■杜慶昊

【提 要】黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把消除貧困擺到治國理政突出位置，圍繞脫貧攻堅作出了一系列重要指示和戰(zhàn)略安排，構(gòu)建了新時期減貧治理體系。黨的十九大以后，黨中央在聚焦消除絕對貧困的同時，提出要鞏固脫貧成果、形成解決相對貧困的長效機制，中國減貧治理進入新階段。從理論上看，深度貧困與相對貧困既先后遞進、又相互依存、甚至可以相互轉(zhuǎn)換，治理深度貧困為治理相對貧困提供了制度借鑒，治理相對貧困又可以鞏固當(dāng)前扶貧成果；從實踐來看，消除深度貧困與著手解決相對貧困同等重要，必須聚焦打好脫貧攻堅戰(zhàn)和繼續(xù)鞏固脫貧攻堅成果，不斷發(fā)展和完善脫貧攻堅制度體系，提高減貧治理效能。

改革開放以來，中國貧困人口從1978 年末的7.7 億人下降至2019 年末的551 萬人，貧困發(fā)生率從97.5%降至0.6%，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到明顯改善，社會公共服務(wù)保障水平不斷提高，貧困人口的生命權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)得到有效保障，減貧治理取得了舉世矚目的巨大成就。中國脫貧攻堅之所以能夠在較短的時間內(nèi)取得巨大成功，與我們因時而變、因勢而動，結(jié)合中國經(jīng)濟社會的發(fā)展和減貧的實際，不斷調(diào)整、發(fā)展和完善貧困治理制度體系密切相關(guān)。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央做出打贏脫貧攻堅戰(zhàn)重要戰(zhàn)略部署，構(gòu)建了新時期減貧治理體系。黨的十九大以來，黨中央既強調(diào)堅持“集中兵力打好深度貧困攻堅戰(zhàn)”[1]、如期全面完成脫貧攻堅任務(wù)；又提出“建立解決相對貧困的長效機制”[2]、未雨綢繆地吹響了解決相對貧困問題的號角，不斷深化對減貧工作的戰(zhàn)略認(rèn)識，不斷增強對減貧工作的戰(zhàn)略指導(dǎo)，不斷調(diào)整對減貧工作的戰(zhàn)略部署。

一、貧困治理進入解決相對貧困階段

（一）消除深度貧困取得決定性勝利

長期以來，貧困一直是困擾全球發(fā)展與治理的共性難題、頭號難題。在2000 年聯(lián)合國確定的千年發(fā)展目標(biāo)中，消除極端貧困被放在首要位置；在全球治理面臨的“四大赤字”中，發(fā)展赤字是其中重要的一項。在消除貧困方面，中國展現(xiàn)出頑強的意志、堅定的決心、非凡的能力和持久的韌勁，組織實施了人類歷史上規(guī)模最大、力度最強的脫貧攻堅戰(zhàn)，并取得了決定性勝利。特別是黨的十八大以來，經(jīng)過8年接續(xù)奮斗、連續(xù)攻堅，我們?nèi)缙谕瓿闪诵聲r代脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)，消除了深度貧困和區(qū)域性整體貧困，取得了令世界矚目的減貧治理成就。目前，除極少數(shù)由于家庭缺乏勞動力而必須主要由社會兜底確?！皟刹怀钊Ｕ稀钡那樾瓮?，絕大多數(shù)深度貧困農(nóng)戶都有了比較穩(wěn)定的收入來源，實現(xiàn)了脫貧。困擾中國幾千年的深度貧困問題，終于在中國共產(chǎn)黨建黨百年之際得以解決。

