種模式下，回遷社區(qū)治理趨于僵化，無法開展自治?；剡w社區(qū)居民委員會既有作為居民自治組織的“自治性”，同時又具有明顯的“行政性”，模糊了政府行政管理和社區(qū)自治的界限，導致政府、社區(qū)干部、社區(qū)居民都對政府的管理事項和社區(qū)自治的范圍缺少基本的認識和區(qū)分。

2.社會組織培育不足

調研發(fā)現(xiàn)，T社區(qū)社會組織由于缺乏專業(yè)人士，部分社區(qū)社會組織成員水平業(yè)余化，處理問題比較隨意。社會組織在社區(qū)治理中發(fā)揮著平衡社區(qū)行政管理與社區(qū)自治力量的作用。社會組織專業(yè)水平較低會損失自身公信力，無法協(xié)調好社區(qū)治理多個主體之間的利益，從而降低居民參與熱情。我國社會組織機構在理念、管理、服務等方面還沒有形成一套完整的體系，自身專業(yè)水平還處于一個發(fā)展階段[5]。

(二)社區(qū)治理結構方面

治理結構可分為橫向與縱向兩方面。橫向結構是指不同主體間的跨職能部門組織?？v向結構主要是指不同層級間的行政主體構成的權力結構。業(yè)主委員會、社區(qū)居委會、物業(yè)管理公司作為社區(qū)治理的三大重要主體，居民參與社區(qū)治理的事務主要在這三者中協(xié)調。在現(xiàn)實中，回遷居民參與社區(qū)治理大多集中在橫向方面，如為社區(qū)環(huán)境規(guī)劃提意見、參加社區(qū)活動等。T社區(qū)治理在橫向方面也僅停留在提意見階段，居民不關心社區(qū)治理如何組織、如何管理、如何開展。在縱向治理方面，回遷居民不了解縱向治理的涵義，回遷居民得不到充分的基層自治權，無法參與更深層次的治理。

(三)社區(qū)居民層次方面

1.居民社區(qū)治理參與度低

調研中，將T社區(qū)回遷居民分為老年人與中青年兩類。T社區(qū)內的老年人在拆遷前大部分依靠種田養(yǎng)家，回遷后失去經濟來源。而城市中生活成本要比原先在農村高很多，失地農民在沒完全做好準備的情況下進入城市，經濟上的壓力使得回遷居民需要另尋他路來維持生計，從而無心參與社區(qū)治理。社區(qū)居民參與社區(qū)治理程度低，主要是其日常生活與社區(qū)的關聯(lián)性較低，社會職業(yè)群體的主要生活在工作單位，社區(qū)只是一個休息場所，因此他們不關心，也沒有時間關心社區(qū)發(fā)展[6]。T社區(qū)內的中青年需要兼顧事業(yè)與家庭，沒有過多精力放到社區(qū)治理中，導致社區(qū)青年人缺乏社區(qū)主人翁精神。社區(qū)內仍有大部分居民對社區(qū)治理存在誤區(qū)，認為社區(qū)治理由居委會所管，社區(qū)居民因為客觀因素被動參與社區(qū)事務。

不僅T社區(qū)居民參與社區(qū)治理程度較低，當居民需求得不到滿足時，會采取不同策略抵抗社區(qū)治理的進行。第一，“柔性不合作”是一種以消極的拒絕合作的態(tài)度來表達對遭受不公的不滿的消極抗爭方式[7]。盡管“柔性不合作”不會爆發(fā)激烈的實際沖突，直接威脅社會和諧，但同樣具有威脅性。這種現(xiàn)象或行為的存在就意味著有負面情緒在累積，嚴重時會破壞社會持續(xù)良好運行的局面?；剡w社區(qū)中存在諸多的“不合作”現(xiàn)象。占地種菜、私占樓道、隨意停車等現(xiàn)象在回遷社區(qū)內隨處可見；在社區(qū)居委會要求整改時，回遷社區(qū)居民往往采取不對抗不執(zhí)行的策略。第二，循環(huán)推脫。例如毀地種菜、公共場所大聲交談、侵占樓道等現(xiàn)象，當社居委要求居民整改時，經常聽到：“那別家不也這樣，你怎么不找他，他弄掉我就弄?！贝祟愂录ㄟ^循環(huán)推脫形成一個閉環(huán)，居委會找不到突破口。居委會如果強制整改，就會激發(fā)居民不滿，增加兩者之間的矛盾。

