石立山 李光澤 董仲宇

（1.遼寧省交通建設(shè)管理有限責(zé)任公司，遼寧沈陽 110005； 2.遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032）

全域土地綜合整治是以國(guó)土綜合整治為手段，以科學(xué)合理鄉(xiāng)村規(guī)劃為前提，以山水林田湖草系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)為理念，統(tǒng)籌解決一個(gè)時(shí)期以來鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成的農(nóng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化及生態(tài)系統(tǒng)退化等制約鄉(xiāng)村振興發(fā)展社會(huì)挑戰(zhàn)的綜合性活動(dòng)。需要通過摸清問題本底、合理確定目標(biāo)、制定融資策略、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、估算投資收益、優(yōu)化實(shí)施方案、系統(tǒng)組織實(shí)施、統(tǒng)籌監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、創(chuàng)新供給政策和啟發(fā)未來實(shí)踐等充分挖掘綜合整治潛能。

這與世界自然保護(hù)聯(lián)盟IUCN正式發(fā)布的以自然為本的解決方案（Nature-based Solutions,NbS）全 球標(biāo)準(zhǔn)旨在幫助政府、企業(yè)和民間組織確保實(shí)施NbS的實(shí)效性，使相關(guān)措施的效用最大化，有助于應(yīng)對(duì)人類社會(huì)挑戰(zhàn)的宗旨吻合。因此，實(shí)施全域土地綜合整治的過程中深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想、踐行“綠水青山就是金山銀山” 兩山理念，可從NbS全球標(biāo)準(zhǔn)探求省域內(nèi)全域土地綜合整治高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施路徑。

一、全域土地綜合整治理念與Nbs標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在聯(lián)系

《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施要點(diǎn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施要點(diǎn)》）是目前推進(jìn)全域土地綜合整治規(guī)范實(shí)施的基本遵循。對(duì)照NbS全球標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則，《實(shí)施要點(diǎn)》圍繞試點(diǎn)申報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、成效評(píng)價(jià)、管理體系等多方面提出了12方面基本要求，并列出了十項(xiàng)負(fù)面清單，基本形成了較為完備的試點(diǎn)實(shí)施管理體制機(jī)制。

1.從系統(tǒng)尺度視角進(jìn)行試點(diǎn)選取

《實(shí)施要點(diǎn)》明確提出試點(diǎn)的選擇要將全域土地綜合整治工作根植于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)和制度背景中，系統(tǒng)考慮鄉(xiāng)村土地、人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境等多重空間尺度，從鄉(xiāng)村宏觀發(fā)展規(guī)律和演變趨勢(shì)出發(fā)，根據(jù)鄉(xiāng)村，乃至整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、區(qū)域特色、資源稟賦等，統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量退化等問題，以便更好的挖掘全域土地綜合整治實(shí)施潛能，有效處理鄉(xiāng)村發(fā)展社會(huì)挑戰(zhàn)。

2.試點(diǎn)實(shí)施充分進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)和收益評(píng)估

《實(shí)施要點(diǎn)》充分考慮到了全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，并提出了完備的兼顧收益的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)防控措施，以最大限度的降低試點(diǎn)實(shí)施預(yù)期壓力。

一是必須從基本民意調(diào)查出發(fā)，鄉(xiāng)村規(guī)劃先行，有效控制了預(yù)期違背群眾意愿和實(shí)施依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)。

二是通過供給政策能否實(shí)現(xiàn)投入和收益資金平衡作為評(píng)估試點(diǎn)實(shí)施的重要內(nèi)容，降低社會(huì)資本投資風(fēng)險(xiǎn)。

三是提出了新增耕地、新增永久基本農(nóng)田5%的定量指標(biāo)，起到了降低風(fēng)險(xiǎn)的收益和社會(huì)環(huán)境效果。

四是明確實(shí)施區(qū)域要做好不動(dòng)產(chǎn)登記，確保整治區(qū)域?qū)嵤┣巴恋貦?quán)屬清晰，實(shí)施后不動(dòng)產(chǎn)登記工作全部完成，為鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估奠定了鄉(xiāng)村資產(chǎn)量化工作基礎(chǔ)，也避免實(shí)施過程中產(chǎn)生權(quán)屬糾紛。

五是明確試點(diǎn)實(shí)施期限及動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)措施，充分考慮了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政策等不確定因素變化帶來的未來風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)。

3.針對(duì)實(shí)施目標(biāo)建立標(biāo)準(zhǔn)化的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