（二）脫貧攻堅開始重視解決相對貧困問題

貧困本身是程度的概念，深度貧困一般指“貧中之貧”，其本質(zhì)是個人或家庭不能維持基本生存需要；相對貧困則是指個人或家庭的收入低于社會平均收入水平達到一定程度。深度貧困一般是按照基本需求不足來確定的，相對貧困則是按照一定的百分比確定的。我們要看到，即使今年全面完成脫貧攻堅任務(wù)，消滅了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對貧困問題，中國長期處于社會主義初級階段的基本國情仍沒有變，我們還會有較多的低收入人口。在國家統(tǒng)計局公布的2017 年農(nóng)村人均可支配收入五等分分組中，最低收入組（收入最低的20%人口）的平均年收入為3301.9元，僅比該年貧困線高出不到10%，一旦經(jīng)濟社會整體或局部有波動，這部分群體很容易陷入絕對貧困。另外，2005 年農(nóng)村高收入組（收入最高的20%人口）與最低收入組平均收入比是7.2倍，2017年拉大到9.5 倍，農(nóng)村收入差距進一步拉大。解決收入差距過大、提高低收入者收入水平、有效解決農(nóng)村相對貧困問題，成為下一階段減貧治理的主要任務(wù)之一。

（三）減貧治理進入解決相對貧困的啟動階段

消除深度貧困之后，中國是不是就沒有貧困了？答案是否定的。2016 年全國兩會期間，習(xí)近平就曾指出，脫貧和高標(biāo)準(zhǔn)的小康是兩碼事，我們不是一勞永逸，畢其功于一役，相對貧困、相對落后、相對差距將長期存在。2018 年全國兩會新聞發(fā)布會上，國務(wù)院扶貧辦負(fù)責(zé)人表示，不是說到2020 年中國就沒有貧困了，而是到2020 年中國消除了絕對貧困，相對貧困還會長期存在。在地方層面，部分地區(qū)已制定了“相對貧困標(biāo)準(zhǔn)”，2016年廣東省以4000元作為扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全省認(rèn)定相對貧困人口176.5 萬、相對貧困村2277 個。從中央層面，十九屆四中全會正式提出要建立解決相對貧困的長效機制。當(dāng)前和今后很長一段時間，解決“相對貧困”會成為減貧工作的重要內(nèi)容。應(yīng)該說，在取得消除深度貧困、奪取脫貧攻堅階段性勝利之際，黨中央正式提出并宣布我們進入研究和解決相對貧困階段，開啟了黨領(lǐng)導(dǎo)人民脫貧減貧的新紀(jì)元。

（四）脫貧攻堅進入從“打贏”到“打好”的并行階段

2018 年2 月12 日，習(xí)近平在四川成都主持召開會議時首提“打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)”。以前的提法都是“打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”，從“打贏”到“打好”，一字之差，體現(xiàn)出更加注重脫貧質(zhì)量，脫貧必須是經(jīng)得起時間、歷史和人民檢驗的，是不能摻水和摻假的；體現(xiàn)出更加注重打持久戰(zhàn)，以前強調(diào)“打贏”強調(diào)的是消除深度貧困攻堅戰(zhàn)必須打贏，現(xiàn)在強調(diào)“打好”體現(xiàn)的是要提前謀劃布局決勝深度貧困攻堅戰(zhàn)之后的減貧工作；體現(xiàn)的是既注重當(dāng)前、又著眼長遠(yuǎn)的雙重目標(biāo)考慮，既要打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)數(shù)字上消除深度貧困，又要打好脫貧攻堅戰(zhàn)，切實提高人民的獲得感、幸福感，切實增強貧困地區(qū)發(fā)展后勁。從“深度貧困”到“相對貧困”概念的提出，從“打贏”到“打好”要求的提出，體現(xiàn)出我國減貧治理進入新的歷史階段。