2.居民缺乏社區(qū)治理參與能力

T社區(qū)治理處于低水平均衡狀態(tài)，并且很難突破。這是因為回遷社區(qū)中居住的老年人，在回遷前大多為農民，受教育程度低。而且，由于年齡偏大、精力受限等因素，就算他們愿意參與社區(qū)治理，但是文化水平普遍不高，對社區(qū)自治根本不了解。在調研中發(fā)現(xiàn)，其中大多數(shù)不會使用智能手機，因而老年人缺少一個社區(qū)治理途徑，不能及時收到社區(qū)消息，無法參與線上治理。與上一輩相比，雖然社區(qū)年輕人的文化水平有所提高，民主意識及學習能力都處在最佳狀態(tài)，但缺乏相關專業(yè)知識培訓，對社區(qū)自治僅停留在提意見階段。帕特曼根據(jù)參與和民主之間的內在聯(lián)系提出的參與民主理論認為,民主參與起到教育的作用,公民在參與過程中進一步熟悉民主程序,塑造出有知識并關注公共事務的公民,參與民主得以形成良性循環(huán)[8]39。而新型農村社區(qū)居民在社區(qū)治理中參與能力的不足，導致政府提供的公共服務和公共物品無法充分被獲取和利用，從而導致居民無法從社區(qū)治理中受益以滿足需求和提升福利[9]。

3.居民治理意見難以統(tǒng)一

回遷社區(qū)內既有原住民，也有租戶、后購買入住者。通過調研發(fā)現(xiàn)，這是因為原住民通過拆遷，并且在房產評估中分得兩套及以上房產。在常住一套房產的基礎上，其他房產一般由戶主分給兒女，這就出現(xiàn)三種居民。第一種，分得房產的兒女在其他地區(qū)已有房產，從而將分得的房產出租獲取收益，這就導致社區(qū)內租戶的出現(xiàn)。第二種，分得房產的兒女由于經濟能力有限，又想在其他地區(qū)購買房產或緩解經濟壓力，從而將分得的房產售賣出去獲得回轉資金，這就導致社區(qū)內后購買入住者出現(xiàn)。第三種，分得房產的兒女選擇自住。租戶、后購買入住者的出現(xiàn)，使社區(qū)人口異質性增強。租戶的高流動性導致管理不便，租戶在意識上難以樹立社區(qū)主人翁精神。后購買入住者希望回遷社區(qū)達到商品房社區(qū)的管理水平，難以忍受原住民毀地種菜、私拉電線、侵占樓道等行為。原住民、租戶、后購買入住者的各自利益點不同，在社區(qū)治理意見上難以達到統(tǒng)一。

三、回遷居民參與社區(qū)治理困境的成因分析

(一)社區(qū)建設與居民需求匹配度低

社區(qū)建設與居民需求匹配度低表現(xiàn)在“生搬硬套”“供非所需”兩方面?！吧嵊蔡住笔侵?，在制定社區(qū)建設方案時忽略回遷社區(qū)的鄉(xiāng)土味，缺乏人情味。通過調研，筆者發(fā)現(xiàn)回遷社區(qū)所進行的各項社區(qū)治理活動，都是在文明創(chuàng)建工作的統(tǒng)一要求下開展，帶有明顯的行政命令味道。社區(qū)干部未考慮回遷社區(qū)與商品房社區(qū)的差異，管理工作一味將回遷社區(qū)規(guī)劃向商品房社區(qū)靠攏，導致回遷社區(qū)建設無法順利開展。“供非所需”則是居民參與社區(qū)活動積極性低的根本原因，社區(qū)建設未從居民真實需求出發(fā)，導致大部分居民認為參與社區(qū)活動是幫居委會做事，從而參與積極性不高。居民需要驅動力來促使他們參與社區(qū)治理。驅動力又分為外在驅動力與內在驅動力兩種。政府為回遷社區(qū)治理提供行政與經濟支持，此為外在驅動力。內在驅動力是當居民發(fā)現(xiàn)社區(qū)建設有利于自己，可從中獲利，就會產生參與傾向。如果社區(qū)建設無法滿足居民內心的真實訴求，那么居民就有可能不會主動配合社區(qū)安排。