試點(diǎn)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)以優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局為目標(biāo)導(dǎo)向，防止地方片面追求指標(biāo)交易和借機(jī)大規(guī)模調(diào)整永久基本農(nóng)田，為此《實(shí)施要點(diǎn)》提出了系統(tǒng)的、標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)認(rèn)定測(cè)算依據(jù)，用于開展試點(diǎn)實(shí)施效果的績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)定試點(diǎn)的實(shí)施成效。在耕地和永久基本農(nóng)田布局調(diào)整方面，必須滿足集中連片程度有提高、零星分散圖斑有減少、耕地和基本農(nóng)田面積增加不少于5%、耕地質(zhì)量有提升；建設(shè)用地布局調(diào)整方面，必須實(shí)現(xiàn)存量建設(shè)用地盤活和規(guī)模減量化；在鄉(xiāng)村生態(tài)治理方面，重點(diǎn)考核布局是否更加優(yōu)化，生態(tài)保護(hù)紅線和歷史文脈是否得到有效保護(hù)。

4.建立完備的適應(yīng)性管理體系

國(guó)土綜合整治作為落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃的重要手段，與國(guó)土空間用途管制、耕地保護(hù)、低效用地開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策緊密聯(lián)系，全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施旨在自然資源業(yè)務(wù)整合后落實(shí)自然資源兩統(tǒng)一職責(zé)，探索今后一個(gè)時(shí)期的國(guó)土綜合整治業(yè)務(wù)架構(gòu)。

為確保試點(diǎn)規(guī)范實(shí)施，《實(shí)施要點(diǎn)》按照適應(yīng)性管理原則提出了自然資源部門“縣級(jí)日常監(jiān)管、市級(jí)統(tǒng)籌監(jiān)管、省級(jí)系統(tǒng)評(píng)估、部級(jí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)”的基于對(duì)預(yù)定目標(biāo)完成情況的監(jiān)測(cè)和評(píng)估管理體系。在試點(diǎn)申報(bào)、組織實(shí)施、發(fā)現(xiàn)問題、糾錯(cuò)糾偏、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、完善政策、指導(dǎo)實(shí)踐等試點(diǎn)全生命周期里發(fā)揮管理信息交互反饋的作用，以適應(yīng)內(nèi)部短期效益和外界長(zhǎng)期趨勢(shì)的影響。

5.與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)相結(jié)合

全域土地綜合整治不同于機(jī)構(gòu)整合前土地整治針對(duì)耕地的單要素治理，作為土地整治的升級(jí)版，其主要的特點(diǎn)就是將區(qū)域生態(tài)修復(fù)理念融入土地整治，發(fā)揮自然資源管理部門“山水林田湖草”系統(tǒng)修復(fù)的業(yè)務(wù)統(tǒng)籌優(yōu)勢(shì)，利用土地要素政策杠桿撬動(dòng)鄉(xiāng)村“田水路林村”系統(tǒng)治理+鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)。

基于此《實(shí)施要點(diǎn)》明確提出以打造試點(diǎn)區(qū)域集約高效的生態(tài)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間為落腳點(diǎn)，按照山水林田湖草系統(tǒng)治理的要求，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治等，開展鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)。這即是落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)浙江“千村示范、萬村整治”重要批示精神的重要舉措，也是做大做強(qiáng)自然資源領(lǐng)域“國(guó)土綜合整治+”這篇大文章的積極探索。

二、實(shí)施路徑的啟示

1.系統(tǒng)分析，擇優(yōu)試點(diǎn)儲(chǔ)備

實(shí)施全域土地綜合整治必須根植于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)和制度背景中，結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體形勢(shì)和鄉(xiāng)村振興需求，體現(xiàn)試點(diǎn)選取的系統(tǒng)視角。一是村集體經(jīng)濟(jì)組織支持是根本。實(shí)施全過程必須保證管理的透明度，使得試點(diǎn)申報(bào)、村莊規(guī)劃、合村并居、三生空間整理等工作符合群眾意愿；二是各級(jí)政府重視是保障。市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府能夠統(tǒng)籌相關(guān)部門，上下聯(lián)動(dòng)，積極引導(dǎo)社會(huì)參與，結(jié)合本地《鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃》統(tǒng)籌推進(jìn)試點(diǎn)實(shí)施；三是具備保證試點(diǎn)實(shí)施的資金籌措機(jī)制是關(guān)鍵。政府引導(dǎo)資金有保證，社會(huì)引入資金有渠道，避免造成更多政府負(fù)債。