二、消除深度貧困為解決相對貧困提供重要借鑒

（一）消除深度貧困為解決相對貧困提供了理論借鑒

扶貧減貧必須堅持問題導(dǎo)向，必須做到對癥下藥，這是做好扶貧工作的關(guān)鍵。黨的十八大以來，針對中國扶貧工作中一直存在的針對性不強、大水漫灌等現(xiàn)實問題，中央提出精準(zhǔn)扶貧方略，著力解決“誰是真正的貧困戶”“貧困原因是什么”“怎么針對性幫扶”“幫扶效果又怎樣”“脫貧之后如何退出”等一系列問題，并逐漸形成了“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”的十二字法訣。在精準(zhǔn)扶貧理論指引下，中國在消除深度貧困、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)方面取得了巨大成就。扶貧開發(fā)推進到今天這樣的程度，貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉也在于精準(zhǔn)。下一步，解決相對貧困問題同樣需要精準(zhǔn)定位貧困人員、精準(zhǔn)分析致貧因素、精準(zhǔn)制定幫扶措施，確保扶貧工作的針對性和有效性。因此，精準(zhǔn)扶貧方略在消除深度貧困方面的積極探索，同樣適用于解決相對貧困問題，為今后解決相對貧困問題提供了理論借鑒。

（二）消除深度貧困為解決相對貧困提供了制度借鑒

消除貧困，一直是中國共產(chǎn)黨的頭等大事之一。多年來，為了消除深度貧困、實現(xiàn)共同富裕，中國共產(chǎn)黨做了很多探索和實踐，建立和完善了脫貧攻堅責(zé)任體系、政策體系、投入體系、監(jiān)督體系和考核體系等。習(xí)近平在主持中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)時指出：“在實踐中，我們形成了不少有益經(jīng)驗，概括起來主要是加強領(lǐng)導(dǎo)是根本、把握精準(zhǔn)是要義、增加投入是保障、各方參與是合力、群眾參與是基礎(chǔ)。這些經(jīng)驗彌足珍貴，要長期堅持。”[4]這些經(jīng)驗實質(zhì)上就是一整套經(jīng)過實踐檢驗的減貧治理體系。正是有了這一系列減貧體制機制作保障，中國的深度貧困問題才得到了有效治理，脫貧攻堅才取得了今天的輝煌成就。從現(xiàn)在開始，我們要著手解決相對貧困的問題，繼續(xù)打好2020 年之后的脫貧攻堅工作，離不開我們在消除深度貧困方面探索的經(jīng)驗，離不開現(xiàn)在這套經(jīng)過實踐檢驗、行之有效的減貧工作體制機制。我們?yōu)橄疃蓉毨Хe累的制度性安排，為我們治理相對貧困問題提供了可復(fù)制、可推廣、可借鑒的經(jīng)驗。

（三）消除深度貧困為解決相對貧困奠定了良好的社會基礎(chǔ)

實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的最重要前提之一，就是消滅深度貧困、減少相對貧困、提高全體人民的生活水平。對中國這樣一個底子薄、人口多的大國來說，消除貧困是一個長期的過程，往往需要幾代人的不懈奮斗和努力。以習(xí)近平同志為核心的黨中央以“功成不必在我”的精神境界和歷史擔(dān)當(dāng)，扛起了消除深度貧困的千斤重?fù)?dān)，矢志到2020 年在中華大地消除深度貧困，不但可以一舉解決長期困擾中華民族的部分人口赤貧問題，更為實現(xiàn)第二個一百年奮斗目標(biāo)、為解決相對貧困問題清除了最大的社會矛盾。全面建成小康社會目標(biāo)實現(xiàn)后，國家更富強，人民更富裕，各方面制度更加成熟定型，我們也會有更多力量、更多辦法來解決相對貧困問題。深度貧困是最難啃的“硬骨頭”，啃下硬骨頭，我們才能越走越順暢，也才更有信心治理相對貧困問題。