(二)政府過度動員

政府動員可以分為人和物兩方面。對于人的動員，是指政府通過動員，推動居民參與社區(qū)治理。國家自上而下發(fā)動各級政府開展工作,在社區(qū)有組織、有目的地開展政治宣傳和行政動員,讓居民知曉社區(qū)即將開展的事務，具有見效快、成效大的特點。對于物的動員，是指資源配置，為有序開展社區(qū)建設提供物力支持。如果政府過度動員，就容易造成兩種極端。第一種極端為非理性對抗。社會心理學家古斯塔夫·勒龐認為，群體行為是非理性的，普通個體很容易對人數(shù)龐大的集團產生過度信賴感，個人情緒也很容易被集體情緒帶動和感染，失控的集體行為本身是無目的，但由于情緒的高強度化，又勢必會沖擊原有的社會正常秩序[10]33-34。政府動員過程中難免出現(xiàn)大量人群的聚集，進而容易出現(xiàn)非理性的群體行為。由此可知，業(yè)主委員會、社區(qū)居委會、物業(yè)管理公司作為社區(qū)治理的三大重要主體，在處理社區(qū)公共事務時居委會、物業(yè)得不到業(yè)主信任，造成各方溝通不暢的局面，從而加深居民與他們之間的矛盾。此時，社區(qū)中由業(yè)主組成的業(yè)主委員會就成為申訴機器。第二種極端為非自由選擇。動員過程中，政府要求在社區(qū)治理過程中居民必須參與進來。社區(qū)為完成任務對居民實施道德綁架，使居民被迫參與。回遷社區(qū)大多為第二種情況。前文提到，在參與主體上，無論是居民代表，還是社區(qū)文化活動的參與者，多為老人、家庭婦女。他們大多知識水平低，治理能力有限。動員參與具有一種祈使意味，不會完全考慮到每個人的需求。居民在動員中找不到利益點，被迫參加，間接增加居民的生活壓力，從而影響居民參與的積極性。

(三)社區(qū)共同體意識尚未形成

有人認為社區(qū)共同體的概念既強調“社區(qū)”一詞界定的空間范圍，又強調“共同體”一詞中的群體認同感與歸屬感[11]。有一定共同體意識的居民，會主動關注社區(qū)動態(tài)以及積極維護自己與他人的合法權益，并且在一般情況下自覺參與公共事務、文化活動。然而，當前我國回遷社區(qū)居民對參與社區(qū)治理始終保持被動接受上級動員的狀況。居民不關心自己所賦有的權利和應盡的義務，使居民無秩序參與社區(qū)治理，非理性參與現(xiàn)象嚴重，從而降低治理效能，導致社區(qū)治理參與流于形式。由此可知，回遷社區(qū)居民對社區(qū)的認同感與歸屬感匱乏，即缺乏社區(qū)共同體意識，從而導致共同體困境。共同體困境是社區(qū)居民對社區(qū)公共事務的關注度低，社區(qū)參與不足，社區(qū)居民缺乏公共精神[12]。

四、化解回遷居民參與社區(qū)治理困境的路徑

(一)提高居民參與意識，拓寬參與治理渠道

首先，社區(qū)居委會可以在適當?shù)臅r間、地點對新遷入的回遷居民進行心理疏導，向有困難的回遷居民提供幫助，使其盡快適應新的生活環(huán)境。其次，政策宣傳。失地農民在搬入城市后產生恐懼感，很大程度上是因為他們不了解相關政策，認為自己在城市中無法生存下去。社區(qū)居委會可以宣傳與社會保障相關的政策，以消除失地農民的顧慮，增強其融入城市生活的信心。大力加強社區(qū)文化建設，激發(fā)居民主人翁意識。搭建學習交流平臺，組織社區(qū)治理知識講座，讓居民掌握社區(qū)治理的內容、流程和規(guī)則等，提升居民的參與能力和水平。最后，拓寬社區(qū)居民參與治理的渠道，可以通過創(chuàng)建微信公眾號、微博等網(wǎng)絡平臺，使社區(qū)居民足不出戶就可以知曉社區(qū)事宜，整合并傳播社區(qū)居民需求，提高居民對社區(qū)事務的敏感度。

(二)堅持以黨建帶共建，構建多元聯(lián)動格局

回遷社區(qū)治理是中國城市化進程中基層社會治理的重要構成之一,其治理問題與治理理念諸多特征密切關聯(lián),治理過程比較復雜,需要多元參與主體深度互動[13]?，F(xiàn)階段，鑒于回遷社區(qū)的過渡性特點以及居民的自身素質等限制性因素，并結合回遷社區(qū)內行政力量過強的現(xiàn)實，回遷社區(qū)治理應該采取政府引路、摸索自治的方法。黨建工作，有著自我革新、自我升級、自我發(fā)展的特點。對此，要發(fā)揮黨建工作的固有特點，對社區(qū)治理的重要事宜，廣泛聽取基層黨員干部和群眾的意見，采納合理可行的建議，對現(xiàn)行不合時宜、違背群眾意愿的舉措要立即糾正，并做好監(jiān)督。