2.規(guī)劃引領(lǐng)，前期系統(tǒng)評(píng)估

試點(diǎn)工作內(nèi)容重點(diǎn)是對(duì)試點(diǎn)整治區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間進(jìn)行布局調(diào)整，進(jìn)而解決耕地碎片化、布局無序化、生態(tài)退化三大農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)問題，具有實(shí)施內(nèi)容多、實(shí)施周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。

一是試點(diǎn)申報(bào)前必須具備滿足試點(diǎn)實(shí)施需要的村莊規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)村莊規(guī)劃對(duì)上位規(guī)劃的銜接性，符合縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主體功能定位，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)。

二是要從民意、資金來源、收益平衡、預(yù)期目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)管控等多角度進(jìn)行實(shí)施可行性分析。

三是把握好項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)序。在安排農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、村莊生態(tài)修復(fù)及建新等試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施節(jié)奏過程中，要統(tǒng)籌考慮投入與效益，目標(biāo)與措施，涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的試點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先完成農(nóng)用地整理和建設(shè)用地復(fù)墾，并及時(shí)驗(yàn)收復(fù)核；涉及農(nóng)村居民點(diǎn)撤并的，要先行落實(shí)建新安置，后進(jìn)行拆舊復(fù)墾，保障社會(huì)穩(wěn)定；交通、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門利用財(cái)政資金實(shí)施的項(xiàng)目，要統(tǒng)籌做好項(xiàng)目計(jì)劃安排，保障項(xiàng)目能夠按期動(dòng)工、按期竣工，切實(shí)發(fā)揮引導(dǎo)資金的使用效率。

3.成效評(píng)估，強(qiáng)化過程監(jiān)管

省級(jí)自然資源主管部門嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)，緊緊抓住試點(diǎn)成效評(píng)估這一監(jiān)管措施，圍繞組織保障、制度建設(shè)、目標(biāo)任務(wù)、資金籌措、群眾滿意度、實(shí)施效果等內(nèi)容，分事前、事中、事后三個(gè)階段，以定量和定性相結(jié)合的方式，建立能上能下的彈性考核評(píng)估體系，動(dòng)態(tài)評(píng)估試點(diǎn)實(shí)施成效。事前評(píng)估重點(diǎn)針對(duì)試點(diǎn)實(shí)施的可行性，對(duì)試點(diǎn)潛力、群眾意愿、組織保障能力、資金融資渠道、實(shí)施方案與村莊規(guī)劃的適應(yīng)性等內(nèi)容進(jìn)行前期評(píng)估；事中重點(diǎn)是參照試點(diǎn)實(shí)施方案考核試點(diǎn)實(shí)施與實(shí)施方案的偏差程度，以定量考核為主；事后重點(diǎn)圍繞實(shí)施后取得的社會(huì)、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)估。

4.釋放紅利，統(tǒng)籌政策供給

加大政策供給，更多的釋放政策紅利是目前推動(dòng)全域土地綜合整治工作的必要條件，是激發(fā)鄉(xiāng)村系統(tǒng)治理內(nèi)生動(dòng)力的助推器，更是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的助燃劑。在允許合理調(diào)整永久基本農(nóng)田布局、允許結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)和新增建設(shè)用地計(jì)劃獎(jiǎng)勵(lì)的三大政策基礎(chǔ)上，在省級(jí)層面從農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障、集體經(jīng)營(yíng)性用地入市、建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)調(diào)整、增減掛鉤拆舊建新分離管理、指標(biāo)儲(chǔ)備、多元化投入機(jī)制等方面創(chuàng)新政策供給，更好的釋放政策紅利。通過政策引導(dǎo)，逐步形成吸引社會(huì)資本投入全域土地綜合整治的長(zhǎng)效機(jī)制，喚醒鄉(xiāng)村振興發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，建立起政府、企業(yè)、村集體共治共享的市場(chǎng)化國(guó)土綜合整治新格局。

5.典型示范，突出整治內(nèi)涵

在推進(jìn)全域土地綜合整治試點(diǎn)的過程中，要緊緊抓住試點(diǎn)典型示范的重要作用，結(jié)合試點(diǎn)選取、村莊類型、村莊規(guī)劃、資金整合、農(nóng)村土地管理制度改革等多角度提煉試點(diǎn)的代表性和特色。工作目標(biāo)不能以單獨(dú)追求指標(biāo)交易為目標(biāo)，要應(yīng)統(tǒng)籌縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體形勢(shì)，針對(duì)鄉(xiāng)村振興發(fā)展問題提出有效應(yīng)的整治模式，這是試點(diǎn)實(shí)施的重要意義所在。