（四）解決好相對貧困是為了徹底消滅深度貧困、鞏固扶貧成果

人的貧富狀態(tài)是動態(tài)的，已經(jīng)脫貧的人也可能因病返貧、因事返貧，防止已脫貧人口返貧一直是脫貧攻堅工作的重點和難點。進入解決相對貧困階段，更重要的是關(guān)注人的發(fā)展權(quán)。在相對貧困階段，會更重視貧困人口受教育的權(quán)利，大部分相對貧困群眾受教育程度和工作技能會更高，大部分人能夠自食其力、自我發(fā)展；會更加重視社會公平與正義，社會分配制度和法治體系更完備、更合理，社會貧富差距也會相應(yīng)縮??；會更加重視社會保障體系建設(shè)，貧困人口的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等保障措施會更好，社會救濟、救助體系會更完備，人的生存權(quán)會得到更充分的保障。因此，解決好相對貧困在某種意義上就是鞏固深度貧困扶貧成果，就是實現(xiàn)貧困人口在更高水平、更好保障措施上的發(fā)展。

三、中國貧困治理面臨新形勢新任務(wù)

（一）消除深度貧困依然面臨嚴(yán)峻的形勢任務(wù)

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、消除深度貧困，還存在許多方面的制約。歸結(jié)起來，不外乎兩方面的因素。一方面是客觀因素，也就是自然方面的因素，不少貧困地區(qū)受資源環(huán)境約束，一方水土養(yǎng)活不了一方人。另一方面是主觀因素，也就是人的因素，是能不能把各方面積極性都調(diào)動起來，形成打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的強大合力。當(dāng)前，我國扶貧開發(fā)進入了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期，形勢依然嚴(yán)峻，任務(wù)仍然艱巨。一是貧困群體規(guī)模仍然較大。截至2019年底，全國仍有551萬人尚未脫貧，1113 個貧困村的貧困人口超過1000 人和貧困發(fā)生率超過10%。經(jīng)過一年的努力，雖然絕大部分貧困人口擺脫了貧困，但深度貧困人口仍然存在，扶貧脫貧形勢依然嚴(yán)峻。二是扶貧開發(fā)難度越來越大。經(jīng)過多年的努力，容易脫貧的地區(qū)和人口已經(jīng)基本脫貧了，剩下的貧困人口大多貧困程度較深，自身發(fā)展能力較弱，越往后脫貧攻堅成本越高、難度越大。以前出臺一項政策、采取一項措施就可以解決成百萬甚至上千萬人的貧困，現(xiàn)在減貧政策效應(yīng)遞減，需要以更大的投入實現(xiàn)脫貧目標(biāo)。三是外部環(huán)境變化導(dǎo)致發(fā)生返貧的可能性在增加。當(dāng)前，外部環(huán)境日趨復(fù)雜和多變，加之新型冠狀病毒性肺炎疫情的防控給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大壓力，貧困人口就業(yè)和增收難度勢必將增大。

（二）重視解決相對貧困問題已刻不容緩

在解決了我國農(nóng)村地區(qū)的深度貧困問題以后，相對貧困作為一個普遍存在的社會現(xiàn)象，在我國還將長期存在。但深度貧困與相對貧困是相互依存、甚至可以相互轉(zhuǎn)換的，這就意味著不能等到徹底消除深度貧困后再著手解決相對貧困，必須做到攻堅深度貧困與解決相對貧困聯(lián)動設(shè)計、同步實施，發(fā)起解決相對貧困的攻勢。一是著手解決相對貧困是由黨和國家的總體部署要求決定的。十九屆四中全會提出“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立解決相對貧困的長效機制”[5]。十九屆五中全會提出“確保如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保如期全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)”[6]，這既為實現(xiàn)消除深度貧困吹響了沖鋒號，又為今后脫貧工作指明了新方向，提出了新要求，凸顯了未來的脫貧工作將從瞄準(zhǔn)深度貧困轉(zhuǎn)為相對貧困。二是啟動解決相對貧困是由中國社會主要矛盾變化決定的。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。但近年來，農(nóng)村最低收入20%的人群的相對收入水平是下降的，中國農(nóng)村收入分配結(jié)構(gòu)并沒有改善。國家統(tǒng)計局公布的全國居民人均可支配收入基尼系數(shù)，自2003 年以來一直在0.46 數(shù)值以上，位于國際社會公認(rèn)的收入差距較大的區(qū)間。因此，在全面脫貧的目標(biāo)實現(xiàn)以后，把脫貧工作重點瞄準(zhǔn)到相對貧困是對新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實回應(yīng)。三是重視解決相對貧困一直受到國際社會高度重視。從世界各國發(fā)展歷程看，一個國家在解決深度貧困問題后，通常不會放棄貧困治理，但是會將治理工作重點轉(zhuǎn)向解決相對貧困。比如，一些發(fā)達國家注重建立縮小收入差距的稅收調(diào)節(jié)體系，通過個人所得稅、遺產(chǎn)稅與贈與稅、暴利稅、存量財產(chǎn)征稅等手段，對收入進行調(diào)節(jié)，緩解相對貧困問題。