政府引領對于回遷社區(qū)發(fā)展具有重要作用，因為與商品房社區(qū)比較，回遷社區(qū)具有社區(qū)居民治理意識和治理能力不強的特點，盲目推行全面的社區(qū)居民治理，只會造成“水土不服”的現(xiàn)象。因此，回遷社區(qū)居民參與治理首先應從社區(qū)現(xiàn)狀出發(fā)，逐步推進居民自治進程，進而提升社區(qū)治理水平。國內社區(qū)治理，很多問題是必須依靠政府的行政力量來得到解決。應該有選擇地減少政府在回遷社區(qū)治理中的影響，促使政府向資源下放、權力下放、職能下放的方向轉變。在現(xiàn)實中，不同的回遷社區(qū)的治理水平存在較大差異，應根據(jù)實際情況，有選擇地采取自治與他治的相應組合策略，逐漸提高回遷社區(qū)的治理水平。

(三)理順社區(qū)治理架構，完善監(jiān)督考核體系

首先，政府應積極參與回遷社區(qū)的治理過程并發(fā)揮重要作用，但既不能包攬社區(qū)治理也不能全面放手。在社區(qū)治理方面應扮演好領路人、支持者與監(jiān)督方等多重角色。其次，居委會應明確自治功能和工作重心。政府要為回遷社區(qū)的適度自治創(chuàng)造良好環(huán)境，并且制訂相關規(guī)定和法規(guī)，使得居委會工作有理有據(jù)，用制度來管理社區(qū)自治工作。居委會要充分發(fā)揮其自治職能，對居民負責，處理好回遷居民提出的問題，協(xié)助政府完成好社區(qū)工作。居民委員會并不是一級政府機構。它的建立只是為了幫助政府更好地建設社區(qū)。因此，居委會需要將工作重心放在社區(qū)治理上面，為居民提供更便捷的社區(qū)服務。最后，社會組織通過專業(yè)工作人員對社區(qū)進行治理，要傳輸社區(qū)治理理念和開展技術培訓，培育居民參與社區(qū)治理的能力。加快社區(qū)社會組織建設，推動志愿活動與參與治理有機結合[14]。社會組織以社區(qū)居民的真實訴求為導向，調動居民的積極性、創(chuàng)新性，不斷完善自身體系，提高服務水平。

為了疏通回遷社區(qū)治理的反饋渠道、提高治理效率和加強社區(qū)居民自治，需要完善監(jiān)督考核體系，對各個社會服務組織工作展開監(jiān)督與評估。社區(qū)居民全程對社區(qū)治理過程進行監(jiān)督，在進度過程中及時將意見反映給相應部門，從而縮短問題處理周期。在治理行動結束后，對其成果展開有效評估考核，使社區(qū)治理真正滿足居民需求。

(四)充分賦權于民，強化制度支撐

社區(qū)參與式治理模式的核心就是賦權于民，賦權可以被理解為通過激發(fā)公眾或個體對權力意識的認知，以促進個人、組織、社區(qū)達成自身合法、合理目的的能力，幫助個體和集體將生活品質提高到最大限度的過程和結果[15]。賦權于社區(qū)居民，社區(qū)主體的居民需要被賦權并承擔責任。社區(qū)許多事務單靠居委會、政府都無法順利開展。業(yè)委會既有一些權利溢出，也是一個基于產權管理的組織。居民需要被賦權承擔責任，不再寄希望于社會組織。強化制度是指明確居民參與社區(qū)治理的權利和義務，統(tǒng)一和規(guī)范參與形式、權利義務、實踐流程等方面。明確基層政府、社會組織、社區(qū)居民等治理主體的權責關系，厘清權利邊界，使居民參與社區(qū)治理有法可依。

綜上所述，我國恰逢處于新型城鎮(zhèn)化的轉折關鍵期，回遷社區(qū)作為城鎮(zhèn)化進程中的特殊產物，必須提高回遷社區(qū)治理的質量。從目前的情況來看，我國回遷居民參與社區(qū)治理模式還要走很長的路。因此，我們需要將回遷社區(qū)治理當作一個長久的任務，針對社區(qū)特點對癥下藥，切忌將回遷社區(qū)采取“一把抓”策略，提高居民自治意識和自治能力，使回遷社區(qū)參與式治理步入良性發(fā)展軌道。