四、構(gòu)建鞏固脫貧成效和有效解決相對貧困的治理機制

當(dāng)前，消除面上絕對貧困、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的任務(wù)基本接近尾聲，下一步應(yīng)當(dāng)集中力量啃下深度貧困地區(qū)這塊硬骨頭，在此基礎(chǔ)上，遵從已有減貧治理經(jīng)驗，建立健全有效的制度體系，鞏固好已取得的脫貧攻堅成果，從制度層面解決好相對貧困問題。

（一）夯實解決深度貧困地區(qū)脫貧的幫扶機制

雖然深度貧困地區(qū)脫貧攻堅已取得重大的決定性進展和成效，但從建檔立卡數(shù)據(jù)可以看出，截至2019 年底，剩余貧困人口還有一半以上在深度貧困地區(qū)，未摘帽貧困縣也主要集中在深度貧困地區(qū)。一要繼續(xù)強化對“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)扶貧資金投入。認(rèn)真落實《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》，確保新增脫貧攻堅資金、新增脫貧攻堅項目、新增脫貧攻堅舉措主要用于深度貧困地區(qū)，進一步增加對深度貧困地區(qū)專項扶貧資金和教育醫(yī)療保障等轉(zhuǎn)移支付。二要繼續(xù)加大對深度貧困地區(qū)的對口扶貧、協(xié)作扶貧和社會扶貧。繼續(xù)做好東部地區(qū)、中央單位對深度貧困地區(qū)的對口幫扶，聚焦摘帽脫貧，注重幫扶實效，強化幫扶責(zé)任。進一步引導(dǎo)企業(yè)、社會組織等社會力量深度參與深度貧困地區(qū)脫貧，通過幫助深度貧困地區(qū)進行產(chǎn)業(yè)培育、就業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)品營銷等，有效解決深度貧困地區(qū)生產(chǎn)生活困難。三要繼續(xù)做好對深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)幫扶。進一步盤活深度貧困地區(qū)集體資源，多渠道增加集體經(jīng)濟收入。因地制宜發(fā)展深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村旅游，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等，努力將要素稟賦劣勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟資源優(yōu)勢。積極利用電商渠道幫助深度貧困人口脫貧，繼續(xù)強化電商企業(yè)與合作社、農(nóng)業(yè)大戶建立直采直供關(guān)系，加大對農(nóng)村物流配送體系建設(shè)的支持力度。四要著力推動深度貧困人口易地搬遷和相關(guān)政策措施落實。重點是加大對已搬遷群眾的后續(xù)幫扶力度，著力做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育、就業(yè)幫扶、社會融入等各方面工作，努力提升搬入群眾的幸福感和安全感。

（二）建立保障相對貧困人口生活的基礎(chǔ)性機制

一是逐步推動并實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。注重對相對貧困群體在基本公共教育、基本醫(yī)療服務(wù)、基本社會保障等方面的幫扶，努力為相對貧困群體織就完善的社會保障網(wǎng)絡(luò)。要加大對貧困地區(qū)公共衛(wèi)生的投入，提高鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生服務(wù)水平和傳染病防控水平。更加重視教育問題，既要加大對貧困人口的教育扶持和政策支持，切實提高相對貧困家庭人員整體文化素質(zhì)，又要著力加強對貧困地區(qū)干部隊伍和技術(shù)能人的培訓(xùn)，努力提升扶貧工作“關(guān)鍵少數(shù)”的文化素養(yǎng)。二是強化社會保障政策的兜底功能。深化農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策的有效銜接，建立并實施低保標(biāo)準(zhǔn)與消費水平相掛鉤的穩(wěn)定增長機制，實現(xiàn)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)高于脫貧線。繼續(xù)加大對貧困群體中老、幼、病、殘?zhí)乩藛T的救濟幫扶，保障好他們的基本生存、生活和健康問題。繼續(xù)做好防止返貧和臨時幫扶各項政策的有效銜接，解決因故、因意外致貧返貧人員的實際困難。

（三）建立幫助相對貧困人口發(fā)展的內(nèi)生性機制

讓貧困人口能夠通過自身勞動持續(xù)增加收入，永遠(yuǎn)是扶貧脫貧、防止返貧的有效武器。一是下大力氣抓好產(chǎn)業(yè)扶貧。加大財政投入扶持和金融資金支持，注重以市場需求為導(dǎo)向，結(jié)合貧困地區(qū)實際，通過積極打造產(chǎn)業(yè)扶貧基地、大力發(fā)展扶貧龍頭企業(yè)、積極培育農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、探索建設(shè)扶貧車間、適當(dāng)壯大村集體經(jīng)濟等具有發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)扶貧項目，確保每個具備勞動能力的貧困家庭至少有一到兩個兜底性的增收項目，提升扶貧的質(zhì)量和效益。二是集中精力抓好就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶貧。繼續(xù)加大勞動力技能培訓(xùn)，對有勞動能力和外出務(wù)工意愿的貧困人口，著力提供崗位培訓(xùn)、勞務(wù)輸出和崗位對接等服務(wù)，幫助其順利實現(xiàn)就業(yè)。對勞動能力較弱、因故無法外出務(wù)工的貧困人口，努力為其提供公益性、勞動強度不大、居家工作方便的就業(yè)崗位，幫助其就近就地就業(yè)。繼續(xù)從政策上引導(dǎo)和支持大學(xué)生、農(nóng)民工和具備創(chuàng)業(yè)能力的各類人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，努力為貧困群眾提供更多就業(yè)機會。

（四）建立一體化解決城鄉(xiāng)貧困問題的統(tǒng)籌機制

我們自實施扶貧開發(fā)工作以來，扶貧對象主要針對的是農(nóng)村貧困人口。當(dāng)前正在決戰(zhàn)的脫貧攻堅戰(zhàn)戰(zhàn)場在農(nóng)村，一直以來我們制定的“扶貧開發(fā)綱要”也都是冠之以“中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要”，消除農(nóng)村貧困問題一直是扶貧減貧的主要目標(biāo)，相比而言，城市貧困問題并沒有被納入扶貧開發(fā)的工作領(lǐng)域。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進和城鄉(xiāng)發(fā)展融合，每年有數(shù)以千萬計的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，但城市的主要功能之一是消費市場，其生活成本要遠(yuǎn)高于農(nóng)村。這樣一來，原本不算貧困的農(nóng)村人口進入城市后，由于負(fù)擔(dān)的生活成本大幅增加，逐漸成為城市貧困人口。這部分人既難以享受農(nóng)村扶貧政策，又未被納入城市保障體系，極大地增加了這一類人群相對貧困的發(fā)生概率。對此，需要建立一體化解決城鄉(xiāng)貧困問題的統(tǒng)籌機制。一要加快推進戶籍制度改革，全面實現(xiàn)城市基本公共服務(wù)對常住人口的全覆蓋，對流動人口有穩(wěn)定預(yù)期的地方還要探索城市基本公共服務(wù)對非常住人口的覆蓋。二要加快構(gòu)建“脫貧攻堅”與“鄉(xiāng)村振興”有效銜接機制，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村文明、治理有效、生活富?！钡囊蟀l(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟、推動鄉(xiāng)村治理、探索共同富裕路徑，研究制定標(biāo)本兼治的穩(wěn)定脫貧機制。三要探索把減貧治理的政策體系延伸到城市領(lǐng)域，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)兩個空間單元、城市居民和農(nóng)村居民兩類人群的扶貧開發(fā)工作，把對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的幫扶作為城市扶貧工作的重點。

（五）建立嚴(yán)格的貧困人口退出、返貧、致貧的治理機制

首先是嚴(yán)把貧困人口退出，完善貧困人口脫貧退出機制。脫貧既要看數(shù)量，更要看質(zhì)量。要嚴(yán)格執(zhí)行貧困地區(qū)、貧困人口退出的標(biāo)準(zhǔn)、程序和核查辦法，確保脫真貧、真脫貧。既要設(shè)定時間表、實現(xiàn)有序退出，又要留出緩沖期、確保一定時間內(nèi)脫貧不脫政策；既要嚴(yán)格評估和驗收程序、確保脫貧結(jié)果經(jīng)得起檢驗，又要尊重群眾和社會的評價、鼓勵和支持第三方機構(gòu)參與評估驗收。其次是嚴(yán)控脫貧人口返貧，完善脫貧人口返貧監(jiān)測機制。據(jù)各地初步摸底，主要有兩類返貧風(fēng)險較高人群，一類是已經(jīng)脫貧摘帽的近200萬左右人口存在搖擺，可能因災(zāi)、因病、因產(chǎn)業(yè)、因市場出現(xiàn)返貧；一類是貧困線附近的約300萬左右人口存在致貧風(fēng)險。[7]要構(gòu)建監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，幫扶責(zé)任人、基層組織負(fù)責(zé)人等主動與深度貧困群眾直接接觸，及時發(fā)現(xiàn)脫貧戶可能返貧的基本情況，并逐級上報。建立跟蹤制度，基層干部要不定期跟蹤回訪脫貧戶，潛在返貧戶也可通過自行申報等途徑主動報告情況，確保及時掌握脫貧戶返貧信息。加強分級管理，可按經(jīng)濟狀況、就業(yè)情況、身體條件、家庭構(gòu)成等因素，將潛在返貧戶歸到紅、橙、黃等預(yù)警區(qū)間中，對紅色預(yù)警區(qū)間中的脫貧戶給予重點關(guān)注，制定應(yīng)對措施。再次是嚴(yán)防新發(fā)生貧困人口，完善對新增貧困人口的幫扶機制。一是應(yīng)用好已有的識別機制，及時發(fā)現(xiàn)新發(fā)生的返貧人口。二是及時將新發(fā)生的貧困人口納入貧困戶幫扶政策體系內(nèi)，提供社會政策兜底保障。三是按照精準(zhǔn)扶貧方略有針對性地制定幫扶舉措，確保這部分群眾盡快脫貧。

注釋

[1]《堅決打好三大攻堅戰(zhàn)》，《光明日報》2019年12月15日。

[2][5]《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，人民出版社2019年版，第48頁；第12頁。

[3]《習(xí)近平談治國理政》第3卷，外文出版社2020年版，第22頁。

[4]《更好推進精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧 確保如期實現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)》，《人民日報》2017年2月23日。

[6]《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議文件匯編》，人民出版社2020年版，第20頁。

[7]趙長茂：《確保完成脫貧攻堅這個硬任務(wù)》，《人民日報》2020年8月3日。